| 标题 | 土地财政对西藏新型城镇化影响分析 |
| 范文 | 王依然 [摘 要]本文基于土地财政与新型城镇化建设的关系，分析土地财政在西藏新型城镇化进程推进中的积极和消极影响，为以土地财政角度促进西藏新型城镇化建设、缩小城乡差距建言献策。 [关键词]土地财政；西藏自治区；新型城镇化 [中图分类号]F299.21 [文献标识码]A 新型城镇化，是坚持以人为本、统筹兼顾为原则，能够优化城镇布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡一体化发展，从而改革完善城镇化发展体制、促进大中小城市和小城镇协调发展的一条中国特色的城镇化发展路径。这是2014年新华社发布的《国家新型城镇化规划）（2014-2020）》中，对于我国发展新型城镇化的路径规划。党的十八大提出，要走“中国特色的新型城镇化”道路。十九大提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”在“十三”五规划以及中央第六次西藏工作座谈会中均指出西藏新型城镇化建设的重要性，提出要将西藏的新型城镇化与新农村建设结合起来，着力保障和改善民生，实现与全国统一步伐实现全面小康的发展目标。 显然，新型城镇化建设是缩小西藏各地区城乡差距，统筹城乡一体化，改善民众生活水平和提高西藏现代化进程的必经之路与根本途径。西藏受历史影响、地理位置限制、自然条件约束等方面原因，新型城镇化建设呈现出底子薄、起步晚、速度慢的现状，在紧追慢赶的过程中仍存在着些许不足，对于西藏城镇化不能蛮干，合理布局、长远规划显得尤为重要。方创琳、李广东（2015）提出，西藏新型城镇化需遵循特殊的发展模式，为了实现保持并长期保持城镇化发展的中期阶段，需采取就地镇民化的渐进城镇化模式，实现以小城镇主导的农牧民镇民化。要寻求新型城镇化稳妥发展，资金支持成为了必不可少的重要条件，自1982年分税制改革以后，土地财政由此产生，成为地方政府最主要的财政收入来源之一。鉴于目前发展模式扭曲：地方发展过度依赖土地财政且人口城市化速度高于土地城市化。学者们认为，要达到稳定发展新型城镇化的目标，仅仅依赖现行的土地政策无法维持财政可持续增长，严重阻碍新型城镇化推行。放眼长远，新型城镇化与土地财政之间的相互作用关系仍需要明晰，改变现有的土地财政体制，优化政府财政收入结构，才能够完善城镇化建设，促进西藏经济增长。 1 土地财政对西藏城镇化的正面影响 1.1 吸引外来投资 地方政府凭借大量空置土地和配套相关的财政税收的优惠政策，以低廉的价格进行售卖，吸引外来投资商到此开发建厂。外来投资商的集聚有利于带动西藏当地的特色制造加工业和服务业的发展，解决一批失业人口。不仅提供给投资商机会，也拉动自身的经济增长，优化产业结构。随着近几年对于城镇化的重视，西藏的城镇化率呈现出持续增长的态势。 1.2 完善基础设施建设 土地财政有利于完善城镇的基础设施建设，为其提供了资金来源。社会基础建设因其先行性和基础性，是城镇居民各项事业发展的基础，是经济现代化的必要条件，社会基础建设的完整度和建设水平决定了地区经济发展的宽度和广度。但又因其具有着整体不可分割的特性，仅凭私人部门投资供给是无法承担一个地区的基础设施建设的，只有政府部门才能够担此重任，对地区进行城镇化配套的基础设施规划与建设任务。在此时，土地财政则起到了在地方政府的基础设施建设中资金支持的作用。 1.3 提供金融支持 土地財政在城镇化的推进中为经济的发展提供了金融支撑。金融和信贷的支撑在地区经济发展过程中是不可分割的一部分，而发行货币和发放贷款需要部分物产作为抵押。土地财政促进了房地产业和建筑业的高速发展，房地产作为优质抵押品被各种金融机构需求。地方政府通过土地财政整合土地资源，将这些土地资源作抵押，以政府信用为担保，向银行获得大量抵押贷款，把土地潜在的增值转变成货币资本，解决了经济建设中的流动性问题，在一定程度上对工业化和城镇化的快速发展作出了贡献。 2 土地财政对西藏城镇化的负面影响 2.1 过度征地风险 因我国现有的征地政策规定，农牧民的土地在经国家征用后才能在土地市场上进行交易。地方政府同时成为了土地需求者和供给者，成为了土地的“中转站”。地方政府往往会为了追求最大利益，无视土地资源的供给规律，低价收、高价出让，甚至为了盈利，利用公共名义对农牧民进行强行征地以此牟利。并且，我国对于土地征收设定了以市场价格为基础的最低补偿标准，但是对于征地过程管理存在不规范现象，因此农牧民被征地后往往可能在机动补偿标准内成为了最低档次的补助标准对象。土地补贴并未考虑到未来的增值空间，只凭借现时市场价值为标准，注定了地方政府征地是一场“不太公平的买卖”。过度征地、强制征地等现象则会损害农牧民的利益，减少可供开发用地，土地财政失灵，增加潜在社会矛盾，土地财政方式需要改进。 2.2 增加人口城镇化成本 大部分政府主导的土地财政扩张可能导致部分土地的价格快速上涨，伴随而来的就是房地产价格上涨。人口从欠开发地区向开发地区流动必然增加了成本，提高了准入门槛，在一定程度上阻碍了人口城镇化。2015年全国土地出让金同比下降21.6%，与房地产形势趋冷、土地需求不足等原因密不可分，而西藏的土地出让金同比增长1.8%。西藏土地出让金的增长侧面反映了西藏城镇化的进步，商住用地价格有所提高，这也是地方政府施行土地财政的结果。且地方政府有差别的征地行为致使热门地段土地价格居高不下，偏远冷门地段土地价格低廉吸引不到开发商，土地资源浪费情况严重。 2.3 增加金融风险 地方政府以政府性公司、待开发土地等和银行等金融机构进行合作，将房产土地大量作为抵押物以获得建设资金，在此过程中存在着较大的金融风险。地方政府的还款能力往往取决于其财政收入状况，当遇到国家出台房地产调控打击政策或者经济危机时，地方政府则会面临债台高筑的风险，有部分资金是政府以其信用作为担保的，易出现坏账不能够填补金融机构窟窿，存在严峻的金融风险。 3 完善土地财政，促进城镇化的政策建议 3.1 改革土地财政制度 西藏城镇化目前存在着城镇规模小、数量少、水平低的问题，虽然现在有的土地财政政策在现代化进程中起到过一定的作用，但同时也暴露了严重的负面影响，那么现有的土地流转制度需要一次相应的改革。土地资本化应当由政府主导转换为市场主导，地方政府需以宏观调控的方式起到“稳定器”作用，将土地产权私有化，使土地所有者能够依自身意愿进行平等交易，继续推进西藏城镇化发展。 3.2 转变政府职能 要想将土地资本化转变为市场主导型，相应地就要转变政府职能，将地方政府角色转变为服务型政府部门。地方政府不仅要抓经济增长的总量，也不能忽视经济发展的质量，不能够只重视绩效。要让政府不再成为要素配置的垄断者，让市场在要素配置中发挥基础性作用，净化地方政府的功利心，转而将西藏新型城镇化稳步发展和社会和谐作为工作目标。 3.3 发展当地支柱产业 目前西藏城镇化的经济实力较弱，产业结构存在不合理之处，吸纳资金和辐射周边地区的能力不强。新型城镇化的推进需要大量的社会资金提供基础设施建设，经济学家曾指出，公共产品可以不只依靠政府部门配置完成，私人部门的参与也能够达成目的，甚至有时私人提供公共产品能够能有效地进行资源配置。无论是外部投资还是内生动力，西藏城镇化都缺乏发展动力，内忧外患，急需建立起当地的支柱性产业，充当经济发展的“领头羊”，广泛吸纳社会资金，帮助政府承担部分社会责任，减轻政府资金收入的压力，从而缓解土地财政带来的负面影响。 4 结语 土地财政对于西藏新型城镇化的稳定发展拥有相当的影响力，要想继续推进新型城镇化的进程，则需要对于现有的土地财政不合理之处作出改进，发扬积极影响，消除消极影响，以帮助西藏能够尽快实现现代化建设，与全国一起赶上全面小康新时代。 [参考文献] [1] 吴沛宝.西藏城镇化发展战略研究[D].西藏大学，2012. [2] 陈爱东，魏小文.公共财政学[M].成都：四川大学出版社，2011（12）. |
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