| 标题 | 有关中国土地流转的文献综述 |
| 范文 | 刘茗 [摘要]在回顾20年来学术界有关中国农村土地流转问题的一系列研究，结合对1947年以来我国有关土地制度及相关政策的分析，试构建全新的土地流转“五阶段”论，即将农村土地流转的历史进程划分为萌芽时期、禁止时期、限制时期、认可时期和鼓励时期五个阶段，并分别从宏观、中观、微观三个视角对土地流转所存在的问题进行全面剖析。 [关键词]农村土地流转;土地承包;五阶段论;城镇化;农村 [中图分类号]F203[文献标识码]A 1? ? 土地流转的概念 在家庭承包制的制度框架下，农村土地的产权结构体现为三权分置，即所有权、承包权与经营权。而“土地流转”的概念也常常存在三种观点：（1）认为土地流转是土地使用权在不同经济实体之间的流动和转让;（2）认为土地流转是土地产权（所有权或经营权）在不同经济实体之间的流动和转让;（3）认为土地流转包括土地产权（所有权、经营权）以及土地功能的流转（土地用途的改变）。土地流转的正确涵义为土地经营权的流转，即在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下， 将土地经营权转让给其他农户或经济组织，土地的所有权归集体所有，土地的承包权归农民保留。在土地经营权的流转过程中，必然会创造出更为丰富的价值，因此，土地流转实际上也是进行制度改进以获取更多收益的过程。 2? ? 土地流转的阶段划分 2.1? ? ?第一阶段是土地流转的萌芽时期（1947～1952年） 1947 年中国共产党全国土地会议通过了《中国土地法大纲》，废除了封建剥削土地制度，实现“耕者有其田”的土地制度。1950年6月30日，颁布实施的《土地改革法》标志了新中国在土地所有制方面的基本方针。新中国力图通过土地改革，废除民国时期的封建地主土地私有制，建立农民土地私有制。在新中国成立之初，虽然我国城镇化发展仍处于起步阶段，生产力水平有限，封建剥削土地制度遗留下的问题诸多，但直至1953年，我国早期所贯彻的农民土地所有制还是为土地流转提供了可能性，在极大程度上促进了农村土地以买卖或租赁等形式所进行的土地流转。1947～1953年，土地流转在这一较短时期内已初见端倪，尽管流转发生的频率并不高，当然，除造成这一现象的诸多客观因素外，也不排除对土地渴望两千多年的农民在真正获得对土地的充分权利后不想流转土地的主观意向。 2.2? ? ?第二阶段是土地流转的禁止时期（1953～1983年） 从1953年共产党制定过渡时期总路线到1956年过渡时期结束，三年间我国展开了社会主义三大改造，即中国共产党在全国范围内组织对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。农业社会主义改造通过以生产互助组、初级农业生产合作社以及高级农业生产合作社三阶段形式的合作化运动得以实现。改造后，国家明确规定“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1958年，在国民经济“大跃进”思想的指引下，全国农村随即迅速掀起了大规模的人民公社化运动。农地的所有权和使用权归集体所有，农户仅拥有对农地的劳动权，使得农民对于土地的产权弱化，并使得土地所有权虚置，土地在运动当中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，在这一时期根本不存在农用地的流转。这一运动严重侵犯了农民的经济利益，挫伤了集体和农民的积极性，更破坏了农村的生产力，致使农业经济的发展遭到了重大损失。十一届三中全会的召开标志着土地集体所有制的结束，中国将开启改革开放的航程，农村也将迎来新一轮的改革，家庭联产承包责任制的确立就是农村所推行的一项重要改革，也是农村土地制度的一项转折。包干到户、包产到户作为家庭联产承包责任制的主要形式体现出我国特有的农地所有权和使用权的两权分离。1978 年至1983 年期间，农村市场微观主体地位得以初步确立，与此同时粮食供给大幅度增长。然而，此时社会仍然以政治稳定功能为主，经济功能为辅，尽管依托于家庭联产承包责任制的农业生产水平明显高出集体所有制阶段的生产水平，有效改善了人民的温饱问题，但在这一时期的政策依旧不允许土地流转。1982 年颁布的《中华人民共和国宪法》（第四部宪法）以及1983 年发布的《当前农村经济中的若干问题》（1983 年一号文件）均明确指出，任何组织或个人都不能以任何形式对土地进行买卖、出租或转让。1953～1983年之间的中国正处于城镇化发展进程中的停滞阶段，虽然期间经历了载入史册的人民公社化运动、土地改革等重要历史时期，但对禁止土地流转在这三十年内从未改变过。 2.3? ? 第三阶段是土地流转的限制时期（1984～2000年） 1984年以来，我国社会开始以经济功能为主，社会稳定功能为辅。农村土地流转制度是农业农村经济发展的结果，是顺应新時期社会功能的客观要求，因此政府分别从政策和法律上对土地的合法流转予以肯定，农村土地流转制度从而得以广泛施行，深化了其在农民心中的主体地位。1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》（中央1号文件），将土地承包期政策明确规定为延长15年不变，并鼓励耕地向种地能手适当集中，适当补偿出让土地使用权农户在土地上的投资。1993年，中共中央发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中央11号文件），提出土地承包期再延伸到30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法，与此同时，在条件具备的地方，适当调整土地，促进适度规模经营，这在一定程度上稳定了承包关系，激励了农民对土地进行长期投资，提高了农村土地的生产效率。农村土地流转政策也在同年颁布的《中华人民共和国宪法》（第四部第二次修改）等法律法规中得以规范化与合法化，有效避免了承包土地因频繁变动而造成的不必要损失。1995 年的《做好1995 年农业和农村工作的意见》提到要逐步完善农村土地流转制度，保护农户流转土地的自主权利。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办16号文件），明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地，没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的必须按照中央的土地承包政策认真进行整顿。1998年10月，中共中央十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，并将“联产承包责任制”的提法，改为“家庭承包经营”，更准确地反映了农村经营体制的实际情况。1999年1月1日第二次修订实施的《土地管理法》虽然允许农村土地使用权的自由转让，但依然有较多的限制。从1984～1996 年我国的城镇化发展进程处于稳步发展阶段，为了进一步提高农村土地的生产率，国家和政府逐步放宽了农村土地的流转政策，但仍然有比较多的约束，尚未全方面放开，仅仅保留在不禁止土地合法流转的水平线上。 2.4? ? 第四阶段是土地流转的认可时期（2001～2007年） 从2001年初国务院批准浙江在全国率先取消粮食定购任务，放开粮食价格和放开粮食市场，带动了新一轮的土地使用权流转热。2001年，中共中央发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中央18号文件），指出地方各级政府的农业行政主管部门要做好农村土地流转的指导和管理工作，保护好农户流转土地的自主权利。同年开始发放农村土地承包经营权证，为农村土地的规范化流转奠定了基础。2002年8月29日，全国人大常委会通过了《农村土地承包法》，其中第二章第二节明确了承包的原则和程序。2003 年《农村土地承包法》和《农业法》正式施行，对土地流转进行了原则性约束，也为土地流转实践提供了明确的法律基础，这标志着中国农村土地流转制度的进一步法制化。国务院办公厅于2004 年发布的《关于妥善解決当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，规范了土地流转主体，明确了农村土地流转的主体是农民，任何个人或组织都不得侵犯和剥夺。同年8月，全国人大常委于对《土地管理法》进行了修订，第二章第十五条明确指出“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”2005年，中共中央发出《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中央1号文件），特别指明承包经营权流转以及发展适度规模经营的前提是农户自愿和自偿，防止片面追求土地集中。同年3月，农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转方式、流转合同的签订以及农地流转管理给出详细、明确的规定：农村土地流转不能改变土地农业用途，流转期限不能超过约定期限，更不能损害农民和农村集体经济组织的合法权益。2006年，中共中央公布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中央1号文件），提出健全在依法、自愿、有偿前提上的土地流转机制，在条件具备的地方探索多形式的适度规模经营。中共中央于2007年发表《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中央1号文件），规范了土地承包的经营权流转。同年出台的《中华人民共和国物权法》进一步明确了土地承包经营权的物权地位，确定可以通过转包、互换、转让等方式进行土地承包经营权的流转。2001～2007年，我国不断发布一系列有关农村土地流转的法规政策，旨在提高土地承包经营权的流转效率以及规范化程度，统筹兼顾维护农民利益与提高农村土地资源使用率二者之间的关系。在短短七年的光景里，层出不穷的政策法规也呈现出我国对农村土地流转的认识由禁止、限制逐渐发展为承认与赞成。 2.5? ? 第五阶段是土地流转的鼓励时期（2008年～至今） 2008年10月12日，党的十七届三中全会决定，要稳定和完善农村基本经营制度，允许农民在保留承包权的前提下以多种形式流转土地经营权和使用权，发展适度规模经营，摆脱小农经济、加速中国农业的现代化和全球化步伐。同年10月31日，中共中央发出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出在自愿以及不变更土地用途的基础上，允许农民以多种形式进行土地承包经营权流转。2009年的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中央1号文件）指出有关农村土地流转市场、农民专业合作社建设和村级组织运转经费保障方面做出了部署。2009年中央为土地流转的加速发展还通过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，明确规定了调解仲裁的方式、程序，为及时化解农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据。2010年，中共中央发布了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，以完善农村土地承包法律法规和政策，确保农村现有土地承包关系稳定且长期不变;加强土地流转管理和服务，健全流转市场。2015 年中央1 号文件中提出“鼓励发展规模适度的农户家庭农场，完善对粮食生产规模经营主体的支持服务体系”。可见，2008年以来，我国的城镇化进程已进入快速发展阶段，政策法规更为完善明确，流转市场更为健全稳定，这一阶段的政策主要以鼓励的方式来推动土地朝合法、有效、有序、多元的方向进行流转，在切实保障农民权益的前提下，谋求土地利益最大化。 3? ? 土地流转的特征 3.1? ? 土地流转的形式状态 3.1.1? ? 形式多样化。农村土地流转一般存在以下五种类型：（1）转包。土地转包是指承包方将全部或部份承包土地以一定条件转包给第三方，承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务关系。目前，这种形式是土地流转最为普遍的一种形式。对土地的转包一般分为两种形式，即个人转包与委托转包（返租倒包）。个人自行转包多发生于亲属、本村村民之间，是一种私下自发进行的协商流转行为，流转的土地具有规模小、期限短、分散等特征，根据相互利益关系又可分为三种情况：有偿转包、无偿转包、倒贴转包。返租倒包多发生于外出打工农户较多或二、三产业较发达的地方，村社集体组织收归农户要反租的承包地，付给农户一定的租赁费，再将土地转包给种田大户或企业等，连片开发，统一经营。 （2）出租。土地租赁是指承包方保留土地承包权，将其拥有的土地经营权出租给他人或单位，按照土地承担税费、地力高低及生产条件情况，双方商定或通过村组协商，出租方向承租方收取一定的租赁费。这是当前土地连片流转的主要形式。租赁期具体分为季节性租赁和长期租赁两种。所谓季节性租赁，就是经营者根据生产需要，向农户包租土地的一个生产季节，或者农户只耕种一个生产季节，其余时间将土地流转给他人经营。虽然季节性租赁操作简便，却影响土地的长期规划与使用。 （3）转让。土地转让是指承包方将其拥有的部分或全部土地的承包权和经营权一次性转让给第三方，原承包合同规定的内容不变，在转让期内由第三方履行应有的权利与义务，如上缴各种负担提留。这种流转形式目前尚不多见。 （4）互换。土地置换是指承包方之间为各自需要，便于耕种管理和种植业结构调整，对自已承包的土地在协商后互相调换。有学者以辽宁及本溪地区为例对农村土地流转问题进行探析时指出，就辽宁省全省来看，这部分形式的流转面积占土地流转总面积的3.5%。可见这也是一种较为罕见的流转形式。 （5）股份合作。股份合作是指承包者以土地承包经营权量化入股，共同开发， 本着利益同享、风险共担的原则，组建土地股份合作社或股份合作公司，签订合同或协议，并依法公证，参与年终分红。 3.1.2? ? 主体多元化。由于土地流转形式多样化，必然带来经营主体多元化。随着社会的发展，除农业企业、农民专业合作社、经营大户和种植能手外，越来越多的农业科技人员和现代企业也投身参与到农村土地经营之中，逐渐成为农村土地流转的参与主体。他们凭借资金、技术、管理的优势与能力，把土地资本、业主资本、农民的劳力资本、社会的闲散资本聚集起来，发挥了各种资本的集聚效应，并使过去农业开发由政府单一投入转变为政府投入为引资、业主投入为主体、社会投入为补充的多元化投入体系。由土地流转而带动的产业转移、资金转移、技术转移在相当大的程度上整合着城乡资源，促进着城乡一体化和现代农业的发展。 3.1.3? ? 经营区域化。由于土地受到地形、地力等因素的影响，从而导致不同地区土地的流转规模、用途也不尽相同。一些学者经调查分析发现，种植模式开始由原来传统单一的粮油生产型向长效型发展，包括干果、水果、中药材、花卉等。还有学者指出，平原的土地流转量相比山区更多。 3.2? ? 土地流转的经济发展 3.2.1? ? 动机现代化。在免征农业税之前，农户流转土地的主要动机是为了完成上缴的税费任务，避免土地荒置。城镇化进程加速后，多数村民外出打工、创业，农村又出现了有地无人耕的新现象，再加上农民有着较为强烈的惜地意识，不愿意放弃自己的土地，因此就采取了土地托管、土地流转等方式，为了增加其收入来源，流转的主要动机也就慢慢演变为如何增加收入，扩大种植规模。由于土地流转的主要动机发生了变化，土地流转的市场化现象逐渐凸显。 3.2.2? ? 机制市场化。在过去，农村呈现出一种“熟人社会”的形态，土地流转的行为普遍存在于农户之间，虽然土地的转包逐渐从无偿转包发展为有偿转包，但大多仍继续种植粮食作物，少有经济作物，因此土地上的收益都比较低，土地流转的价格也存在较大差别。为改善这一情况，仅依靠行政的牵引力是远远不够的。随着农业税的取消，施行种粮补贴等一系列惠农政策的出台，流转双方以市场为导向，根据土地使用权的供求状况、地力条件以及经营产业的经济效益，协商确定土地使用权流转价格，实现农业生产要素的优化配置，充分发挥流转土地的经营权价值。另外，多元经营主体在通过对土地领域的投资后，并用现代经营管理手段进行企业化管理，引进高新技术促进传统农业向现代化农业转变，提高了农村生产力水平和劳动者素质，增加了农户的经济收入，实现了农业产量、质量、结构、效益的统一，使农业的低效弱质性得到了扭转，大大促进了农业产业结构调整和当地经济的发展。土地流转的过程日益呈现出市场化的趋势。 3.2.3? ? 规模扩大化。过去的农村土地都由农户小规模分散承包经营，效益水平不高。后来，随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力外流与农户自主创业等现象凸显，另外，土地流转在趋向市场化之后，土地逐渐向多元业主集中，在一定范围内实现了集约化规模经营，这些都造就了土地流转规模日益扩大。据统计，目前我国农村土地流转比例占全国耕地面积的26%，耕地流转的主要去向仍为农户，经营面积规模在3.33hm2以上的专业大户超过287 万户，家庭农场超过87 万个。有的地区甚至土地流转的规模延展到将开发“四荒”也列入到进程之中，即开发荒山、荒坡、荒滩、荒水，让地尽其用。 3.3? ? 土地流转的规范程度 服务组织化。土地流转遍地开花的同时，也产生了一些负面现象，如流转过程中的纠纷与矛盾也逐渐增多。为了公平对待土地流转的每一方权益，需要对流转行为加以合理规范。全国许多省市按照“依法、自愿、有偿”的原则切实做好了服务和引导工作，确保土地流转能够顺利、高效地进行。如太谷县2007年列为全国土地纠纷仲裁工作试点县，仲裁体系比较健全，近两年来共受理土地纠纷案件123起，其中，土地流转案件38起，37起调解解决，仲裁1起。再如，南通市所有农村乡镇都依托农经部门建立了土地流转服务中心（交易中心、市场），设立了土地流转服务窗口，开展流转政策咨询、信息发布、纠纷调处、提供规范的合同文本等服务。 4? ? 土地流转的问题 4.1? ? 微观角度 4.1.1? ? 农民的思想认识不足。（1）恋土情结。农民认为自己的本职就是种地，将土地视为命根子，有着根深蒂固的恋土情结，因此农户不愿轻易“放手”自己的土地。在中央出台一系列惠农政策并全面取消农业税后，部分农户对现在土地的收益比较满意，产生了小富即安的小农经济意识，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，宁可土地撂荒或粗放耕种也不愿意流转土地。（2）缺乏了解。由于相当一部分农户没有意识提高自己的文化水平，因此，对现行的土地流转政策、法律缺乏了解，对土地的所有权、承包权和经营权的内涵缺乏认知，对土地流转的操作缺乏研究，再加之政府的宣传不到位，农户很有可能对土地流转产生误解：认为土地一旦流转后会永久失去承包经营权，失去最基本的生活保障;怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。另外，在参与土地流转的农户中，由于农民对高效的新流转形式心存顾虑，转包、出租、互换和转让的传统土地流转形式成为主流，从而导致整体流转率偏低，资源配置无法达成利益最大化的最佳效果。（3）保障乏力。我国有着悠久的农耕文明，农民一直信奉着“面朝黄土背朝天”的生活方式，都以土地作为生存和就业的保障。对于部分缺乏务工技能的年长农民来说，耕作承包土地是唯一获取收益以养家糊口的途徑;对于外出务工的农民来说，就业岗位和社会保障并不稳定，故把土地作为今后的生活退路。农民认为丧失了土地经营权，就相当于没有了生活的最低“保障线”，所以在土地流转上的态度比较慎重，不会轻而易举地让出土地的经营权。 回顾20年来有关中国农村土地流转问题的一系列研究，可以看出：虽然我国的土地流转仍面临着种种困难与风险，但并不意味着土地流转的工程很难在中国新社会的土地上生根、开花、结果。目前，我国土地流转在流转形式、流入主体、经营品種方面，总体上呈现出多元化、规模化的良好趋势，可谓“百花齐放，百家争鸣”。与此同时，我国土地政策随着时代的变化与发展也始终不断地趋向于完善与系统化。那么，如何看待现存的各种问题呢？我们也可以做出如下预见：对于微观上多方主体的思想缺陷和利益风险问题，可以试图通过倚靠触手可及的行政组织和社会自治组织等途径来进行沟通与疏导;对中介性组织的缺席问题，可以试图组建专业性服务体系协助政府开展工作和监督地方实施权力，并在流转过程中进行全程帮扶，如答疑、维权等工作;对于宏观上监管不力和保障滞后问题，可以试图建议国家修订相关政策法规以细化问题并提供可操作性的法律依据。发现问题就是进步，解决问题就是发展，研究则是为了未来我国土地能够更为合理与高效地流转。 [参考文献] [1] 张平.城镇化与土地流转互动：机制、问题与调控研究[J].社会科学战线，2014（06）：38-45. 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