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农村集体经济发展存在的问题及对策

范文

张伟刘辉

摘要：农村集体经济是中国农村经济的重要组成部分，是坚持和完善统分结合的双层经营体制的制度基础。发展壮大农村集体经济有利于增加农民收入、提高乡村治理水平，是实现乡村振兴的重要支撑。然而，随着市场化进程加快，发展农村集体经济仍然存在很多现实问题。因此，在分析江西省分宜县农村集体经济发展过程中存在的集体经济发展不平衡、农村集体经济组织立法困难、农村集体经济运行机制不健全以及产权主体行为能力低下等问题的基础上，提出以深化农村集体产权制度改革为核心、以健全政策法规为保障、以加强政策宣传和政府领导为支撑、以完善集体经济运行机制为抓手、以创新农村集体经济发展形式为关键来发展壮大农村集体经济，进而实现乡村振兴。

关键词：农村集体经济;发展问题;对策;乡村振兴;江西省分宜县

中图分类号：F321.32?文献标志码：A?文章编号：1002-1302（2020）21-0028-06

农村集体经济是以土地集体所有为基础，生产资料归农村成员共同所有，实行共同劳动，共同享有劳动果实的经济组织形式[1]。新中国成立以来，中国农村集体经济经历了农业生产合作社和人民公社时期的发展，形成了“三级所有，队为基础”的基本制度框架，在农村改革过程中又逐步形成了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，探索多元化的实现形式，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了生产力[2]。此后30余年，农村经济体制改革逐步扩展至涵盖农村政治、经济、文化、社会、党的建设等诸多方面，推动了农村地区的全面发展。不过随着经济社会的快速发展，我国农村集体积累了大量的资产，但集体产权不清晰、成员身份不明确、成员权与用益物权不衔接等问题突出，特别是多数农村集体经济组织不同程度地存在决策不民主、资产管理不透明等弊端[3]。一方面，集体经济收入单一化、产业低端化，集体经济急须转型升级;另一方面，“政企不分”问题依然突出，农村集体经济组织承担了大量公益性支出[4]。在此背景下，2016年12月，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。此后，党的十九大报告首次提出要“实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。表明发展农村集体经济是赋予广大农民更充分的财产权利的客观需要，是落实“乡村振兴战略”部署的必然要求。发展农村集体经济，对于推动农业农村现代化建设、促进农村经济社会发展、加快实现城乡融合发展、完善乡村治理结构、提升基层公共服务水平，从而实现农村的可持续发展具有重要意义[5]。但目前在推动农村集体经济发展的过程中，仍然存在很多待解决的问题，主要体现为农村集体经济基础薄弱、区域间发展不均衡，集体经济效益低下、集体经济负债严重等。在乡村振兴战略背景下，如何发展壮大农村集体经济，对发展现代农业、实现全面小康都起着至关重要的作用。江西省分宜县素有“中国夏布之乡”之称，2018年被确定为江西省农村集体产权制度改革试点县后，分宜县高度重视集体经济的发展，积极采取有效措施推动农村集体产权制度改革，并取得了较好的成效。但集体经济发展仍然缓慢，存在发展水平低、基础薄弱、农民参与率低等共性问题。因此，本研究以分宜县为例，在阐述农村集体经济发展面临困境的基础上，提出发展农村集体经济的建议，以期对农村集体经济发展提供可借鉴的经验。

1 分宜县农村集体经济发展现状

1.1 基本情况

分宜县地处江西省中部偏西，下辖7镇3乡2个街道和1个省级工业园区，共有134个行政村，县域面积1 389 km2，总人口为31.87万，其中农业人口23.1万。耕地面积约为1.87万hm2，人均耕地面积约为0.06 hm2。2018年全县实现地区生产总值235.3亿元，同比增长8.3%，固定资产投资237.6亿元，同比增长11%，农村居民人均可支配收入为17 540元，同比增长8.5%。通过对分宜县进行实地调研发现，2018年分宜县有一半以上的村集体经济收入在5万元以下（图1），且这些村的集体经济收入来源单一，大多是依靠上级的财政补助，而有的村集体经济收入高达100万元，表明农村集体经济发展存在很大的不平衡，两极分化现象严重。

自从被确定为江西省农村集体产权制度改革试点县后，分宜县坚持“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的原则，创新提出农村集体经济发展新模式，把現有资源优势转化为产业优势，大力发展特色产业，培养壮大农村新型经营主体，优化产业结构;通过政府引领，统筹各方资源力量，加强集体资产管理，强化集体资产监管，落实集体经济薄弱村的帮扶政策;依托集体资产，发展村级合作社，培育壮大农业产业，引导贫困户加入农业合作社，带动贫困户脱贫增收。目前，农村集体经济得到较好的发展。

1.2 取得的成效

1.2.1 农村集体产权改革深入推进截至2019年12月，分宜县134个村1 426个小组全部完成农村集体资产清产核资系统的填报、审核、上传工作以及农村集体经济组织成员身份界定工作，共计界定成员66 908户248 619人，已有5万余户颁发了农村承包地确权证书，颁证到户率为91.6%，并成立了农村土地股份合作社、股份经济联合社、农村经济合作社等不同形式的集体经济组织。同时，通过对农业龙头企业、合作经济组织或承包大户的引进，分宜县土地承包经营权流转效率大幅提高，全县共流转土地面积0.97万hm2，同比增长29.0%，占土地确权面积的55.3%。

1.2.2 村级集体经济发展模式更加多样化近年来，为大力发展壮大村级集体经济，分宜县积极对村级集体经济发展模式进行创新，目前全县已形成专业服务、土地流转、盘活资产、产业经营、入股分红等5种集体经济发展模式。发展模式呈现多样化：第一，专业服务模式。该模式鼓励村级组织带头成立专业合作社，采取“支部+公司（合作社）+农户”等多种形式，开展技术指导、农资供应等生产经营服务，以有偿的服务方式增加集体经济收入。如双林镇白水村采取“支部+合作社+农户”的发展经营模式，与分宜县再生稻水种植专业合作社合作入股，能产生1 000元/（股·年）以上的经济效益，为村级集体带来3万元/（股·年）左右的经济收入。第二，土地流转模式。该模式以土地作为村集体收入的主要来源，通过加强对耕地、山林、山塘等自然资源的管理，规范出租、征用行为，充分发挥资源效益，增加集体经济收入。第三，盘活资产模式。对闲置的办公用房、礼堂、仓库等资产，村集体可通过租赁、承包的形式参与经营，增加村集体经济收入。如双林镇大姜村将闲置礼堂出租，作为扶贫车间使用以增加村集体经济收入。第四，产业经营模式。该模式通过打造产业基地示范点发展村级集体经济，引导具备条件的村结合本村村情，因地制宜选准产业，以入股方式进行合作经营或以租赁形式增加村集体经济收入。如双林镇青竹村和长青蔬菜合作社以入股方式加盟，发展无公害蔬菜种植。第五，入股分红发展模式。鼓励村干部利用耕地、水面、山林、矿产等资源性资产，创办企业和合作经济组织，村集体成员以所占有的资源性资产获得分红，增加村集体经济收入。

1.2.3 产业化经营水平逐步提升分宜县结合“一乡一业”“一村一品”的农业产业化布局，利用村种植产业优势发展苎麻、高产油茶、西瓜、中药材四大主导产业，通过扩大产业规模、延长产业“链条”、完善服务功能、创新科技等措施进一步调优农业结构，提升农业发展的质量和效益。2018年分宜县中药材种植4 122.1 hm2，比2017年多51.5%;麒麟西瓜种植3 668.5 hm2，比2017年多34.2%;油茶种植 4 068.7 hm2，比2017年多12.3%;苎麻种植 1 307.3 hm2，比2017年多29.8%（图2）。同时，分宜县积极引进农业龙头企业、合作经济组织或承包大户等新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，促进集体经济发展。目前，全县共有54家地市级以上龙头企业，共拥有固定资产9.94亿余元。新增农民专业合作社10家，总数达610家，其中市级以上示范合作社68家。新增家庭农场13家，总数达340家，其中地市级以上示范家庭农场39家。新型经营主体的增加，使得农业经营的组织化和社会化程度不断提高，成为促进集体经济发展、推动农业现代化的坚实力量。

2 分宜县农村集体经济发展面临的困境

2.1 集体经济发展不平衡

基于空间区位，分宜县的村级集体经济发展千差万别，且存在较大的不平衡。一般城中村、城郊村等集体经济发展水平较高，纯农村地区、山区则较薄弱[6]。从地域来看，全县134个村2018年集体经济收入2万元以下的村有49个，占36.8%;10万元以上的村有28个，占21.1%。其中分宜镇介桥、水北等村集体经济收入超过100万元，且都是城中村，而凤阳镇西茶、上村、郭家等村集体收入仅3 000元。表明很多村集体经济基础薄弱、增收手段较少，可持续发展动力不足，“造血”功能较差，区域间发展不平衡。通过对分宜县进行实地调研发现，由于农村社会保障尚不足、农民收入低，缺乏安全感，导致村民土地流转意识并不高，农民担心土地被流转出去得不到应有的收益，还可能被霸占，因此他们宁愿荒废，也不愿租给他人，这使得土地流转费用较少，导致缺少更多的经济来源。另外，部分村集体资产较少，大多被私人占有。土地、荒山、林地、河流湖泊这些本属于农村集体资产，由村集体成员共同享有，但随着越来越多的青壮年外出务工，农村出现大量留守老人。这些留守老人生活孤独，文化水平偏低，遇到问题一般都息事宁人，自己的利益受到侵犯也大多不会选择法律途径去解决，再加上一些村干部的不作为，更是加剧了乡村治理的主体性困境，由此导致一些乡村恶霸霸占农村集体财产，使得农村集体资产减少，削减了村集体经济收入。

2.2 农村集体经济组织立法存在困难

如果农村集体经济组织法律地位不明确，则农村集体经济组织的民事权利和经营管理将处于尴尬的境地[7]。因此，农村集体经济法律地位的确定对农村集体经济的发展起到至关重要的作用，但目前由于农村集体经济组织缺乏明确的组织形态，加之与村民委员会的职权不清，致使其在立法上存在较大的困难。通过实地调研发现，除部分地区将村民委员会和农村集体经济组织区分开以外，多数地方都是由村民委员会代替农村集体经济组织行使其管理职责，且不少村民只知村民委员会，而不知农村集体经济组织，甚至把农村集体组织和村民委员会混为一谈。诸如集体资产流失、农民利益受损、村干部挥霍侵占集体资产、涉农案件久拖不决和生效裁决不能执行以及涉农群访事件不断发生等问题，无一不与村民委员会在经济职能上的越位和农村集体经济组织在经营主体与经济职能上的缺位有关[8]。可见，农村集体经济组织主体地位的不明确给农村集体经济管理带来了一系列的负面问题。

2.3 农村集体经济运行机制不健全

近年来，国家虽然出台了一系列政策来完善农村集体经济运行机制，但仍存在一些问题：第一，农村集体产权改革滞后，缺乏监督机制。虽然分宜县基本完成了清产核资和集体成员身份确认工作，部分村成立了集体资产股份合作组织，但村民缺少行使权力的机会，不能对农村集体资产进行有效监督。通过实地调研发现，大部分村民没有参加过股东大会，即使参加了也没有发表意见的权利。究其原因，主要是农村集体资产股份合作制普遍采用现有的村民委员会管理制度，以村民委员会或村民代表大会的形式参与到集体资产的管理中去。大多数农民集体股份合作制组织每年仅召开一两次会议，村民参加股东大会只是被动听取负责人的报告和决策，投票表决流于形式，很少能发表反映自身诉求的意见，不能体现农民直接参与集体资产的管理和监督，使得农民权益得不到有效保障。第二，内生动力不足，激励机制不健全。通过对分宜县进行实地调研，发现村干部普遍对集体资产管理信心不足，担心集体资产流失带来连带责任，求稳心理较严重，导致村镇仍有部分闲置资产没有得到充分利用。同时，分宜县在股权管理方面采取静态管理，即“生人不增，死人不减;进人不增，出人不减”。集体所有权的权利主体实际上由改制时点的集体经济组织成员构成[9]。虽说静态的股权方式较稳定，不会引起股权的纷争，但也一定程度上降低了村民发展壮大农村集体经济的积极性，加之大多数村没有采取相应的股权激励措施，影响了集体经济的进一步发展。第三，乡（镇）会计委托代理制度不完善。为了加强村级“三资”管理，分宜县从2009 年就开始在全县范围内实行乡（镇）会计委托代理制，但在实际工作中仍存在制度落实不到位、组织成员的集体收益分配权缺乏保障、农村集体资产监管不足等问题，这就导致信息不对称，村干部等利益相关主体容易产生机会主义行为。

2.4 产权主体的行为能力低下

产权主体行为能力主要包括村干部的行为能力以及村民的行为能力。目前，在农村集体产权改革过程中，集体经济组织这2个方面的能力都较薄弱。在村干部方面，村干部在得知改革任务后，大部分都选择“单干”，很少给农民做宣传，听取农民意见，即使做了宣传也不到位，很多村民对改革政策还是一知半解。由于村民对国家的政策缺乏必要的关注和了解，他们获取改革的信息渠道主要是政府、村干部的宣传，如果村干部没有对改革政策进行有效宣传，会导致信息不对称，进而使信息失真，政策失效。村民不了解改革的相关政策，不仅违背了改革充分尊重农民意愿的初衷，也违背了改革要以实现和维护农民利益的前提，从而削弱了改革的效果。此外，村干部也缺乏相关改革的经验。新任的农村集体经济组织带头人一般都是村民委员会干部，他们对村内的情况了如指掌，但一般没有开办公司或合作社的经验，相对缺乏关于企业管理方面的培训，这就导致他们不知如何来发展壮大农村集体经济。在村民方面，随着城市化和工业化的不断发展，农村劳动力外流严重，留在村里的大多是老人和儿童，他们在知识、能力等方面都较欠缺，對党和政府出台的相关改革政策领悟能力不够，缺乏参与集体经济组织发展的能力。

3 发展壮大农村集体经济的对策建议

壮大农村集体经济是实现乡村振兴的重要保障，也是完善农村基本经营制度的必然要求。《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出要“探索拓宽农村集体经济发展路径、强化集体资产管理”。对此，本研究针对分宜县农村集体经济发展存在的问题，提出发展壮大农村集体经济的对策建议（图3）。

3.1 以深化农村集体产权制度改革为核心

农村集体产权制度改革是探索农村集体所有制有效实现形式的核心内容，只有产权清晰，才能建立有效的激励约束机制，激活农村发展要素[10]。根据新制度经济学的视角，当制度供给和需求均衡时，制度是稳定的;当现存制度不能使人们的需求得到满足时，就会发生制度变迁。目前，农村集体产权制度供需非均衡，存在制度供给不足，须要改革创新，重新对集体产权制度进行调整，以形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度（图4）。深化农村集体产权改革要针对制度供给不足对症下药。首先，要做好集体成员身份的确认。依据有关法律法规，按照程序规范、群众认可的原则，做好农村集体经济组织成员身份确认工作。只有组织成员身份得到确认，才能保护农民对集体资产的所有权与处置分配权。其次，要做好集体资产的确权和归属。在清产核资的基础上，要对所有权进行科学划分，对属于村民集体所有的，由村集体经济组织代表行使所有权，无集体经济组织的先交由村民委员会代为管理，待集体经济组织成立之后再转交。最后，要维护好农村集体所有权。习近平总书记曾指出：“坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的魂。”因此，必须明确无论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。在实施农村集体产权制度改革的过程中，既要创新集体土地流转方式，又要始终坚持土地集体所有原则。

3.2 以健全政策法规为保障

鉴于我国农村集体经济相关的法律法规依然欠缺，法律体系不够完善，应加快出台农村集体经济相关法律，健全政策法规，为农村集体经济发展提供有力保障。第一，转变财政扶持方式，加大各项税费优惠。改革后产生的股份经济合作社，可参照合作社法人性质对其进行税收减免。或经税务部门认可后，进行先征收后补贴，也可以采取核定征收方式征收公司制企业的税收，对乡村集体企业给予税收优惠以鼓励集体经济发展。同时，应明确改革后的集体经济组织按照股份向农民进行收益分配，免予征收个人所得税。第二，积极探索农村集体经济组织特别法人实现形式，明确什么是特别法人、享受什么权利，并将其作为制定农村集体经济组织相关法律的重要内容。关于明确哪些农村集体经济组织属于特别法人，基于现有实践经验，可初步考虑村集体经济组织和其他承担公共服务职能的农村集体经济组织属于特别法人。第三，厘清农村集体经济组织与村民委员会的关系，实现政经分离。农村集体经济组织和村民委员会长期以来存在权责不分、互为混淆的现象。妥善处理好两者之间的关系、明确其各自的职责，对发展农村集体经济具有极其重要的意义。具体来说，农村集体经济组织应负责集体经济的运营和管理，壮大农村集体经济，增加农民的财产性收入;而村民委员会应负责依法开展群众自治，举办和管理本村的公共事务和公益事业。

3.3 以加强政策宣传和政府领导为支撑

农村集体产权能够得到有效实施的前提之一是形成一致的社会认同[11]。如果没有这种社会认同，单靠法律约束，其实施成本将会非常大，往往也起不到很好的效果，必须和社会认同这种非正式制度方式加以结合，才能降低交易费用，达到满意的效果。而要形成一致的社会认同，须要加强政策宣传和政府领导，以提高产权主体对发展集体经济的认可，进而提升产权主体的行为能力，助推农村集体经济发展。第一，加强对村干部的政策宣传和培养。一方面，对其进行深入的政策宣传与讲解，充分调动其工作积极性，增强其责任感;另一方面，对村干部做好相应培训，组织基层组织主要领导人外出学习农业相关理论及实践知识，提高识别市场风险的能力，培养村干部成为懂农民、爱农村、爱农业的优秀人才。第二，提高村民的参与度。村干部应对村民做好政策宣传工作，确保每个村民了解集体产权改革的含义以及发展农村集体经济的重要性与紧迫性。同时，应加强村干部与村民之间的交流互动，在发展集体经济的过程中要以村民的实际需求为导向，做到决策公开透明，切实保障村民的知情权、决策权，使村民广泛参与到发展壮大农村集体经济的过程中。

3.4 以完善农村集体经济运行机制为抓手

为进一步保障农村集体经济组织成员的利益，刺激农村集体经济的发展，对农村集体经济组织的运行机制进行改革是势在必行的[12]。而完善农村集体经济运行机制须要从农村集体资产管理、内部治理结构2个方面入手：（1）农村集体资产管理方面。第一，加强民主监督管理，村民作为集体经济组织的主要成员，理应享有监督权，通过村民进行监督既可以减少由于政府监督产生的机会主义行为，提高監管效率，又可以提高村民参与发展集体经济的积极性;第二，集体经济组织要及时公开财务信息，自觉接受村集体成员和社会监督，可采取每天记录、每周小结、月底及时在村级信息公开栏上公布或在官方网站上公布的形式;第三，完善集体资产激励机制，可将行政村的集体资产经营状况作为对村干部的考核项目，将集体资产与村干部的切身利益挂钩，从而有效激励村干部工作的积极性。（2）内部治理结构方面。第一，重视建立村务管理、基层党建与现代企业制度的配合机制。充分发挥现代企业制度和市场决定资源配置的作用，加大对职业经理人的引进、培养和使用，探索集体资源资产的资本运营方式，加强内部经济核算，规范村级集体经济收益分配方式，确保村集体成员共享增值收益。第二，在尊重村民意愿的前提下，探索建立开放性的集体股份动态调整机制，如赋予新加入人员一定的集体股份，并探索其股份权能的实现形式;对于退出人员，可以将其股份交给村集体重新分配。同时，可成立董事会、监事会、村民理事会等机构，吸纳农民代表进入资产管理层，进一步完善内部治理结构。

3.5 以创新农村集体经济发展形式为关键

发展新时代的农村集体经济，必须在坚持土地集体所有制的基础上，根据各村的发展情况、区位差异，从实际出发探索农村集体经济新的发展形式，推动农村集体经济不断发展壮大。第一，创新土地管理制度。应根据国家相关政策，加大对土地所有权的划分力度，积极推动和规范土地流转。可考虑建立村集体土地流转服务站点，把闲置的土地以及因村民外出打工无法顾及的土地集中起来，统一对外承包、转租，从中收取费用。第二，创新集体经济收益方式。支持有条件的村集体成立股份经济合作社，引导村民以劳动力、技术、资金等形式入股，按照公平、公开的原则，对集体经济收益进行分配，让村民能享受到改革发展带来的红利。同时，鼓励村集体根据自身条件发展农村电子商务、休闲观光等新产业。通过做强农产品品牌，发展多元化产业，创新收入方式，以此带动村集体经济发展。第三，鼓励各类组织进行多种形式的联合。由于新型农业经营主体在市场经营、竞争参与等方面具备相对优势，而农村集体经济组织在资源占有、使用等方面具有优势，应在符合法律规范的前提下，加强农村集体经济组织和新型经营主体的合作与联合，使它们成为利益共同体。这有利于把生态资源与产业发展结合起来，利用市场化经营的方式向社会提供生态产品和服务，推动资源向资产转变，进一步发展壮大农村集体经济。

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