| 标题 | 我国国土空间生态修复的现实思考 |
| 范文 | 尤晓东 摘要 国土空间规划是空间发展和空间治理的工具，生态修复是国土规划实施过程中的落地环节，同时也是综合各类规划的实施平台。通过简述国土空间生态修复的含义，分析国内外国土空间生态修复的现状和问题，并以陕西省国土空间生态修复模式为典型案例，进而提出推进我国国土空间生态修复的思路与建议。 关键词 生态修复;空间规划;国土空间 中图分类号 X171.4文献标识码 A文章编号 0517-6611（2020）24-0250-03 doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.070 开放科学（资源服务）标识码（OSID）： Realistic Thinking on Ecological Restoration of Land Space in China YOU Xiaodong1，2 （1.Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.， Xian， Shaanxi 710075;2.Shannxi Provincial Land Engineering Construction Group，Xian， Shaanxi710075） Abstract Territorial and spatial planning is a tool for spatial development and spatial governance.Ecological restoration is a landing link in the implementation of territorial planning， and it is also an implementation platform for comprehensive plans.This paper takes the model of ecological restoration of land space in Shaanxi Province as a typical case to briefly describe the meaning of ecological restoration of land space. By analyzing the status and problems of ecological restoration of land space at home and abroad， it puts forward ideas and suggestions for promoting the ecological restoration of land space in China. Key words Ecological restoration;Spatial planning;Land space 開展国土空间生态修复是生态文明和美丽中国建设的必然选择，也是满足人民日益增长的优美生态环境需要的主要途径。2020年6月，国家出台了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，这是在新时代背景下我国推进生态系统保护和修复工程建设的总体综合性规划，同时也是编制和实施国土生态工程项目的重要依据，具有重大战略指导作用[1]。我国国土空间生态修复的技术理论研究主要集中在一些特定的生态问题上，对于生态景观、区域生态、修复机理的系统研究还不够深入，在提出应对生态系统功能退化、地质灾害频发、海洋生态环境破坏等问题的解决方案时缺少理论支撑。为实现人与自然和谐共存，提升国土空间承载能力，就要全面加强国土空间生态修复体系、资本投入、技术创新和法制等多方面建设，以宏观的视角来探索国土空间生态修复的内在含义，为国土空间生态修复事业提供理论参考[2]。 1 国土空间生态修复的含义 1.1 生态修复的含义 国内外学术领域对于生态修复的界定已取得了一定的共识，即协助已退化、损害或彻底破坏的生态系统恢复、重建和改善的过程[3]。我国学术界将生态修复也称为生态恢复、生态重建或生态恢复重建等，把修复生态系统和改善生态环境作为国土综合整治的重要内容和主要形式。总结起来，生态修复的概念可以归纳为在生态学原理指导下，以生物修复为基础，结合各种物理修复、化学修复以及工程技术措施，通过优化组合，使之达到最佳效果和最低耗费的一种综合的修复污染环境的方法，把人的主动治理与自然能动性相结合，从而实现可持续利用，从而实现使退化或受损的生态系统回归到一种稳定、健康、可持续的发展状态[4]。生态修复比生态保护更具积极含义，又比生态重建更具广泛的适用性，也可用于人工生态系统[5]。 1.2 国土空间生态修复的含义 国土空间不仅具有政治含义，也包括各类国土要素的聚集和空间尺度上综合地理单元的特性功能。国土空间生态修复的提出，是为了进一步强调人类对受损生态系统的修复，因而把生态修复单独提出来，把国土综合整治具化表述为国土空间生态修复。国土空间生态修复在空间尺度上更为宏观，修复对象为不同空间范围内结构和功能受到破坏的生态系统，从而减轻人类活动对生态系统的破坏。通过调整国土要素的空间结构，重构或优化生态功能，依靠生态系统自我调节能力与自组织能力使其向有序的方向演化和发展[3]，借助生态系统的自我恢复能力辅以人工干预，通过科学系统的生态工程修复技术手段，使生态系统逐步向和谐方向发展，使生态系统健康、景观生态安全和区域可持续发展，最终实现人与自然和谐共存[6]。 2 国土空间生态修复的现状和问题 2.1 国外空间生态修复的现状 国外发达国家生态修复在科学研究、法律法规、市场机制、政府主导、监测监督、多元化补偿标准和补偿方式、综合性的生态与社会效益等方面做了大量的投入。美国通过制定《美国农业法案》《复垦法案》《安全饮用水法》等，实行保护性退耕休耕制度、土地复垦基金和保证金制度、湿地补偿制度、海洋生态修复制度等，联邦政府每年支出约2亿美元用于环境质量改进[7]。英国以产权制度为基础推进湿地保护，制定《野生动植物和农村法》等，建立和运用公共购买制度，通过政府出资、社会捐助等方式向权属所有者购买，收归国有，再由政府成立专门的管理机构实现对生态系统的保护。加拿大政府引导金融、工商企业参与生态恢复，通过推动农地保护和耕地保护补偿，建立矿山土地复垦保证金制度，通过《航运法》建立海洋溢油损害补偿机制，保护海洋生态;日本实施征用土地补偿制度，颁布《自然环境保全法》《濑户内海环境保护特别措施法》等，由“围海造陆”向保护海洋回归的生态补偿制度，积极促进海洋生态环境修复。 2.2 我国空间生态修复的现状 我国在生态文明的思想理论上取得了重大创新和突破，取得了良好的实践成效。2005年，党的十六届五中全会提出建立生态补偿机制，范围从森林、草原逐步扩大到全要素生态系统，生物多样性得到保持，河湖、湿地、海洋环境质量得以改善，植被覆盖率稳步提升，生态环境质量持续好转。2012年，党的十八大将生态文明建设明确纳入“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为追求的新目标。2013年，国务院批准了《全国生态保护与建设规划（2013—2020年）》[8]，各类自然生态系统生态问题逐步得到了有效遏制，生态质量总体有了明显改善。2018年，国家下发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，为我国建立和完善生态补偿制度奠定了坚实的基础，我国国土空间生态修复事业向市场化开始探索，重点生态功能区的功能也在逐步提升，基本形成了国家生态安全屏障骨架。从2015年至今，中央生态环保督察已覆盖所有省份并进行整改“回头看”，解决超过15万个群众身边的生态环境问题[9]，地方政府对生态环境保护有了新认识，检查监督力度空前，推进了生态文明建设。目前，我国已建成各类自然保护地约1.1万处，占国土面积的18%，提前实现“到2020年保护地面积达到17%”的目标，森林覆盖率由新中国成立时的8%提高到22.96%，近20年新增植被覆盖面积约占全球新增总量的25%。 2.3 我国空间生态修复的问题 总的来说，我国生态修复事业也面临着“历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多”的现实问题，“旧账”未还、又欠“新账”，新老生态问题交织，区域性、布局性、结构性生态问题依然存在，盲目追求经济增长，过度开发利用土地，生态环境遭到破坏，成为社会经济可持续发展的制约因素。 2.3.1 缺乏生态修复落实落细规则。 生态修复涉及的行业层面宽、领域广、部门多，包括土地、农业、林业、水利、海洋、交通、城建、财政等多个部门。国务院各相关部门立足各自职责，分别开展各类专项整治工作，现在国家已经出台了全国性的生态修复的顶层设计，但缺乏省、市、县生态保护规则和细则，缺乏生态修复工程设计施工的指南。已有的相关生态修复项目大多数是以单个项目为主，项目实施的流程及标准也不统一，导致多部门管理出现修复项目碎片化，难以达到整体综合治理的效果。如农业部门开展农业综合开发中低产田改造和小型农田水利建设，水利部门组织实施水土流失综合防治和水利基础设施建设，土地部门开展土地整治和地质灾害防治等，各类项目在实施过程中只是各司其职，未有效从全局的角度将其作为一个完整的生态系统推进。 2.3.2 项目资金来源单一且规模有限。 目前，生态修复项目主要是在政府的主导下开展投资和建设，中央年度专项投入生态环境保护修复资金总量在1 000亿元以上，而用于国土空间生态修复的资金不足200亿元。2016年中央财政投入的生态补偿资金占全部生态补偿资金的87.7%，地方财政占12%，其他资金来源占比不到1%[10]。政府出资与社会资本投入不平衡，社会资本主要通过PPP和EPC模式参与生态修复的项目建设，资本进入的门槛高，相应的政策制度仍有待进一步完善和提升。生态修复项目资金来源多为公共财政，少部分社会收费项目，地方财政配套少，企业参与热情不足，影响了社会资本参与的积极性。社会资本的资金来源仍是银行贷款，无论融资端还是业务端资金来源均较为单一，企业垫付较大规模的工程项目资金，对企业资金管理能力和抵御风险的能力都提出了挑战。 2.3.3 生态修复技术手段相对滞后。 现有的生态修复科技在创新能力、政策立法措施、科研成果转化、技术人才培养等方面还不能满足生態保护与修复的战略总体需要，这与国家提出的生态文明建设要求还有一定的差距，生态修复技术的水平有待加强，特别是工程技术水平与生态安全的战略需要不相适应，出现了水源污染、土壤退化，耕地地力下降、撂荒弃耕等生态环境的问题，各类建设用地空间布局不合理，土地综合开发能力不足，工程技术现代化程度不高。涉及生态修复领域的技术材料、先进检测监测装备等都亟待创新和研发，大量使用硬化材料，隔离了生物之间的联系，导致生态系统结构不合理，生态系统自我恢复能力降低。 2.3.4 法律制度体系缺乏系统性。 党的十八大以来，国家相继制定了生态修复相关法律法规，但总的来看数量不多，同时也出现了一些新问题，比如把“生态修复”简单理解为“恢复原状”，将“恢复”等同于“修复”。各法律规范之间缺乏协调，未能形成合力，不便于操作，有些规定仍停留在政策层面，未上升为法律约束。《矿产资源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《渔业法》《土地管理法》等法律“各自为战”，偏重于对自然资源的利用，原则概括的规定多，明确具体的内容少，法律文件可操作性略显不足，对资源的保护和可持续发展前瞻性不够，难以实现生态系统的可持续发展，实际操作过程中仍存在执法标准不统一等问题[11]。 |
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