| 标题 | 食品安全公共警告 |
| 范文 | 王月恒 研究问题 之起源 案件一：“金浩茶油致癌物超标事件” 2010年8月，湖南金浩茶油股份有限公司生产的金浩茶油超出了国家规定的标准。然后其在其官方发表了声明致歉，说明其生产的一些产品存在质量问题。然而，事件并未到此平息。其实，早在2010年3月，湖南省质量技术监督局就已检测出金浩茶油中的苯并（a）芘超标，但却迟迟未向社会予以公布。对于该问题，省质量技术监督局的副局长甘跃华声称，该局只能发布食品安全日常监督管理信息，而该食品安全风险信息是为完成国家质检总局风险监控中心交办的任务而生成，按照《食品安全法》第82条的规定，应当由国家统一发布。此种说法在某种程度上凸显了一些食品安全监管部门未清晰划分不同类型的食品安全公共警告，并对不同公共警告在信息形成程序、信息发布主体等方面的区别都缺乏全面的认识。 案例二：“三鹿奶粉事件” 2008年9月，“鹿毒奶粉事件”堪称我国乳制品行业的一次“地震” 养殖者为了提高一些奶粉中蛋白质得到含量，从而导致三鹿婴幼儿奶粉中的三聚氰胺超标，致使上万名婴幼儿的健康严重受损。“鹿毒奶粉事件”爆发后，相关研究人员通过风险评估制定了三聚氰胺临时限量标准，但仍然无法回避三鹿奶粉造成上万名婴幼儿患肾结石的现实悲剧。监管部门没有及时向社会公众发布食品安全风险警示信息，从而导致了悲剧的不断蔓延。 案件三：“农夫山泉砒霜门事件” 2009年10月，海南省出入境检验检疫局检验检疫技术中心对送来的50个样品进行检测。根据检验结果海口市工商局于11月24日发布了一则质量监督消费警示（2009第8号），指出农夫山泉企业生产的水溶C100西柚汁和30%混合果蔬饮料总砷超标，不能食用，并指出“俗称”“砒霜”，毒性很大。在这则消费警示发出之后，立即引起轩然大波，很多消费者表示“宁可信其有”，暂时不再购买。而农夫山泉企业则对检验结果的准确性表示出强烈的质疑。11月27日，中国检验检疫科学研究院综合检测中心受海口市工商局的委托对涉嫌总砷超标的抽检产品进行复检，并于12月1日得出复检结论——抽检产品全部合格。次日，海南省工商局成立调查组，经过全面调查之后，得出调查结论：海南省出入境检验检疫局检验检疫技术中心因仪器和操作等原因造成初检结果错误；而海口市工商局未遵循国家工商总局制定的抽样流程，也未要求检验检疫技术中心向相关的食品生产企业发出抽样检测结果的通知，在事先未履行告知义务的情况下，在媒体上发布“消费警示”，海口市工商局存在程序违法的情况。此后，农夫山泉企业提起了诉讼，但却未获得司法救济，仅以海口市工商局的赔礼道歉而告终。 从以上几个案例中可以的得知在当今的食品安全公共警告中存在了许多问题，例如发布主体的不明，媒体在公共警告中的作用，关于食品安全公共警告的救济问题，等等一些问题的存在，下面来探讨食品安全公共警告的内容。 对于国内相关学者的总结 关于食品安全公共警告笔者主要总结王贵松、朱春化、华学成、林沈节等人的观点。 在其文章中王贵松博士使用了”风险公告”这个词语，王贵松博士认为“公共警告”一词与我国《行政处罚法》中的“警告”是很难区分的，所以“风险警告”这个确定的词语被用于了文章。王贵松认为在行政法中独立的行为要进行规制，可以分为给付性公告和裁决性的公告，这样才容易把二者区分开来。不以制裁为目的称作给付性公告，它通常作为一种公共资源给人明确的指导。，主管部门有以采取公共警告这种事实行为代替一种行政行为，其认为公共警告只是一种事实行为，而不是独立的行政行为，我国的行政诉讼法和行政复议法都是针对的具体行政行为，而事实行为不在其范围内。按照判决时仍然有效的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条的解释。但是，按照新的司法解释最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“新司法解释”）第1条所确定的“其所提及的救济方式是撤销之诉但是，按照是否实际产生实际影响作为判断标准，按公共警告是否对具体行为产生实际影响来判断其是否可以复议可以诉讼，这样子反倒更加的合理。风险警告可以归于行政指导之类的，政府可以发文对食品的调查提出意见，提出报告，对于广大的群众只是一种简单的指导，并无强制力，但是如果调查结果错误，对一家知名的企业的名誉损失是难以弥补的，比如“农夫山泉事件”公司短短几个月损失几个亿资产，如果政府赔礼道歉，就算事件了解，那样的损失难以消除，企业的名誉和造成的实际损害是无法改变的。其实无法认定是否是具体行政行为其实并不重要，只要对企业产生了难以消除的“实际影响”，那么可以提出撤诉，然后提出国家赔偿诉讼，因为对于国家赔偿来说简单的原告资格可以很好地解决无法提出行政诉讼，行政复议的问题，重要的问题就是确认公共警告是否违法，这样的判断其实很简单，政府发布的属实那么就是合法的，发布的不属实给企业造成了伤害那么就是违法的，这样合法的行为得到表扬，违法的行为可以提起国家赔偿诉讼，最终的调查结果更正是由国家承担一个这样的赔偿责任。 有的学者们语研究“消费警示”采用公共警告这一专业的术语。但是这个词语来源于德国，“警告”这个词语在我国有重要的含义，所以先入为主的会造成我国的问题研究问题困难。研究该问题采用了法律上的词语，采用”消费警示”一词更加合适，消费警示是指：“从消协组织掌握的大量投诉信息和所开展的商品比较试验、消费调查等业务工作中，发现涉及消费者利益的带有普遍性、苗头性的问题，通过科学的分析得出能对广大消费者起到警醒作用的警示，以消费警示的形式，通过大众传播媒体，将消费领域存在的可能对普遍消费者造成人身、财产、精神伤害的危机信息，隐患信息以及防范信息，及时公开地发布出去。将消费警示定位于事实行为并不影响其获得赔偿。 有的学者更倾向于使用“行政警示”的名称。行政警示行为经常见的一种就是事实行为。所谓行指行政主体以影响或改变事实状态为目的实施的而不以产生法律约束力，而行为是政事实行为。第二，行政法律行为、行政事实行为等很多形态，当今发展多种多样变化莫测，通常一种行政行为很难用一种性质的行政行为表示。文中的行政警示也不是一个单一的性质的行为。第三，如果行为中仍有欲发生法律效果和以产生事实上结果为取向的行为，那么可以认定为法律行为，那么“农夫山泉砒霜门事件”中的行政警示应当定性为行政法律行为，。事实行为一般认为没有可诉讼，但是也要分具体情况讨论。一种情形是行政事实行为并没有给当事人造成损失，而且发布的也合情合理，即使造成了企业损失，这样的发布行为也是正确的，这样的事实行为就没有可诉性，如暴风雨前政府提示大家准备防暴雨，防风暴的措施，导致企业当天无法经营，结果风力风暴没有预报的那么大，这只是政府的一种责任，一种提示，一种公告这显然是无法提出诉讼的。另一种情形是，如果行政事实行为具有可诉性是指对当事人的权利义务产生了不利影响，如果这样的行为不具有可诉性是不利于当事人的权利救济的。这种事实行为产生的法律效果不是我们所通常理解的法律效果，不是我们认为行政目的所寄予的一种法律效果，不是給当事人设定了权利义务而产生的一种法律效果。可以理解为行政事实行为产生的一种附加的法律效果，毕竟其对相对人产生了难以磨灭的影响。作者将可诉性分为了两种情形，不管内容是否合法的行政事实行为，只要相对人的权益遭受了损害或者权益遭受了减损，这样的行政事实行为就具有一种可诉性。相反如果没有对当事人的权益造成损失或者权利上的减损就不会具有可诉性。由于法律行为类型行政警示，其具体内容是行政警示行为主体的意思表示，它对相对人设定、变更、终止了其权利和义务。因此，原告可以提出撤销之诉。撤销之诉是典型的形成之诉。但事实行为类行政警示行为，对其提起行政诉讼一般只能提起确认之诉，在确认之诉中，原告的诉讼请求是提出确认行政警示行为的合法性。 有的学者认为认为公共警告有狭义和广义的区分，狭义的公共警告是指行政主体对公众所作的公开宣传，提醒注意特定人的违法（危险、无用或不道德）行为或产品，会因公众接受警告而对特定人造成不利影响，也称“涉他性行政公共警告”；广义的公共警告还包括对自然灾害的警告。在学理上，类似“消费警示”也往往被当作有别于行政法律行为的行政事实行为，更有论者美誉其为“柔性执法”的“非强制行政行为”，其在文章中指出这个公共警告是事实行为。《行政复议法》与《行政诉讼法》均以“具体行政行为”界定适用范围，行政事实行为一但包括“公共警告”，很多行为便无法提出赔偿，有些公共警告行为或许在合法性审查中会被认为不当，而国家赔偿赔偿的是当事人的直接损失，一般伤害的企业信誉是一种间接损失，这样来看的话当事人的损失很难得到救济，损失难以得到弥补。 关于食品公共警告的现实问题分析 食品公共警告的发布主体。公共警告是一种信息惩罚，能满足公共安全风险预防的手段也可以很好地促进法律的实施。但是存在的问题还是很多的，第一，越权发布时常遇见。“豫花毒面粉事件”中，黄石市疾病预防控制中心据调查不是法定的检测主体，也没有对外发布的权利，然后却对外发布了这条消息，引起了社会的轩然大波，“农夫山泉砒霜门事件”中，海口市工商局抽检了样品，其具有这样的权利，但是其也只有抽检化验的权利，也没有对外发布公共警告的权利，按照《食品安全法》第83条的规定对于风险警示信息的发布应当向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院卫生行政部门，不得自行发布，可见，海口市工商局仍属越权公布。《办法》颁行之后，公共警告的发布情况确实有所好转，在“可口可乐事件”中，政府部门已经做到及时发布公共警告应对突发事件，成效显著。《办法》中指出由卫生部为发布的权利主体，但是我们在实践中会发现经常被食品委员会抢去发布的权利，二者的权利也有重叠，导致二者交错权利和责任难以得到很好地划分。第二，不足程序保障，现实中的裁量具有太大的随意性，对于食品安全的信息是否发布，发布的具体规定都是不清楚的，大多数字眼都是很笼统的“具有较高的风险的”“属于统一的食品公共安全的”，对于发布的信息“要准确、真实、准确”这些词语的规定都太过于模糊，给了执法者太大的任意性。所以设置一种事前申报，事前公证讨论会议是十分有必要的，给予对于申辩权利。但是在《食品安全法》还是在《办法》的都没有这样的程序设置，第三，责任性规定匮乏，权利保障难以落实。有权必有责，用权受监督，最近颁布的《办法》对于责任而讲也仅仅是一带而过，让人感到十分的遗憾。但是《食品安全法》发布食品安全公共警告的人通常不在意，因为规定的责任也仅仅限于现有部分人的责任。在“农夫山泉砒霜门事件”中，给商家带来的是数亿元经济损失和品牌形象损失，而上级行政主体则是在“消费警示”的过程中“程序错误”和“越权发布”，但就没有了后续的处理，公共警告可能引起一种民事、刑事、行政责任的竞合，比如发布主体故意诋毁商誉那么就是刑事责任，如果没有很好地起到监督责任的上级承担的就是一种行政责任，民事诉讼的出现最常见撤销诉讼、国家赔偿诉讼和国家补偿诉讼三种是最常见的类型。其实目的无非就几点消除企业的不良影响，赔偿企业的损失，对发布主体处以行政处罚，但是现在责任规定过于匮乏，提起诉讼的门槛设的过于高，当事人无法正常的维权，责任也无法得到很好地承担。 媒体在食品公共警告所扮演的角色。一是媒体先行，政府跟进；二是政府先行，媒体跟进有这两种类型。在第一种类型下，有媒体正确引导和媒体错误引导之分，在第二种类型下有媒体正确跟进和错误跟进之分。下文对于媒体报道的正确性不给予考察，为了重点突出媒体所起的一种作用。有了媒体的报道我们很快的知道了食品安全的问题，政府也可以及时的发现，另外政府为了庇护自己的地方企业有了媒体的监督，也难以得到顺利的实施。不过媒体也会存在很多隐患第一，媒体虽然在“三聚氰胺事件”中优先的报道，让广大群众及时知道了这个信息，制止危险的进一步蔓延，后来政府跟进对三鹿公司进行了处罚 ，但是在很多时候报道的并不属实，会对企业的信誉造成一种难以磨灭的声誉损失，媒体更应该加强对自己行为的负责，自己应该对自己的信息的真实性负责，否则难以对媒体建立一种公信力。 第二，媒体掺杂自身态度，可能由传播者变为裁判者。对于食品安全的判断媒体往往扭曲了客观的事实，参杂着自身的态度，为了迎合广大读者听众，歪曲一定的事实，而有的媒体没有掌握好国家标准，把合格的产品解释为不达标甚至有毒，这样的媒体对企业造成的损失非常大第三，媒体过度危机报道，可能引发消费者恐慌。这几年报道的视频安全问题屡见不鲜，广大群众抱着“宁可信其有，不可信其无的”态度，在媒体报道下，对一个公司产生了自己判断的问题，认为肯定有问题，要不媒体不会无缘无故报道出来的，即使政府最后澄清，媒体道歉，广大群众还是难以排除自己内心的疑虑，例如“农夫山泉砒霜门事件”即使出来后媒体及时澄清新闻的虚假性，但是给农夫山泉的销量造成了巨大的下滑，本就占有的市场被其他公司抢去，当一个客户认定一种新的产品养成一种习惯后就很难进行更改，即使证明农夫山泉没有任何问题，还是造成了自己客户资源的大量流失。 关于食品公共警告的救济方式。 （1）预防性行政诉讼：预防性行政诉讼是公民、法人或者其他组织在未来即将受到一定的行政行为或事实行为的预期侵害情形下，可以依据法律预防性提起行政诉讼，阻止行政行为或事实行为作出以保护其特殊权益的诉讼形态。通常遇到这种问题我们要从源头上寻找解决的办法，制定相关的法律规定，预防性的诉讼应该进行建立，我国《民事诉讼法》早就规定，在紧急情况下，法院不立即采取财产保全措施，利害关系人的合法权益会受到难以弥补的损害时，利害关系人在起诉前有权申请人民法院采取财产保全措施。这一规定符合预防性诉讼制度的旨趣。所以来说针对预防性的诉讼通常要满足许多条件，比如事件的严重性，必须提前设置预防性诉讼才能阻止损害的进一步扩撒。另外原告要适格才可以进行诉讼，不可以是任何一个人，必须与本案有着利害关系，是适格的原告。另外还要具有紧急性，不马上进行就会导致企业损失很多，所以预防性诉讼通常应该满足以上的条件。 （2）媒体侵权赔偿诉讼：在实践中许多媒体都负有不可推卸的责任，报道的问题不属实在某些情况下要承担相应的法律责任，但是要满足几个条件比如在政府没有提出之前进行了相关内容的虚假报道，混淆了公众的视野，另外给企业造成了巨大的损失，再者必须是作者自己的原创在文章中引用了别人的报道是不必要承担相应的责任的，这就对首次发布者提出很高的要求，只有满足了上面几个条件后对于媒体的侵权诉讼才可以认定，否则过于严格的市场监管会压抑了新闻报道的自由性，这样就不会有真实更好的新闻出现。 权利责任明确在《办法》中对于发布的信息和发布的主体进行详细的规定，要把权利关到笼子里面，权利不可以有太大的任意性，对于发布主体的责任也应落实到位，给予怎样的行政处罚，这样的规定是可以切实可行的，再者对于发布内容也不要以准确真实这样的字眼，应该统一设定一个标准，可以以一件事件作为指导事件，设定统一的标准。这样的在处理食品安全警告问题中就不会出现越权发布，随意发布的現象。另外有紧急事件不进行发布也要进项相应的处罚，政府对于自己的责任也不可以不履行，这样才可以达到食品安全公共警告的权利责任明确的标准。 纳入行政复议诉讼中解决最好的行政主体发布不明，越权发布的现象最好的方式就是将其纳入到诉讼和复议的范畴，前面对于食品安全公共警告的可诉性进行了分析，对于产生了权利义务实际影响和利益减损的行为是可以提起行政诉讼和行政复议得到，从而获得自己的赔偿，这样由谁发布由谁负责，由谁当被告的一种模式会极大的抑制政府的随意性，会对自己所发布的信息真实性进行更加真切的审核，即使由于时间紧迫发布了错误消息，受损害的企业还是可以通过诉讼的方式来维护自己的合法权益，这样形成到一种监督和获得更好救济途径的方式。 |
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