摘要：本文首先提出了大气污染治理与城市空间布局与城市发展定位的关系，认为北京的大气污染治理必须厘清四个主要关系，并进而提出三条“治本”的建议。在落实首都清洁行动计划一年多来，找出当前北京大气污染治理的主要问题和难点，进行分析，提出主要的措施建议。
关键词：北京；大气污染；难点；对策
中图分类号：X51 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）02-0067-05
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.012
1 大气污染治理与城市空间布局、城市发 展定位的关系
改革开放以后，随着全国的工业化发展，大量使用燃煤，带来了大量的有机气溶胶的凝结，大气污染问题越来越严重。而北京的大气污染气溶胶成分又与全国的成分不同，全国是燃煤颗粒物占第一位，而北京随着城市化的高速发展，机动车污染占现有认识水平下PM2.5解析成分的第一位，约31.1%，燃煤占22.4%，工业及其它占18.1%，扬尘和餐饮分别占14.3%和14.1%。因此，《落实首都清洁行动计划（2013-2017）》中的各项措施，以及分解的84项重点任务，主要是围绕这四大主要成分。
大气污染的治理具有长期性。从世界城市环境治理特别是大气污染治理的历程来看，系统的污染治理过程基本都开始于二战后经济腾飞后的阶段，从20世纪60年代开始，经过了40-50年的时间，才基本积累了系统的环境治理政策与经验。尽管北京的城市化率已经达到80%以上，接近世界城市的城市化水平，但从经济总量、人均GDP、占全国GDP的比重等指标来看，仍仅相当于世界城市上世纪80-90年代的经济发展水平。
厘清“四个关系”。大气污染治理与城市定位和城市空间布局的关系，主要表现在以下几个方面：首先，城市的交通结构与机动车减排的关系。在现有的技术下，只要增加燃油机动车，就会不断增加污染物的排放。因此，只要城市的交通布局中，如果公共交通出行的比例不增加，新能源汽车不增加，机动车排放的问题就不能根本解决。其次，城市的能源基础设施布局与压减燃煤的关系。由于历史原因，城市基础设施都是以燃煤为布局的，造成了现在大量的煤改电、煤改气和农村新能源建设方面的难题，如果不调整城市能源基础设施的布局，压减燃煤的困难将会越来越大。第三，城市的产业结构与工业减排的关系。由于北京有过工业化的发展过程，城市定位曾经是经济中心，在产业结构中还是存在一定比例的低端、污染型工业，尽管制定了产业负面清单和产业疏解目录，逐步腾退污染企业，但这仍是一个长期的过程。第四，城市建設管理现状与治理扬尘的关系。无论是“拆”，还是“建”，整个城市还是在不断的发展建设过程中，只要建设就必定会存在一定比例的扬尘排放。
因此，大气污染治理从根本上就是要调整城市空间布局，落实城市发展定位，调整城市的产业结构，提高城市的运行能力，提高城市精细化管理水平。1 大气污染治理与城市布局与定位的关系
三条“治本”建议：一是加快编制城市环境总体规划，并进一步推进城市总体规划修订与环境总体规划相衔接。研究以大气污染治理为导向，推动形成有利于大气污染物扩散的城市空间布局。二是划定城市增长边界和生态红线，确定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。特别是要完善城乡结合部区域规划。三是加强城市能源基础设施建设，提高清洁能源利用比例。在广大的农村和城乡结合部地区，能源基础设施尚不完备，从长期来看，要合理布局农村地区的电网、气网，彻底改变北京的能源利用结构。
2 大气污染管理机制中存在的问题及对策 建议
2.1 管理机制存在的主要问题
2.1.1 管理机构分散
落实首都清洁行动计划，管理首都空气质量，除市环保局进行统一监督管理外，发改、城建、交通等部门也有一部分直接管理职能。同时，市环保局和区县环保局作为空气质量管理的核心部门，两级环保局设有各类内设机构与直属事业单位近200个，普遍涉及空气质量管理，内设机构数量相对庞大，每个机构同时管理水气声渣，使得本就庞杂的机构更加分散，管理模式无法向专业化方向发展，管理效率低下。
2.1.2 环境监管执法力度不够，监管重心难以下沉，监管主体责任不够明确，缺乏长期性和可持续性
大气污染物来源广泛，涉及到社会生产、生活的方方面面，污染治理也必须多部门齐抓共管，强化部门间联动。然而由于体制原因，一是街乡镇层面无专门的环保部门和环保工作人员，其环保职能由不同科室的兼职环保员承担，任务繁杂，精力难以集中，且人员流动性大，队伍不稳定，极大地影响了属地环境监管作用的发挥。二是新《环保法》已于2015年1月1日实施，目前环保公安队伍尚未成立，环保执法在衔接方面缺乏有效手段，将制约新《环保法》在环境执法一线的落实。
2.2 措施建议
2.2.1 在市级层面成立专门的空气质量管理机构，提高管理的专业化水平
专业化机构的成立有利于集中空气质量管理各部门的人力、物力、财力，整合各区县资源，减少行政人员的比例，降低行政管理成本，提高工作效率。建议设立北京市空气质量管理局，将市级环保部门和各区县环保部门中与治理大气污染相关的职能部门和岗位合并，作为隶属于环保局的二级局，负责全市的空气质量管理工作，实现管理人员专业化。
2.2.2 建立市-区-镇（街乡）的环保管理机制，对环保进行精细化管理
整合执法力量，在区级以下设置综合执法体系，减少部门分割的多头管理，在管理执法上形成分区（网格化）的管理。
3 公共交通领域推广新能源汽车存在的问 题及对策建议
2014年，北京市发布《北京市电动汽车推广应用行动计划（2014-2017年）》（以下简称《行动计划》），计划将提供17万辆电动小客车指标，到2017年将建设1万个快速充电桩。
3.1 推广过程中存在的主要问题
3.1.1 基础设施建设滞后，影响新能源汽车投入运营
国际经验显示，世界各国在推广新能源汽车的同时加大充电站等配套基础设施的建设。德国柏林计划设置500个充电站；美国投资4亿美元用于示范项目和电力基础设施建设，1亿美元用于补贴5个州的“电动汽车项目”基础设施建设；东京计划建设300个电池更换站。而国内新能源汽车发展的最重要配套设施——充电站建设滞后，已经成为新能源汽车发展的最重要障碍之一。虽然各大电网公司和能源公司都提出了充电站建设规划，但大规模的建设尚未全面展开，而且充电站的建设运营存在投资大、经济性差的问题，降低了投资建设基础设施的积极性。
3.1.2 部分车型节能效果和服务水平有待提高
纯电动车的电池寿命短是制约纯电动车发展的另一技术难点，在北京84路公交线路上行驶的纯电动公交车仅运行了两年电池容量就衰减了一半，单次充电后行驶里程从2008年的100公里减为2010年的50公里，为公交车的正常运营造成一定的影响。特别是夏季，电动汽车虽然安置空调，但由于供电不足，一般都不开启空调，影响公交服务质量。
3.1.3 新能源汽车的运营成本高于传统柴油车
据测算，不含车辆和电池折旧费用，新能源公交车的运营成本为传统柴油车百公里运营成本（不含折旧）的1.43倍。按目前北京市公交车年均行驶里程6.6万公里测算，一辆纯电动车每年的运行成本要比传统柴油车高23.7万元。这笔费用如由政府财政收入支付，无疑要增加针对公交运营的补贴。
此外，可能出现的高昂维修成本也是需要关注的重要问题。目前，无论国产或进口混合动力公交车维修费用都比较高。国产混合动力车发动机故障率较高，一旦发生故障就需要更换零件；进口混合动力车故障率较低，但动力系统一旦出现故障，单车维修费用是较为昂贵的。纯电动车一般行驶2万公里保养一次，可在一般的公交车保养厂进行养护，但在车辆行驶中出现故障时，则必须由北京理工大学负责研发纯电动车发动机的专家专门负责维修。今后一旦规模扩大，维修任务必然增加。
3.2 措施建议
3.2.1 政府财政补贴带动金融社会资本投入
政府财政补贴的目的除培育消费市场、降低购车成本外，另一重要作用应为撬动企业自身、金融资本和各类社会资本的投入。新能源汽车研发阶段投入大、效益低，此时社会资本进入并不合适，仍需依靠政府投入和企业自身的研发力量。但包括电池、汽车电子、电机等相关配套产品的研发、中试和产业化，金融力量可以早期持续介入。此外，政府和企業也必须在服务设施等方面进行相应投入，并加强跟踪维护
3.2.2 统筹新能源汽车应用和配套基础设施建设规划，提高配套服务水平
保障节能与新能源汽车示范推广应用工程基础设施建设进度。在新能源汽车在公交、环卫等行业大规模推广应用的同时，应与现有城市公交、环卫基础设施建设相结合，同步完成电动公交客车和电动环卫车充电基础设施建设，加快建设电动和混合动力汽车整车及关键零部件产业化基地，并在北京规模应用。
与现有的公交、环卫系统规划相结合，编制纯电动公交客车和电动环卫车充电站建设规划，选址应依托现有公交车站、无轨电车线路终点站和环卫场站布局。加快电动汽车维修站建设，打造电动汽车维修服务队伍，适应新能源汽车大规模推广应用的需求。
3.2.3 制定北京市新能源公交车运营实际情况的财税措施
目前，北京新能源汽车运营成本和维修养护成本均高于传统柴油车，今后如需从目前的示范运营阶段进入真正大规模应用阶段，还需出台相关的财政补贴办法，加强对新能源公交车的补贴力度。首先，应根据新能源公交车实际运营成本，适当提高对新增成本的补贴标准；第二，应区分新能源汽车专项补贴和常规公交运营补贴，车辆电池租赁、电能消耗与其他运营补贴应分别独立核算，避免可能产生的交叉补贴；第三，根据不同车型，提供车价2～3%的维修补贴。
3.2.4 建立多源化的资金渠道，明确多种补贴方法
目前，北京市新能源汽车示范运营的资金来源主要通过财政补贴，在新能源汽车大规模投入使用后势必造成财政压力。借鉴国际经验，可考虑通过多种资金来源补贴新能源汽车的运营。可以通过实施交通需求管理政策，如拥堵收费、排污费等，获取的资金用于新能源汽车运营补贴。
4 减煤换煤领域存在的问题及对策
北京通过实施能源清洁化战略，引进天然气等清洁能源替代燃煤，年燃煤总量已经由2012年的2300万吨，下降到2015年的1200万吨以内。目前北京冬季燃煤取暖主要分布在城乡结合部和农村地区，年用煤量430万吨，占北京市总用煤量的20%左右。为此，北京在全国率先开展了治理农村散煤污染。通过用优质清洁能源替代传统燃煤来实现“减煤”，或用低硫优质型煤来实现“换煤”。2013-2014年北京市已经减煤、换煤210万吨，2015-2016年采暖季又实现农村地区、城乡结合部减煤换煤180万吨。目标是到2020年北京平原地区村庄全部改用清洁能源。
然而，当前减煤换煤工作的推进还是存在以下两方面的问题：一是市政基础设施条件不足，不能满足减煤工作的需要。太阳能和液化石油气替代采暖用煤，需要具备较为完善的基础设施条件，如电网电力增容、管线铺设等等。但实际情况是，由于条件制约，基础设施跟进改善工作进展缓慢，导致减煤工作推进并不顺利。二是煤炭的价格问题。由于优质低硫的型煤价格高于含硫量高的散煤烟煤，群众自然不会有动力选择型煤，需要政府投入大量的补贴资金，对于使用优质型煤、符合北京地方标准兰碳的，每吨奖励200元。加上尽管近年煤炭价格整体下降，但主要是劣质烟煤价格下降，而符合北京燃煤排放标准的优质燃煤产量不高，价格不仅未降反升。政府的补贴必不可少，帮助增加型煤的市场竞争力。此外，大量“私煤”无证销售，也扰乱了正常的市场秩序，监管困难。
下一步继续推进减煤换煤工作的对策建议有：一是加强舆论宣传引导，让优质煤替代工作深入人心。通过印制宣传册、媒体宣传、入户宣传等多角度全方位的宣传引导手段，让群众认识到优质煤替代的重要性，使用劣质煤对大气污染和人體健康造成的危害，增强群众的环保意识，并大力宣传各级政府的优势煤和节能炉具的补贴政策，让群众感受到切实的实惠和好处，增强抵制劣质燃煤的自觉性。二是夯实农村地区优质燃煤的“供应、配送、质量监管”三个体系。北京市农村新能源与可再生能源协会组织筛选供煤生产企业，为各区县招标搭建服务平台。积极组织村级配送专业队，由企业到村，再由村到户，配送专业队每吨给予30-50元补贴。市质监局加强对煤炭生产和销售企业的监督检查工作。
5 对重点地区实行单独考核促进节能减排
落实首都清洁行动计划分解的重点任务，主要是在北京市属委办局、区县一级政府和部分国有企业，如中石油、金隅集团等。但对北京空气质量造成严重影响的首都机场地区，缺乏考核机制和手段。因此，要对首都机场地区进行单独的环境保护考核，形成倒逼机制，使其减少大气污染排放。具体的措施有：
5.1 使用新技术
新技术的研发和使用是减少排放的重要因素，加快发展更清洁的可替代性能源、更先进的空管技术、更优质的机身、引擎设计是较少排放的重要实施途径。对机场而言，与全球的制造商、供应商、航空公司和政策机构共同合作，开发新技术是机场努力的方向。2009年，EADS和IAI研发出新型飞机地面滑行辅助设备——Taxibot。该设备能够将飞机从登机门直接拖出到跑道，而无需改变飞机自身构造和操作方式。飞机直接推出技术能够有效减少飞机发动机在滑行道上的燃油损耗，EADS预测该技术将使全球每年飞机地面滑行的燃料费用由80亿美元降低到20亿美元，二氧化碳每年排放量由原来的1800万吨降低到200万吨。
5.2 改善基础设施
根据IPCC资料显示，提升空域和机场的效率，政府和基础设施供应商将可以帮助航空业减少高达12%的有害气体排放。可在在机场使用混合动力和低排放的车辆摆渡乘客、运送行李。
5.3 推出新制度
2006年，欧盟就率先在机场地区推出了碳排放交易政策，欧洲机场对停靠的机型有严格的环保措施，排放不达标的飞机允许停放。
参考文献
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