| 标题 | 小产权房的处置路径研究 |
| 范文 | 孙翊宸 摘要：小产权房多年来一直困扰着政府，尽管国家绞尽脑汁，出台的对策从未间断，但效果并不明显，甚至愈演愈烈。近期随着土地确权登记、深化农村土地改革、利用集体建设用地建设租赁住房试点、建设城乡统一的建设用地市场等政策的出台，结合本文对小产权房问题处置路径的建议，为彻底解决小产权房问题提供参考。 Abstract： Small property rights housing has been plagued by the government for many years， although the country has been struggling， the introduction of countermeasures have not been uninterrupted， but the effect is not obvious， or even worse. With the recent introduction of policies such as land registration， deepening rural land reform， using collective land for construction to build rental housing， and building a unified urban and rural land market for construction， this paper proposes ways to deal with the issue of small property rights. For the complete solution of small property rights housing issues to provide a reference. 关键词：小产权房；集体建设用地建设租赁住房；土地经营管理模式 Key words： small property rights room；construction of rented housing on collective land for construction；land management model 中图分类号：D922.3；F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）27-0046-04 0 引言 自中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》①颁布以来，农村土地全面确权登记颁证工作正有条不絮的进行中，今年是确权颁证工作计划的最后一年，在这非常时期，不少群众希望通过土地确权登记将小产权房“洗白”，但近日国土资源部②、住房城乡建设部两部委联合发布的《国土资源部住房城乡建设部关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》③中提及“防止小产权房通过不动产登记合法化”，给幻想通过登记使“小产权房”转正的人当头一棒。本文通过对我国小产权房现状分析，寻找其处置路径。 1 小产权房概述 1.1 小产权房概念 何为小产权房，目前法学理论界和实务界尚存争议，且无权威部门明确的概念界定，小产权房不是一个法律概念，是相对于大产权房④而言，它是人们在日常生活中约定俗成的一种称谓。小产权房是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的房屋或其他建筑构筑物，并出售给集体经济组织外成员。 1.2 小产权房特点 1.2.1 房屋所属的土地性质是集体土地 按照现有的法律规定和房地产、土地政策，在集体所有土地上建设的房屋只能在集体组织成员之间流转，不能向集体组织成员之外出让房屋，即使出让，一旦双方因小产权房发生纠纷，人民法院可认定双方的房屋买卖合同无效。 1.2.2 小产权房的建设大多没有获得国家国土、规划和建设房管部门的用地、建设规划、施工、预售许可等行政审批手续，故没有国家发放的国有土地使用权证、不动产权属证书和房屋预售许可证等，即该房屋无法得到房屋登记部门权属登记，双方之间的买卖合同无法在房屋管理部门得到备案，无法得到房屋的权属证书，其对外转让受到很大的限制。 1.2.3 购房人没有按照规定交纳国家土地出让金和税费 1.2.4 虽然有的小产权房也有“房产证”或“其他证明文件”，但大多是由当地乡镇政府或村民委员会颁发，从法律角度来说，市面上的小产权房进入集体组织成员外房屋交易市场进行交易是违法，无法得到法律保障，无法办理产权过户登记。 2 小产权房问题的现状及相关政策 中国经济的飞速发展举世瞩目，特别是房地产市场的日趋活跃，北京、上海、广州和深圳等一线城市核心区域的房價动辄每平米上万、甚至十几万元，远超过普通家庭的购买力，房价贵，购买一套普通商品房成为一种奢望。于是许多出于无奈，购买低于市价的“小产权房”。小产权房是在集体土地之上建造的，其以其价格低廉、规避税费、违法难究和社会存量巨大等特点，使低收入购房群体的购房利益诉求得到了解决，小产权房由此成为相关利益主体为了实现自身利益最大化而进行博弈的产物。[1]小产权房就是在这种环境下孕育而生，尽管不合规，却屡禁难绝，迄今为止我们国家也没有出台有效对策来解决这一难题，一味地放任，庞大的小产权房的社会存量致使处理起来更加困难。 2.1 我国现有小产权房的现状存在以下五个方面 ①小产房社会保有数量庞大，形成原因复杂。据不完全统计，现在我国已存小产权房面积超过66亿平方米，涉及至少8000多万人口的居住问题，庞大的社会存量及合法性问题是政府和法律界面临的不小问题。 ②小产权房主要集中大中城市的城中村和城乡结合部，涉及范围广，成分复杂，且大多是社会的低收入人群和工薪阶层，处理稍有不慎，很容易形成社会不稳定因素。 ③虽然小产权房存在合法性问题，市场流转性差，但大多数购房人存在从众的侥幸心理，认为法不责众，因小产权房价格低廉，对一些低收入群体很有吸引力，且小产权房交易市场非常活跃。 ④关于小产权房的法律、法规及政策不健全，存在缺失，行政执法、监督力度不到位，致使小产权房今后的清理、处理难度加大。 ⑤目前我们国家土地制度实行的是二元体制，即国有土地使用权和集体土地使用权并存。农民集体所有的土地通过征收可以改变土地性质，显然两种土地在地位上并不平等。在“小产权房”问题出现之前，城市扩张的路径是唯一的，即政府征用农村集体所有的土地，再以划拨或者出让的形式交付商业机构进行开发，小产权房的出现，减少了政府环节，打破了“高地价———高房价”的利益分配格局，利益博弈成为小产权房诞生的经济根源。[2] 2.2 国家出台的一系列有关小产权房的政策 2.2.1 农村土地确权 2013中央一号文件写到，5年内也就是到2018年必须全面完成农村土地确权登记颁证工作。土地确权，就是对包括土地使用权、所有权等权利进行确认。国家进行农村土地确权登记，保护了农民财产，是农村二轮承包的延续，农民可放心大胆往地里投和流转，并为其日拿土地进行贷款提供依据。通过这次全国范围内的登记，政府还可以掌握我国小产权房等具体数据，方便日后政策的开展。 在土地确权登记开展至今，不少人希望钻法律空子，希望通过不动产登记使小产权房合法化，为此国家出台一系列文件⑤，严格规定了登记程序，明确表明了禁止对小产权房登记发证，坚决禁止小产权房通过不动产登记程序合法化，并出台一些列惩罚措施，针对小产权房问题，国家态度十分明确。 2.2.2 深化农村土地制度改革 近日， 中共中央国务院发布的2018“一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》⑥首次将“三权分置”范围扩大到宅基地。区别于农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，宅基地三权分置指的是将宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。所谓所有权，就是宅基地的所有权属于集体；资格权只有农民才能享有宅基地资格，这就表明城镇不可能拥有宅基地；而使用权指的是实际使用土地的人，农民可将土地使用权转让给他人。文件中的“两严一不”⑦，其实这条规定归根结底还是土地性质限制底线的坚守，工商资本的介入不能变成变相圈地，也就是说，严格实行土地用途管制的大原则：城里人到农村买宅基地这个口子不能开，严格避免了城镇居民到农村圈地私有化。[3] 该文件对宅基地权益做了进一步保障，是否意味着国家对小产权房市场将会明朗。小产權房在中国楼市中地位一直十分尴尬，产权年限短，买卖不受法律保护，无法办理房产证，还可能随时被国家拆除且可能得不到任何补偿。尽管宅基地房、小产权房都建造在集体土地之上，宅基地和小产权房应被严格区分开，未来对小产权房的认可，也应当局限于那些农民朋友根据一户一宅政策分到的土地。就目前来看，国家对小产权房的具体处置方案还不明确。 2.2.3 集体建设用地建设租赁住房 2017年8月28日，国土资源住房城乡建设部出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》⑧。该方案在基本原则⑨中提到不得占用耕地，而我们知道集体建设用地有宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三种，宅基地可用以建设租赁住房是未来的走向。 国家放开在集体建设用地上建设用于租赁的住房，可极大增加租赁住房数量，并有效缓解住房供应紧张局面，建立购租并举体系，为房地产市场发展创造和谐的环境。拓宽集体土地用途，增加农民收入方式，优化集体土地配置，从根本上降低房价，从而解决小产权房市场矛盾。 2.2.4 建立城乡统一的建设用地市场 国土资源部长、国家土地总督察姜大明在2018年全国国土资源工作会议上明确了新时代国土资源工作总体目标，其中包括到2020年，城乡统一的建设用地市场基本建立，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的情形下出让、租赁、入股，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。[4] 建立城乡统一的建设用地市场，要着重注意两个地方。首先该地必须是集体经营性建设用地，而不能是公益性建设用地和宅基地，更不能是耕地。其次是在政府规划和用途管制前提下才能在集体经营性建设用地建造。并非所有的农村建设用地都能自由进入土地市场，其也必须经过政府确认，不能无证转让，更不能私下授受，这一政策打破了政府垄断建设用地市场的局面。 小产权房问题由来已久，数量庞大，涉及利益群体众多，已经影响到社会的发展，如果处理不当，易产生一系列不稳定因素，如不及时加以整治，放任其发展，势必形成更大的社会问题。为此，国家采取一系列措施希望对小产权房市场进行整治，初上述列举的措施外，政府还在各地象征性的拆除了部分不成规模的小产权房，至少到目前为止没有达到预期效果。 3 小产权房处置路径 3.1 解决小产权房问题应采取“堵疏结合，以疏为主，以堵为辅”、“区分对待”的总原则 小产权房问题不是一天形成的，其原因复杂，既有法律层面的原因，也有制度、政策和管理方面的原因，不宜一刀切，要区别对待。 ①国家应出台相关法律法规，以其公布实施为节点，之后违建的小产权房一律确认违法，这要求当地政府严格审核以农村集体名义申报的住宅建设项目，严格落实“一户一宅”的规定，在深入调研的基础上，从源头上禁止“小产权”项目，政府还应从各个环节上加强监管，对于违反规定开工建设的，要及时发现，坚决制止，责令其停工停建，恢复土地本来用途，[5]严格追究相关人员责任。若小产权房已经违规出售，一律没收其售房所得，偷偷建成的一律强制拆除，对所有小产权房的买卖合同一律不予承认，法院在纠纷处理中一律按照无效合同处理，对相关利益不予保护。 ②实施以前已建成的小产权房，在房屋质量验收合格并符合一定条件{11}前提下可以补缴合理的土地出让金、税费等一系列费用，国家房管部门可在符合规划和用途管制前提下向其颁发房屋产权证书，使该房屋交易合法化。对于满足申请保障性住房条件的家庭，可依法定程序为其办理保障性住房房产证明，且仅限于供其自己居住。而对于以囤房炒作等目的购买小产权房的人，政府可以以一定合理价格将房屋收回，并转为廉租房、经济适用房、政策性租赁住房等保障性住房供应，缓解该类房源数量的不足。 3.2 采取“区别对待”的灵活原则 对本集体经济组织内部成员所有的土地，符合各地政府规划下，并依法办理了规划建设审批手续的村改居工程，国家可否通过统一出台相关政策，通过招拍挂的方式，将上述建设用地性质转化为国有土地，由房屋所有人交纳土地出让金，以实现上述小产权房的合法化，以实现物权效益的最大化。而对没有规划、建设等审批手续，但已在集体所有土地上建成且已在农村集体经济组织内部出售的房屋，虽然上述行政审批手续不完备，但鉴于该手续属管理性规定，不能影响房屋合同的效力，对此类情况应由建设、规划、土地管理部门加强管理和督查，通过行政处罚等方式，尽快完善、补办有关手续。对已向城镇居民或集体经济组织成员之外的居民直接出售，或集体经济组织成员在取得房屋后又将房屋转售集体经济组织成员之外的居民的，村民集体经济组织可以通过村民入股成立“合作社”方式，以“市场评估价”回购集体经济组织成员之外购房人的小产权房，然后由合作社把回收的小产权房作为廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房等保障性住房的形式对外租赁经营，收益通过股利或分红形式发放合作社股员，以实现上述小产权房屋收益的最大化。 3.3 对拒不同意回购，又不愿意交回小产权房的集体经济组织成员之外的居民可采取行政、仲裁或诉讼手段，收回房屋 鉴于小产权房占用范围内的土地属集体组织成员集体所有，村民集体组织成员或集体组织无权处分房屋占用范围内的土地，集体组织成员对房屋只有占有、使用和收益权，无对集体经济组织成员外人员的出让权，根据宪法、土地管理法、城市房地产管理法、物权法及政法相关文件{12}，该房屋买卖合同应依法认定为无效，出让房屋人有依法收回房屋的权利，集体经济组织也有督促收回房屋的义务。 3.4 进一步完善政府不合理的土地经营管理模式 加快房产税的立法，房子是用来住的，而不是用来炒的。在我们国家，土地征收指的是国家为公共利益将土地性质由集体所有变为国有。由于征收土地涉及政府、开发商、村集体和每个村民的各方利益，尤其是地方政府出于土地财政考虑于是各地政府为了搞发展，不断征地、卖地以获得巨额财政支持。在这种浪潮下，城市的经济、环境等许多方面都得到了飛速发展，当然值得肯定。但政府过分依靠政府征地、卖地，是一次性收入，上一任领导将70年的土地使用权出让，等收入用尽，新上任的领导要做事，没钱怎么办。[6]在政府一系列操作下，建设用地越来越少，地价房价飞速增长，这给火爆的小产权房市场创造了良好的环境。 纵观西方某些发达国家，对土地及其附着物采取征税方式，即每一栋房屋，每年必须向国家交税，税率虽然不高，但这是地方政府每年稳定收入的重要组成部分，从而能够实现稳定、可持续发展。换个角度来说，人们购房压力也小很多，不需要一次性拿出一笔巨款，更像是在养房子。我国不妨在房屋70年产权到期后借鉴一下这种模式，既能缓解买房的压力，又能保证政府有可持续稳定的资金用来发展，形成良性循环。总而言之，政府应该告别“以地生财”模式，不与民争利，积极地转变财政收入对土地的依赖程度，还原土地价格的本来面目，让更多的群众在现代化经济建设中受惠。[7]目前，我国以深圳、广州进行房产税试点，杭州可能是第三个房产税试点城市，期待房产税在试点中不断完善，最终在全国全面开展。 3.5 加强保障性住房监管 市面上小产权房购买主体多为城市低收入群体和刚步入社会的年轻人士，他们拿不出一大笔钱来购买普通商品房，又不甘心将收入的一大部分用来支付房租，为居住需要不得已购买小产权房。就现状来看，减少市场对小产权房的需求量是根本，从小产权房需求者角度出发，如果政府保证他们以最小的代价住上保障性住房，安心存钱买普通商品房，不会再有人愿意冒风险去购买小产权房。反观现实生活，出入保障性住房的群体有的衣着华丽，开豪华座驾，而真正需要保障性住房的人反而由于种种原因排不上号，甚至无法取得资格。因此，完善廉租房、经济适用房、政策性租赁住房等保障性住房政策，加强对其监管是关键，加大违规处罚力度，一经发现弄虚作假者严惩不贷，绝不姑息。 3.6 国家需要加大投入，建设更多的保障性住房，缓解需求者的住房压力 2018年1月15日，国土资源部部长姜大明透过《新华视点》的讲话{13}，对“政府不再垄断住宅用地”的理解可能不够准确，姜部长的讲话应该理解为集体建设用地未来可以尝试且仅适用于租赁市场，这段讲话可以看出今后国有建设土地，农村集体建设用地都可用于住宅用地的开发建设，不再局限于国有建设用地，但必须以建设租赁住房的形式进入市场，且必须经政府相关部门统一规划后方可进行房屋建设，若该政策能够尽快出台，再配和我国保障性住房政策加以实施，会极大缓解房屋住房压力，缓解社会矛盾。 4 结语 小产权房问题是历史遗留问题，关系到诸多群众的切身利益。我们应该在兼顾各方利益的前提下，出台法律法规，改善土地经营模式，加大投资力度，建立配套保障性住房等措施，彻底解决困扰已久的小产权房问题，为我国房地产市场发展创造健康稳定的环境。 注释： ①《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。 ②现自然资源部。 ③《国土资源部住房城乡建设部关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》三、关于历史遗留问题（一）针对目前各地不动产统一登记后出现的历史遗留问题，不动产登记机构和房屋交易管理部门要加强配合，共同协商推动地方政府依法合规分类妥善处理，及时解决问题。（二）防止小产权房通过不动产登记合法化。 ④大产权房即"小产权房"的相对词，也就是购房者既有了《房屋所有权证》，也有了《土地使用权证》。可以合法的进行二手房交易，买的房建在合法的建筑用地上。大产权房具有占有、使用、收益和处分四项完整的权能。 ⑤《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）、《国土资源部、住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》（国土资发〔2015〕90号）、《国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）《国土资源部关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2013〕97号）、《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号.其中《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》规定：结合全国土地登记规范化检查工作，全面加强土地登记规范化建设.严格禁止搞虚假土地登记，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证.对于借户籍管理制度改革或者擅自通过"村改居"等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或"小产权房"等违法用地，不得登记发证.对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。 ⑥《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第九条（二）深化农村土地制度改革。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房。 ⑦即不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。 ⑧确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。 ⑨一、总体要求（二）基本原则：……项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，增加住房有效供给…… ⑩近年来，土地财政成为一些地方政府的“第二财政”，2009 年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右，2012年有所下降，為31%。参见于猛：《今年全国土地出让金或破2万亿，地价推高房价》，载《人民日报》，2010年2月27日； {11}如收入水平低，名下又无其他房产该小产权房确实用于自己居住等情形。 {12}《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第4条、第8条、第12条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条、43条、44条、45条、62条、63条、65条、《中华人民共和国物权法》第151条、《关于严格执行有关集体建设用地法律和政策的通知》。 {13}姜大明讲到“我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，政府将不再是居住用地唯一提供者”。 参考文献： [1]黄曰生.小产权房成因：一个利益博弈视角[J].财经科学，2015（11）：45-54. [2][7]刘晓霞.小产权房面临的法律难题及其破解[J].法学杂志，2012（5）：61-65. [3]2018一号文件：宅基地三权分置有保障[N]，小产权房该何去何从.http：//www.sohu.com/a/222667459_720992.2018，5，30. [4]张达.2020年基本建立城乡统一的建设用地市场[N]http：//kuaixun.stcn.com/2018/0116/13905917.shtml2018-01-16 14：11证券时APP.2018，5，30. [5]任辉.利益衡量视角下小产权房的出路探究[J].西南政法大学学报，2009（11）：51-57. [6]何兵.法治变革中国[M].北京：中国计划出版社，2015. [8]重磅！住房供地，政府将不再垄断[N].鹤城晚报，2018-1-16（5）. |
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