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PPP项目物有所值评价与国民经济评价比较分析程峰

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程峰李娜

摘要：PPP项目VFM定量评价目前尚无体系完整的理论、方法和指标，《PPP物有所值评价指引（试行）》仅仅是给出了部分原则性规定。本文主要基于评价目的、评价范围和评价方法等方面初步比较了VFM定量评价和政府投资项目国民经济评价的区别与联系，為今后开展VFM定量评价和进一步深入开展VFM定量评价的理论方法研究提供参考。

Abstract： At present， there is no systematic theory， method and index for quantitative evaluation of PPP project VFM， and PPP value-for-money evaluation guidelines （trial） only provide some principles. Based on the evaluation purpose， evaluation scope and evaluation method， this paper preliminarily compares the differences and relations between the quantitative evaluation of VFM and the national economic evaluation of government-invested projects， providing references for the quantitative evaluation of VFM and further theoretical research of quantitative evaluation of VFM.

关键词：PPP;VFM;PPP值;国民经济评价

Key words： PPP;VFM;PPP value;national economic evaluation

中图分类号：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2020）10-0025-03

0? 引言

按照《政府和社会资本合作模式操作指南》（以下简称《指南》）规定，PPP项目须从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。所谓“物有所值”，指的是PPP项目财政支付的部分与政府、社会所获得的收益相匹配，否则将不通过PPP模式进行投资，而由政府直接投资。

按照《指南》和《PPP物有所值评价指引（试行）》（以下简称《指引》）的相关规定，物有所值评价包括定性评价和定量评价两部分。现阶段以定性评价为主的根本原因在于经验欠缺和法规、评价理论体系的不健全。但为了PPP项目健康可持续的运行，开展定量评价将是未来的发展趋势，这也为相关部门明确鼓励。

在政府传统投资项目乃至于国企投资的项目建议书、可行性研究阶段，有一项重要的内容在于进行国民经济评价。国民经济评价是从整个国民经济角度来考察工程项目的经济和理性，其基本目的在于合理配置稀缺资源，促进社会经济可持续发展，对项目投入的资源要素的价格进行调整，然后基于资金等值计算的方法计算外部效益或外部费用，进行整体评价。

无疑，从评价内容、评价目的来看，VFM与国民经济评价有共同之处。本文将从比较分析的角度，从评价目的、评价内容、方法、参数等方面，研究VFM与国民经济评价区别与联系，为将来定量化开展VFM提供借鉴与参考。

1? 评价目的比较

低费用、高产出是人类社会经济活动的基本诉求。

根据规定， PPP项目进行费用现值比较分析，以此进行PPP项目全生命周期成本的测算。

国民经济评价则是从国民经济全局利益出发，按照成本效益原则进行分析测算，达到效益最大化。

所以，两种模式的共同评价目的如下：

①为社会公众提供公共服务;

②在追求产出绩效的前提下，尽可能多的降低全寿命周期成本，即费用现值最低。

2? 评价范围比较

按照现行有关规定，PPP项目VFM和国民经济评价的费用和效益范围有所不同。

PPP项目的评价主要侧重于地方政府的财政收支以及对区域经济所产生的影响。

在传统项目国民经济评价时，由于税金、国内借款利息、财政补贴等只在国内不同经济主体和政府之间进行周转，周转过程中没有创造新增的价值，这些活动实质是政府资金的转移支付，不能一味追求其效益性。

VFM主要是基于PPP项目涉及的地方政府财政，超出项目自身，但远非整个国家乃至于地区的整体经济范围;而国民经济评价考察范围是整个国民经济。所以，从评价范围来看，国民经济评价范围远大于VFM。

3? 评价方法比较

两种评价的基本原理都是基于费用—效益对比的原则，但在具体操作上还是有所不同。

3.1 基本原理比较

VFM的定量评价主要从项目的全寿命周期进行考量测算，国民经济评价则是通过识别投资项目的外部效果，剔除国民经济内部转移支付，计算国民经济净现值等指标来判定项目是否可行。

在决定项目取舍时，VFM的定量评价的主要结论为“通过”和“未通过”，凡是PPP值小于PSC值的，肯定是“未通过”。

而国民经济评价的项目取舍主要取决于经济净现值或经濟费用现值。

从最后的结论来看，未通过国民经济评价的政府投资项目肯定是不能获批的，单未通过VFM的定量评价则仅仅意味着该项目的PPP未通过，原因有可能是PPP方案设计不合理。即便未通过VFM的定量评价，也不代表该项目不能采取传统的政府投资模式而通过国民经济评价。因此，不能以未通过VFM来彻底否定某项目。

3.2 评价的价格体系比较

我国各类要素的价格确定的三种模式有：市场价、政府定价和政府指导价。市场价即由市场定价，在充分的市场竞争机制下，市场价围绕其真实价值上下波动，反映了真是的市场需求。而政府定价和政府指导价在一定程度上偏离物资的市场价值，不能反映该物资的真实价值和需求。

基于此，为了对投资起导向作用，在传统模式下对政府投资项目进行国民经济评价时，考虑到建设项目的外部性，采用影子价格进行现值分析。

在国民经济评价时一般遵循以下原则识别费用与效益：

①凡是工程项目使国民经济发生的实际资源消耗，或者国民经济为工程项目付出的代价，即为费用。

②凡是工程项目对国民经济发生的实际资源产出与节约，或者对国民经济作出的贡献，即为效益。

按照《指引》和《指南》的有关规定，进行VFM时均采用项目建设过程中的实际价格。目前尚未有关文件规定要对投入的各要素价格进行调整。

3.3 基本参数与指标比较

3.3.1 国民经济评价参数

国民经济评价主要是计算经济内部收益率和经济净现值;外汇效果的分析主要有经济外汇净现值、经济换汇成本和经济节约成本。

按照《指引》的有关规定，VFM的主要计算指标则是PPP项目的PPP值与公共部门比较值，即PSC值。

3.3.2 PPP值的计算

在进行项目PPP值计算的时候，主要计算如下指标：

由此可以看出，所谓的PPP值，可以理解为一般的财务评价的费用现值或国民经济评价费用现值。其基本的计算方法依然是基于资金的等值原理，采用复利折现的方法进行计算。当前，尚无文件规定如何确定合理利润率，《指南》则是做出了一个原则性规定，实践中一般都是咨询机构自行确定。

在一般的财务评价中，此参数相当于的基准折现率，而在国民经济评价中一般以社会折现率代替。社会折现率，也称影子利率，是从国民经济角度考察工程项目投资所应达到的最低收益水平，实际上也是资金的机会成本和影子价格。社会折现率作为国民经济评价中的一项重要参数，是国家评价和调控投资活动的重要经济杠杆之一。需要根据国家社会经济发展目标、发展战略、发展优先顺序、发展水平、宏观调控意图、社会成员的费用效益时间偏好、社会投资收益水平、资金供应状况、资金机会成本等因素进行综合分析，由国家相关部门统一测定和发布。

3.3.3 PSC值的计算

参见表1。

4? 结论与展望

本文主要基于评价目的、评价范围和评价方法等方面初步比较了VFM定量评价和政府投资项目国民经济评价的区别与联系，从目的上看，两种评价都是基于降低社会公共成本的角度评价项目的可行性。重点从评价方法上比较两者的区别与联系。从原理上看，都是基于费用—效益的比较法分析，从计算原理上看，都是基于复利的资金等值计算，VFM更多的侧重于比较费用现值，同等绩效的情况下费用较小者为优，而国民经济评价可以对绩效进行量化，也可以比较费用现值。

因此，在开展VFM尤其是定量评价时，可以充分借鉴国民经济评价的费用-效益识别原则，进行竞争性中立调整值，从而更准确地反映PPP项目的PSC值，为决策机构提供更完整、充分决策依据。

参考文献：

[1]欧阳瑶.X线路改扩建工程PPP项目物有所值评价研究[J].中国经贸导刊（中），2019（12）：141-142.

[2]黄晓.PPP项目投资经济评价模式的应用探讨[J].山西建筑，2018，44（20）：208-210.

[3]政府和社会资本合作模式操作指南.

[4]PPP物有所值评价指引.

[5]安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南.

[6]政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引.

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