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我国省域民营资本投资基础设施PPP发展环境评价研究

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王璐　王纬　袁媛

摘要：近些年，在我国基础设施PPP快速发展的背后，存在项目区域分布不均衡、落地率地区差异显著等问题，这与其发展环境密切相关。鉴于此，文章根据基础设施PPP项目特点构建其发展环境评价指标体系，从市场吸引能力、社会支持能力、制度保障能力三方面对我国省域基础设施PPP发展环境进行分析评价，结论表明：现阶段我国大部分省域基础设施PPP发展环境处于平均线以下，且由东向西依次递减，各区域发展水平表现各异;在三个影响因子中，市场吸引能力是决定因素。

Abstract： In recent years， infrastructure PPP in China has achieved rapid development. At the same time， there are some problems such as uneven area distribution of PPP project and significant regional difference in landing rate， which are closely related to its development environment. In view of this， this paper builds the evaluation index system of development environment according to the characteristics of infrastructure PPP project， and analyzes the development environment of provincial PPP infrastructure in China from market attraction ability， social support ability and system support ability. The article concludes that the development environment of infrastructure PPP in most provinces is different and below the average line， it decreases from east to west. Among three influencing factors， market attractiveness is the decisive factor.

关键词：基础设施;PPP;发展环境;公共绩效

Key words： infrastructure projects;public-private partnership;development environment;public performance

中图分类号：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2020）14-0089-03

0? 引言

基础设施是为社会生产和人民生活提供一般条件的公共设施，其发展能直接或间接地促进经济增长。改革开放以来，基础设施发展对中国经济发展贡献显著，人均基础设施存量增速不断提高[1]。但随之而来的，却是传统的投资建设方式造成的各地基础设施综合效率水平差距明显[2]、资金缺口大等问题。

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，即PPP模式）的广泛应用为解决基础设施领域的上述问题找到突破口。2014年至今，政府相关部门结合我国现阶段发展特点，相继印发文件，在基础设施领域鼓励和推广PPP模式。这些政策的实施激发市场主体活力，创新基础设施投资、建设和运营模式，加快项目签约落地速度。根据财政部政府和社会资本合作中心数据，截止2019年上半年，在入库的所有行业PPP项目中，基础设施投资额占比高达87%，项目落地率为66%①，高于其他行业平均水平。然而，在我国基础设施PPP项目投资额庞大、整体落地率提高的背后，却存在区域分布不均衡、地区差异显著等问题。财政部PPP管理库相关数据显示，东部和中部的发展水平显然高于西部和东北，甚至在各区域内，省域基础设施PPP的发展水平也存在明显差异。

为什么基础设施PPP项目整体发展良好，而各地表现各异？显然，这与其发展环境密切相关。发展环境是基础设施PPP项目顺利落地并得以高效发展的保障。回顾和梳理现有文献，在研究视角上，对比当前基础设施领域PPP项目快速发展的现实，学者们对全行业PPP发展环境关注较多[3]-[8]，而针对基础设施领域PPP项目特点，对其发展环境的探讨稍显滞后;在研究内容上，已有研究主要分析基础设施PPP发展环境的构成要素[9]-[15]，却鲜见综合各要素，全面测量、评价和分析其发展环境的研究。因此，本文拟从上述两个方面对现有研究进行扩展，通过分析我国基础设施PPP项目发展的影响因素构建指标体系，对省域基础设施PPP项目的发展环境进行评价和研究，以期提高项目落地率，提升绩效水平，推动我国基础设施PPP项目的健康可持续发展。

1? 省域基础设施PPP发展环境评价指标体系构建

基础设施产品带有公共产品属性和网络经济性，且相较于其他领域，基础设施PPP项目具有建设资金需求量大、建设周期长、投资见效慢、相关利益主体多、法律关系复杂等特点。鉴于上述特殊性，文章认为我国省域基础设施PPP项目的健康可持续发展更需要稳定的经济环境、良好的要素市场环境、成熟的中介组织发育和法治环境、高效的政府服務环境和已有完善的基础设施建设环境，并以此为基础，通过鉴别、筛选与整合，得到如下评价指标体系（见表1）。

根据世界银行报告《为发展提供基础设施》中的分类，文章主要研究经济性基础设施，涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等领域。鉴于数据的可得性和完整性，文章利用我国31个省份（不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区）2016年的相关数据进行实证分析，数据分别来源于《中国分省份市场化指数报告》[16]、《中国地方政府效率研究报告》[17]、财政部政府和社会资本合作中心项目管理库、《中国统计年鉴》和各省统计年鉴，其中，地方政府自有财力指标数据进行正向标准化处理。

2? 省域基础设施PPP发展环境分要素测评

文章选用SPSS统计软件，对我国省域基础设施PPP发展环境进行因子分析。检验结果（KMO=0.819，α=0.000）显示，所选指标适合运用主成分法进行因子分析。文章提取前3个因子，其累计方差贡献率达到84.85%，能较好地反映原始变量绝大部分信息。公因子1在变量X1、X2、X4、X5、X6上有较大载荷，这些变量是区域基础设施PPP投资环境的重要构成，综合反映了区域市场发育完善度和成熟度对社会资本投资方的吸引，命名为“市场吸引能力因子”。公因子2在变量X8、X10上有较大载荷，这反映了当前地方政府在基础设施PPP发展方面取得的成就和治理水平，命名为“制度保障能力因子”。公因子3在变量X3、X7、X9上有较大载荷，综合反映了社会资源对未来基础设施PPP项目落地及进一步发展的支持，命名为“社会支持能力因子”。

整体上，影响省域基础设施PPP发展环境的三个主要因素得分均偏低，大多数地区低于平均水平。其中，各地在制度保障能力因子上的得分最高，在市场吸引能力因子上的得分最低。此外，省域基础设施PPP发展环境的三个影响因子得分离散程度较大，其中制度保障能力的差异最为显著。

文章按照我国区域划分，发现各地在基础设施PPP发展环境三大要素上的发展呈现不平衡的特点。第一，在市场吸引能力方面，东部省份得分更高，西部省份得分更低。结合因子构成，各地在市场吸引能力上的得分排名，与这些地区在人均GDP、要素市场发展环境、中介组织发育与法治环境等指标上的表現基本一致，这说明省域经济实力、生产要素市场培育、市场中介组织发展与法治环境建设，是吸引社会资本，尤其是民营资本进行基础设施PPP项目投资的重要决策参考。第二，在制度保障能力方面，西部区域表现最好，而东北区域表现最差。各地在制度保障上的得分排名，与这些地区在政府执行力指标上的表现基本一致，这说明地方政府信息公开和高效运行为基础设施PPP项目顺利落地和发展提供服务保障。第三，在社会支持能力方面，东北各地表现更好，西部区域表现较差。各地在社会支持能力上的得分排名，与这些地区在私营企业固定资产投资额占比指标上的表现基本一致，这说明省域私营经济发展规模与实力是基础设施PPP项目落地及良性发展的重要支撑。

3? 省域基础设施PPP发展环境综合评价

文章通过回归分析测算各地基础设施PPP发展环境的因子得分，进一步构建函数获得综合得分。省域基础设施PPP发展环境得分最高是上海市（1.4）和北京市（1.26），远远高于其他地区，西藏自治区得分最低（-1.91），并且大部分省（市、自治区）得分在平均水平以下，这说明我国省域基础设施PPP发展环境整体不理想，急需进一步优化。在发展环境高于平均水平的省份中，东部占绝大多数，中、西部区域中的大部分省份以及东北三省的基础设施PPP发展环境全部处于平均线以下，此排名顺序与各地经济表现基本一致。

文章根据综合评价得分，把各地分为优（排名1-10）、良（排名11-20）、差（排名21-31）三部分，在此基础上，结合各要素测评结果，发现省域基础设施PPP发展环境在空间分布上呈现以下特点。①由东部向西部依次递减。我国东部、中部、东北以及西部四大区域基础设施PPP发展环境的综合得分分别为0.63、-0.11、-0.12和-0.44，东部各省（市）大部分为优，中部和东北地区大部分省份为良，西部地区大部分省份为差。以上特点与我国改革开放以来实施的东部沿海地区优先发展战略有关，东部地区由于在对外开放改革、私营经济发展、金融体制改革等方面得到政策支持，并且具备区位优势和历史发展优势，所以一直是我国四大区域中吸纳各种资本投资最多的地区，也是累计PPP项目落地数和投资额居于首位的地区，这些有利条件也推动着当地基础设施PPP发展环境的改善和优化。②各区域内，省域基础设施PPP发展环境表现各异。通过分析四大区域内各省（市、自治区）的综合得分分布情况，离散程度从小到大分别为中部和东北区域（0.13）、东部区域（0.52）、西部区域（0.54）。中部区域各省发展水平较均衡，在市场吸引能力、社会支持能力和制度保障能力上表现较一致，因此在营造基础设施PPP发展环境时表现比较集中。西部区域各地的差异最显著，可能的原因是，国家西部大开发战略的持续推进，以及国家PPP推介及示范项目的承接，政府加大了对西部区域基础设施的投资力度，基础设施建设整体加速，但是在该背景下，西部各地在市场发展基础、政府服务能力、原有基础设施PPP项目建设等方面参差不齐，导致其在三大要素上的发展差异明显，继而造成该地区省域基础设施PPP发展环境的差异程度远远高于其他区域。

综合上述分析，我国省域基础设施PPP发展环境整体不理想，亟待优化完善，尤其是得分低于平均水平的省份，更需查漏补缺、补短强弱，实现基础设施PPP发展环境的有效提升。与此同时，基础设施PPP发展环境影响因素具有多元性和复杂性特点。因此，各地在优化环境时，不能仅仅注重单一因素的发展，应从市场吸引能力、社会支持能力、制度保障能力三个方面，固强补弱、整体发展、合力打造良好的基础设施PPP发展环境，推动基础设施PPP项目顺利落地和健康良性发展。

4? 结论

文章以基础设施PPP项目特征事实为基础，结合相关研究成果和我国发展实际，构建评价指标体系，从市场吸引能力、社会支持能力和制度保障能力三方面对我国省域基础设施PPP发展环境进行评价和分析。研究发现，基础设施PPP发展环境影响因素具有多元性和复杂性特点;现阶段我国大部分省域基础设施PPP发展环境处于平均线以下，且由东向西依次递减，各区域发展水平表现各异;在三个影响因子中，市场吸引能力是决定因素。本文旨在为我国地方政府优化基础设施PPP发展环境提供参考，以此激发社会资本投资积极性，促进基础设施PPP项目的顺利落地和可持续发展。

注释：

①根据财政部政府和社会资本合作中心相关定义，项目落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与管理库项目数的比值。

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