| 标题 | 美国情报融合中心建设及对我国警务情报工作的启示 |
| 范文 | 杨赛赛 摘要：吸取911事件中情报信息缺少共享的教训，美国政府以反恐为中心目标，由国土安全部和司法部在全国组建了72家情报信息融合中心，建立了由联络官制度和标准规范为主体的运行机制以及加强个人隐私保护以及信任合作的组织文化环境，对中国警务情报部门的组织架构和情报文化建设提供了有益借鉴。 关键词：融合中心；警务情报；信息共享 中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2016）20-0065-02 Abstract：Based on the lessons of the information sharing in the 911，the USA government， mainly the Department of National Homeland Security the Department of the Justice， were authorized to construct 72 fusion centers around the whole country for the aim to counter terrorism， meanwhile also the mechanisms of liaison officer， standard specifications， privacy protecting and cooperation， which can benefit the Chinese policing intelligence performance a lot. Keywords： fusion center；policing intelligence；information sharing 9/11委员会报告强烈抨击信息共享的失败导致未能阻止9/11袭击。在9/11事件中，我们能看到很多案例，有些信息已经被获取但没有被传递给相应部门，或者信息只在很有限的范围内进行传递，导致可用信息无法被共享。例如，在2000年1月，美国国家安全局（NSA）得到了有助于确认犯罪嫌疑人身份的信息，但是，NSA并没有与真正需要这一信息的机构共享，导致这一信息没有发挥其应有的作用。 毫无疑问，美国政府拥有大量信息，但是在9/11袭击之前，美国政府没有完备的处理和利用其所拥有信息的系统。从9/11事件开始，美国政府开始努力提高其信息共享能力，增加在反恐方面的投资。共享数据并进行跨部门的信息分析是具有挑战性，却是减少冗余、提高效率、节约成本、提高维护国家安全能力的必经之路。2003年至2007年期间，在国土安全部，美国能源部和美国司法部的共同努力之下，创建了70多个融合中心。以文献分析为基础，本文首先对美国共享信息的障碍进行了分析，探讨了融合中心在信息共享中的作用，以及融合中心为高效利用数据采用的战略，然后根据美国融合中心的一些做法提出了对中国警务情报部门的再建与重构方面的启示。 1 知识的产生：融合中心成立的背景 阻碍信息共享能力的障碍很多，比如说缺乏信任的伙伴关系，分散的、不兼容的、过时的计算机系统和软件，查询多个数据库和系统的需要，缺乏沟通，没有统一标准和政策指导，以及法律和文化问题。[1]事实证明，这些障碍难以克服。但是9/11事件中美国情报工作的失败，以及犯罪和恐怖主义活动对美国国家安全的威胁越来越大，使得信息共享的需求日益迫切。美国国家刑事情报共享计划（NCISP）就是为了回应信息共享需求、克服这些障碍而提出的。在这项计划不是一个具体的系统或网络，也不是以技术为基础的，而是一个执法机构可以因打击犯罪和维护公共安全的需要，利用现有的系统和网络并获得其他单位的支持的蓝图。布什政府建立了一个“信息系统委员会”，其使命是构建并监测“促进相关机构恐怖主义信息自动化共享”的“反恐信息共享环境”，在这一背景下，融合中心应运而生。 “融合”这一概念的意义在于“将信息和情报转化为可操作的知识”。融合中心的设计目标是促进联邦层面机构（如中央情报局（CIA）、联邦调查局（FBI）、美国司法部、美国军方等）之间的信息共享，以及联邦和地方政府的信息共享。[2]截至2009年7月，美国国土安全部公布美国共建有至少72融合中心。结合使用来自多个机构的数据，使政策制定者和警察管理者能够看到使用单一信息源时无法显现的趋势和模式。[3]结合利用检查人员实地数据与犯罪事件报道等多源信息，有利于展现关于犯罪和国土安全问题更可靠、更全面的境况。 2 融合式共享：融合中心的运行机制 随着美国犯罪和恐怖主义形势日益严峻，政策制定者和领导者已经认识到建立一个在执法机构、公共安全部门和私人安全机构间进行信息共享的重要性。为了快速交换犯罪相关信息越来越重要，美国执法机构采用了以下战略： 1）制定统一标准：在2004年到2005年，在各种地方、州和联邦资金的资助下，很多州开始组建融合中心。当时，没有统一的标准或技术指导来帮助各个中心之间的互联互通，导致为信息共享而建立的融合中心事实上成为信息孤岛，无法进行信息交换。[4] 建筑群中每栋建筑的结构不同，但是无论建筑物的大小和形状如何不同，它们的建筑规范是已知的。同样，虽然每个融合中心各有特色，但是不同的中心在相同的框架下运作是至关重要的。融合中心采用一套通用的州或辖区标准将会使信息共享实现高效的无缝对接，整合现有系统和正在开发的系统，在系统建设中采用统一标准，并为未来的系统的升级及与其他系统的互联互通留有充足空间。并且采取很多非技术性措施保证标准的统一，比如以信息交流为目的，定期举行会议；对执法部门、公共安全和私营安全机构人员进行情报、融合过程、融合中心行动的教育和培训等。 2）加强信任与合作：为了最大限度的共享信息，所有层面的执法机构、公共安全部门和私人安保机构应该精诚合作。合作的总体目标是利用现有资源和专业知识，提高发现、预防和逮捕恐怖分子和其他犯罪分子的能力。[5]共享同样建立在信息提供者和使用者互相信任的基础上，为建立一个所有参与主体合作共赢的环境，美国执法机构采取了以下措施：维持一个多元化的伙伴关系，组成部门包括地方、州、联邦的执法部门，所有的公共安全部门，主要的私营公司和组织等；汇编包括公共安全部门和私营部门代表的通讯录；与私营部门合作（两个例子是佛罗里达和芝加哥的融合中心，建立了与政府机构合作的银行行业联盟，帮助应对国家灾害和恐怖主义问题）；在与私营安全主体合作时，采取阶段性的方式准确识别并解决主体的需求；确保及时对提供信息的主体进行反馈，以及信息的更新，强化参与者与融合中心的联系。 3）融合联络官制度：州和地方执法官员处于发现恐怖主义相关犯罪的第一线，由于缺乏整体意识，许多恐怖主义活动被地方执法人员误认为传统犯罪。为了促进州、地方警察部门和主要城市融合中心之间共享与恐怖主义有关的刑事犯罪信息，美国国土安全部和司法部合作建立了融合联络官制度。[6]融合联络官制度是执法机构与融合中心之间信息双向流通的桥梁，融合联络官来自各个层级的执法部门，作为本单位代表集中在融合中心办公。当融合中心需要某方面信息时，各机构代表就会有针对性地提供本单位的原始信息，将本单位信息与其他来源的信息进行整体分析，并对处理过程中得到的新数据进行威胁评估，同时将融合中心的信息研判成果、所有单位相关信息汇总等内容及时传达至原来的机构，确保本单位全方位参与融合中心的活动和信息共享全过程。 4）关键基础设施保护和威胁评估：融合中心的任务同样包括保护关键基础设施和重要资源，以及进行威胁评估和脆弱性评估，这通常需要多学科的知识和经验。关键基础设施包括发电厂、交通系统、桥梁、体育馆等。例如，美国俄亥俄州融合中心在当地核电站就有一个安保分队，警局的情报分析员协助安保分队进行地方警务活动，并就核电站的安全事务与其他地方警局进行交流，举例来说如果一个人被当地警察讯问并监控，这个人的名字也会出现在核电站恐怖警报的黑名单上。 在评估活动、可疑人员、趋势、背景、地理位置的时候，情报分析员不仅要评估信息的可信度，同时要创建一个对地方机构有价值的威胁评估。比如说大型比赛通常会将几万球迷集中在体育馆内，每场专业足球比赛都可能成为恐怖袭击的目标，特别是体育场附近有炼油厂或化学品、危险物品仓库的时候，因此对恐怖主义的识别范围需要扩大到所有易受攻击的目标。 [7] 5）公民隐私和自由的保护：美国国家刑事情报共享计划（NCISP）强调，必须在整个情报过程确保宪法权利、公民自由、公民权利和隐私的保护。2011年4月，美国国土安全部宣布，所有的业务融合中心都收到了首席隐私官员的函件，说明政策已经确定至少要像信息共享环境一样全面的设定隐私原则。[8]为平衡执法机构共享信息能力和公民权利，在计划阶段就需要对这些问题加以考虑，在实施阶段，融合中心需要确保收集到的信息被适当的使用，信息的使用必须出于公共目的。 3 对我国警务情报工作的启示 信息融合中心极大地提高了美国信息整合能力，对美国情报工作具有突出贡献。目前我国面临的刑事犯罪和恐怖主义威胁日益增多，美国融合中心的做法给我们综合情报部门的再建与重构提供了有益的启示，结合中国公安情报工作将主要精力放在采集各种信息的做法，借鉴的核心是公安机关不应该将大部分精力用于数据采集，而是应该通过类似于融合中心这样的共享机构，充分利用各行业的现有数据，公安机关在这一过程中的核心工作是克服信息共享的障碍，以及高效率利用信息。 1）注重顶层设计，做好信息共享的战略规划：在实地调研和借鉴国外经验的基础上，制定信息共享的整体战略。从统一技术标准、规范工作流程入手，构建相互联系、相互支持的一整套制度规范体系。建立公安情报资源整合与共享平台以及开放标准，在公安机关内部自上而下形成与各业务信息内容相适应的普适性基础架构，建立软件产品的互接标准，应用软件与基础软件、应用软件与中间软件兼容的标准，以实现软件之间的互换性和互操作性，从根本上解决信息共享的技术性障碍，实现信息的实时共享、自动关联。 [9] 2）发挥统筹协调作用，充分利用非公安主体的信息：以往，预防和打击犯罪活动、恐怖主义活动的工作主要依靠公安机关、安全机关等国家专门机关，在情报工作中也是如此，公安情报部门花大力气进行原始信息的搜集，甚至给每个分局、派出所和民警分配硬性任务指标，基层民警为此不堪重负，在占用民警大量时间的同时，也使得信息系统内垃圾信息和冗余信息数量巨大，占用大量空间，同时也使得真正有用的信息被这些“垃圾”淹没。因此公安情报部门应该改变过去一家独大的做法，积极利用银行、餐饮、住宿、电信、娱乐等各个行业的现有数据库，开发各个行业数据库实时汇总到公安情报部门数据库的接口，做好数据库的开发利用。 3）利用现有“借调”制度，培养中国的“联络官”：美国的联络官处于各个组织的接口处，代表不同机构的知识、程序、信息和组织文化，促进各机构之间的相互理解和交流，在信息共享的技术和文化方面发挥了重要作用。[10]中国公安部情报中心等单位也会从各地“借调”民警以弥补人力资源缺口，“借调”民警在某种程度上发挥着联络官的作用，应该加强对这部分民警的专业化培训，将其培养为“联络官”，为信息共享提供人力、人文支撑。 4）信息共享与安全：2010年11月28日起，维基解密与其媒体伙伴开始发布秘密的美国外交电报，公布了25万份美国外交电文，令美国陷入历来最严重的外交灾难。受此影响，美国国务院决定截断和国防部之间的机密互连协议路由网，防止再有文件外泄，这使得布什政府于“9·11”后决定将所有情报网络联网连线、加强情报分享的改革措施还原归零。[11]几年之后，曾供职于美国中央情报局（CIA）的技术分析员爱德华·斯诺登于2013 年6月将美国国家安全局（NSA）关于棱镜计划（PRISM）监听项目的秘密文件披露给了《华盛顿邮报》和《卫报》，引起了广泛关注。这意味着信息共享本身存在着一定风险，因此必须建立一个客观审查标准，涉密信息被共享之前必须进行评估以保证安全。同时，各信息中心或大数据库平台之间采取通用标准改进信息发布和访问，通过身份认证、权限控制、数据标识、通用信息共享标准等严格的认证和验证程序改进信息访问控制，以降低泄密风险。 参考文献： [1] United States Department of Justice. Fusion Center Guidelines—Developing and Sharing Information in a New Era[M]. Washington，2006：6-7. [2] United States Department of Justice. Fusion Center Guidelines—Developing and Sharing Information in a New Era[M]. Washington，2006：2-3. [3] Sen. Tom Coburn. Fusion Center follies[J]. C4ISR： The journal of net-centric warfare， 2012， （10）：28. [4] United States Department of Justice. Fusion Center Guidelines—Developing and Sharing Information in a New Era[M]. Washington，2006：1-5. [5] DAVID LAMBERT. Intelligence-Led Policing in a Fusion Center[J].FBI law enforcement bulletin， 2010， （12）：1-6. [6] Kevin Saupp. Fusion Liaison Officer Programs： Effective Sharing of Information to Prevent Crime and Terrorism[J]. The police chief， 2010（2）：46-54. [7] Jim Weiss， Mickey Davis.Information Sharing： The Northeast Ohio Regional Fusion Center [J]. Journal of Counterterrorism & Homeland Security International， 2011（4）：14-19. [8] Rebecca Kanable. Fusion centers grow up[J]. Law enforcement technology， 2011（9）：8-16. [9] Jim Weiss， Mickey Davis.Information Sharing： The Northeast Ohio Regional Fusion Center [J]. Journal of Counterterrorism & Homeland Security International， 2011（4）：14-19. [10] 杰瑞·莱特克里菲.情报主导警务[M].崔嵩，译.北京：中国人民公安大学出版社，2010： 116. [11] 许发见.从"维基解密"事件看公安网络安全管理重要性[J].信息网络安全，2011（2）：2-4. |
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