| 标题 | 生活垃圾分类制度的法治化路径研究 |
| 范文 | 董珺 摘 要：生活垃圾产出量的剧增与其分类处理的滞后已成为我国环境污染防治的棘手问题。我国现行《固体废物污染防治法》中所规定的生活垃圾管理条款已难以适应不断产生的新型“垃圾围城”问题。美国、德国、日本三国的立法模式在多个发达国家中处于优势地位，其对我国生活垃圾分类立法的标准统一化、法律法规具体化、责任制度明确化等具体修改具有重要启示。 关键词：固体废物污染防治；生活垃圾分类；法治化研究 2019年10月31日，第十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，报告指出，应始终秉持尊重自然、顺应自然、保护自然的态度，且要求普遍实行垃圾分类和资源化利用制度，申明生态文明建设关乎社会可持续发展的顺利进行，要始终坚持生态环境保护。 我国的固体废物管理水平正处于初级阶段，针对城市固体废物污染防治的法律制度仍需完善。因此，通过拟入生活垃圾分类制度入法的问题，浅谈《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订问题中生活垃圾分类入法的重要性及建议。 1 城市生活垃圾概述 1.1 城市生活垃圾的定义及分类 《固体废物污染防治法》第六章规定“生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”。 在城市垃圾分类标准方面，在46个重点城市颁布的城市生活垃圾立法规定中37.81%的城市都规定为四分法[1]，而少数部分规定了二分、三分法。垃圾分类标准的确定与当地末端处理设施的配置有很大联系，如今生活垃圾标准无法统一规定于法规导致不便于统一管理是需要解决的问题。 1.2 城市生活垃圾的来源及危害 人类的日常活动产生了大量的固体废物，这些废物的产生与科学技术条件和人们的环保意识息息相关[2]。2018年《中国生态环境状况公报》显示，截至2018年年底，全国城市生活垃圾无害化处理能力为72万t/日[3]，此数据显示我国生活垃圾产出量依旧很高，治理难度较大。这不仅要求国家更重视城市生活垃圾的防治工作，而且对于城市居民的认知能力也需大大提升，从而更加有效地监管城市垃圾。 我国城市生活垃圾的具体来源大致分为5个部分：居民生活垃圾；商业垃圾；集市贸易市场垃圾；市区的道路、巷道垃圾；机关和事业单位产生的垃圾。我国城市生活垃圾分类是顺应城市发展而产生的，所以，对其来源与危害的知悉具有很大的必要性。据此，城市生活垃圾产生的危害具体分为以下几个方面： 1.2.1 土地的侵占与二次污染 土地填埋是处理固体废物最常见的办法之一，具有投资小、污染处理量大、管理快捷等优点，但是存在很多缺点，例如占地面积大且会永久侵占土地，具有潜在性的风险，若在填埋过程中未严格把控填埋量，容易引起土地的二次污染。 1.2.2 大气污染 焚烧固体废物是将固体废弃物通过高温的方式分解和氧化，具有较高的实用性，但其焚烧后的排放出的气体含有大量温室气体和其他有毒有害气体，对于大氣的保护会产生严重的影响。 1.2.3 对市区环境造成影响 随着经济的迅速发展，固体废物的产生量逐年递增，由于固体废物处理的方式问题，大量的废物堆积在城市中。此现象不仅损害了城市的形象，还引发了整个城市的健康文明问题，尤其对国家卫生城市和旅游城市的形象损害最大。 2 现有城市生活垃圾立法状况及存在的问题 2.1 我国城市生活垃圾分类立法现状 目前，我国关于生活垃圾分类和管理方面的法律法规主要以《中华人民共和国环境保护法》为主导，以行政法规和部门法规为辅，兼顾地方性法规和规章。 《中华人民共和国环境保护法》中第四章指出以管理与防治城市生活垃圾等立法为基础防治包括城市垃圾在内的污染物，第三十七条与第三十八条分别规定了政府与公民在生活垃圾分类中所承担的部分义务。《城市生活垃圾管理办法》第三章的第三十五条和第十六条分别规定了城市垃圾分类回收的原则及单位和个人垃圾分类的具体做法。截至目前，我国仅少数城市根据实际需要颁发了相应的法律文件。 2.2 我国城市生活垃圾立法存在的问题 随着社会的发展和人们环境保护意识的强化，现行的部分法律法规已无法完全适应当前城市生活垃圾处理的现状，即法律灰色地带缺陷较为明显。我国城市生活垃圾立法存在的问题有以下几点： 2.2.1 立法目标不明确 《固体废物污染防治法》总则第一条规定了立法目标。首先，根据实事求是的原则，此条立法的适用性并未与我国现阶段国情相适应。其次，此条立法从侧面反映出我国环境保护部门与立法机构对城市固体废物的认识度低，缺乏务实性与前瞻性。最后若将城市生活垃圾分类制度写入《固体废物污染防治法》，那么在没有明确的生活垃圾分类立法主要目标的前提下，写入过多的法律条文也无法追根溯源。 2.2.2 义务主体模糊 现行《固体废物污染防治法》中，仅四十二条与义务主体相关联，此条规定了权利主体为政府，而非公民主体。在环境保护问题上，担负环境义务的主体一般认为是政府，《宪法》中也明确了国家保护和改善生活环境的义务，对于公民而言更多的是一种权利。但依据逻辑，公民既要享有舒适生活的环境，又应成为环境的保护者，若有破坏，必受惩罚。生活垃圾分类仅靠政府单方面扶持不足以支撑现阶段不断加重的“垃圾围城”问题，全民行动的多方面联动有助于垃圾分类的高效实施，同时，加快国家解决环境问题的速度。 2.2.3 法律规定不系统 现行生活垃圾立法仅在少数城市颁布了松散的条文规定，且在如此松散的法律条文下，管理城市生活垃圾立法源头却没有具体修改完善。所以，在具体实践过程中，只能由各地自行规定，无法追根溯源，导致固体废物污染防治工作依然只能停留在初期，全方位兜底管理严重欠缺。 我国人口基数大，经济发展不均衡，虽然我国人均生活垃圾产量小于发达国家，但是由于人口密集度过高，总基数较大。虽然相关立法有一定的原则规定，但是由于没有明确且具体的法律法规，在垃圾处理工作与资源化分类回收方面的效果不尽如人意。 3 他国城市生活垃圾立法启示 在垃圾分类与管理方面，美国、德国、日本等发达国家都有严格的法律法规及管理机制约束居民的日常行为。对我国城市生活垃圾立法的启示有以下几点： 3.1 高位阶立法质量较高，化原则为具体 现行的主要立法属于效力层级较高的法律，但其几乎只规定了原则性内容，未有相适应的具体条例。当遇到垃圾分类处理的问题时，使用的是一些管理条例和各级地方颁布的法规，强制性与威慑力在某些程度上不够。 德国在20世纪初就已开始实施垃圾分类，距今已有百年历史。德国是世界上最早对包装垃圾分类立法的国家，且已被认为是最有经验的国家之一，领先于欧盟其他国家，位居世界前列。早在1975年，德国便颁布了《废弃物框架法》，随着国家的发展又于2008年进行修订。1972年出台第一个国家层面专项管理垃圾的法律《废物管理法》，将当时运行不规范的填埋场强行关停处理，推荐集中处理[4]，在之后的多年内又陆续颁布了多部立法，立法围绕垃圾管理循环顺序、垃圾处理办法等。 德国在城市垃圾分类管理中根据其独特的垃圾管理思路，将法律规定具体化，渗入分类管理的各个环节。德国垃圾管理中有一个重要的思路：避免垃圾产生—最大可能回用利用（先直接利用，再循环利用）—能源回收利用—最终处理处置[5]。各级政府所制定的法律以及德国自身独特的管理思路等与德国整体高效的分类立法具有千丝万缕的联系。 在我国现行的3部主要法律中，生活垃圾分类的规定过于原则化，在解决具体垃圾分类问题时无法触及具体的法律规定。本研究认为，在新修订的《固体废物污染防治法》中，应当以具体化条款为主、原则化条款为辅，将规定深入生活垃圾分类的具体管理过程中，借鉴德国垃圾分类管理的整体思路，完善、落实现行法律法规。 3.2 立法标准统一分类，注重源头治理 由于现行立法的各省市分类标准不一，提高生活垃圾回收的效率与促进垃圾处理工作顺利进行是重中之重，应当将生活垃圾统一分类处理，避免出现城市分类标准不一致，无法统一分类管理的情况。作为垃圾分类最严格的国家之一，日本的垃圾分类随着社会的发展也逐渐多样化且已通过法律法规深入人心。 在二十世纪五六十年代，日本垃圾出现排放量大、品种多等问题，这些问题引发了日本垃圾管理立法的改革。至此，日本政府从垃圾分类末端治理转向源头治理，如1975年制定的《废弃物制定法》开始对产业废弃物进行明确的界定并明确了各方责任。日本的经验指出，治理环境问题还需从源头入手，我国在完善立法的同时，应当颁布一些实施细则，并在其中制定一些科学而合理的分类标准和处理方法。 我国居民对于垃圾分类的了解还处于初级阶段，所以，需在立法上确立统一的分类标准。在此，可以学习日本和德国的立法经验，将生活垃圾具体划分为多种细类。立法前期，应先考虑各地区的居民生活水平、垃圾产生量、土地空间等重要因素，确立大致相同的全国标准，也可根据不同城市的具體情况做略微改动。 3.3 责任制度明确，惩罚措施完善 日本作为我国的邻国，关于垃圾分类的立法经验丰富，其固体废弃物再生利用和国民环境保护意识的强化与完善的法律法规具有紧密联系。20世纪80年代的日本，工业产生的废弃物大约有2/5被重新利用，并在后续处理中进一步减少40%左右，最终约21%作为垃圾处理[6]。至此，日本对环境的管理方式有了重大改变。同时，随着环境立法的不断加强及责任制度的不断明确，日本国民以往的消费观及环境保护意识产生了极大的转变。 日本在《环境基本法》的指导下，先后发行了众多相关法。日本的环境管理立法体系的突出优势是形成了一种平衡与制约的关系，例如在《促进简历循环社会基本法》中，明确规定了各参与主体的主要责任，保证垃圾分类各环节责任可追溯。 相关的制度建设要将责任明确到具体的单位或个人，使国家、社会、企业以及个人各司其职、各负其责，如此才能建立有效的垃圾管理机制。在这一方面日本颁布的各项法律法规便有良好的体现。我国在修订法规时，可以借鉴日本立法的优点，通过立法将企业确定在垃圾分类回收处理的法律法规中，从源头上促进垃圾减量化和资源化；通过立法确定公民对生活垃圾分类回收的法定义务，并规定严厉的处罚制度，甚至可以是刑事处罚。 3.4 各位阶立法目标统一，立法严谨 美国的生活垃圾立法的总原则为“4R”原则，即减量（Reduce）、复用（Reuse）、再生（Recycle）和回收（Replace），此原则有利于事先预防与污染的减少。美国在生活垃圾分类处理工作上制定了十分详细的法律法规，早在1965年，美国联邦政府便颁布了《固体废弃物处置法》，并于1976年又进行修改。各州在联邦政府法律的指导之下，分别制定了适合本州发展的地方法律法规，形成了高效、系统的城市垃圾分类模式。总体来看，联邦环境法规是以《国家环境政策法》为主，“污染控制”和“资源保护”两大法律法规体系为辅的系统性法律体系。 我国现行的生活垃圾分类回收法律制度有着不同的立法目的和立法目标，且不同的法律部门制定的法规有着不同的利益保障，所以，在处理垃圾分类法律问题时，不同法律部门之间的矛盾难以调和，无法统一规定，缺乏立法严谨性。 从美国城市生活垃圾分类立法来看，多部出台的法律都由国家最高环境法律原则牵头，下属法律则根据总体立法精神实施具体的措施，具有统一高效性。 4 完善我国生活垃圾分类制度的具体建议 随着我国经济水平的迅速提高，人们的物质生活与精神生活也在不断追求更高的层次，营造一个良好的生活环境便是经济社会整体发展的关键。追根溯源，营造良好的生活环境离不开环境恶化的源头整治—生活垃圾分类治理，而生活垃圾分类治理更需要完善的生活垃圾分类制度辅佐。因此，我国需综合考量国情，适当借鉴国外先进法治经验，构建起完善的生活垃圾分类制度。 4.1 统一立法理念及立法目标 在现有立法中，《固体废物污染防治法》提出了垃圾减量化、资源化、无害化（“三化”原则）的立法目标与污染防治、末端处理的核心理念。《循环经济促进法》虽表明其循环利用的核心理念却未明确其立法目标。两大法的立法理念与目标难以统一，使得实践中难以规划方向明确的治理方案。所以，本研究认为应当统一三大法的立法理念及立法目标。 首先，《循环经济促进法》是一部集生活垃圾回收、清洁、资源循环利用等内容于一体的在循环经济框架中考量的法律，其理念为源头治理与事先防范。根据我国综合国情，只有依据该法的立法理念才能变废为宝，实现垃圾资源的循环利用，从而科学地解决生活垃圾分类问题，达到垃圾处理减量化、资源化与无害化的要求。 其次，虽然提出的立法目标具有一定的进步意义，但是其末端治理的立法理念与《循环经济促进法》相悖，在实践中未达到有效的治理结果，最终也无法实现其提出的基本要求。 最后，本研究认为，为了平衡两大法的矛盾且最终解决“垃圾围城”问题，可统一确定两大法的立法理念与立法目标，并将两者统一写入《中华人民共和国环境保护法》中，最终形成以《中华人民共和国环境保护法》为主导、两大法分类规制的总局面。 4.2 提高立法质量，明确主体责任 《固体废物污染防治法》的大多数条款都具有相对鼓励性，“限期改正，责令罚款”的字样出现较多。大自然环境虽然有自身修复力和后天补救的可能性，但是恢复原状的可能性几乎为零。以《固体废物污染防治法》为例，作为环境立法之一，环境问题补救的特殊性使得现有立法仍具有局限性，简易的处罚措施难以应对环境问题。所以，本研究认为在立法时，首先可将责任和义务划分为国家及地方、企业及个人，其次落实到各地行政部门的监督责任以及各地企业回收利用垃圾的义务，通过增加立法内容给政府机关等设置帮助企业回收再利用系统运转的义务[7]。生活垃圾分类任重而道远，因此，为了完成这项艰巨而又复杂的任务，需要进一步提高条文的质量。在制定严格的责任制条款时，严格的法律条款固然重要，但是刚柔并济的鼓励促进制度也是不可或缺的。例如广东省出台的《广州市生活垃圾分类管理条例》中第三条第二款的倡导性规定，避免了《固体废物污染防治法》中笼统的词语堆砌，合理运用了缓和的词汇，在生活垃圾分类实践中获得社会好评。 4.3 细化生活垃圾分类标准，因地制宜 细化生活垃圾分类标准是实施生活垃圾分类措施的前提。根据现阶段各地实施的生活垃圾分类措施，除上海、深圳等地外，其他城市几乎都是以粗略的标准进行分类处理。粗略的分类标准不仅会使全国生活垃圾分类行动缓慢，还可能呈现事倍功半的效果。大多数城市都为简单分类，更为细致的分类在各城市颁布的实施条例中很鲜见。上海的垃圾分类虽然有了更为细致的标准，但也仍处于初步实施的阶段，一些具体垃圾的归类也不明确。所以本研究认为，为了完善各地生活垃圾分类的举措，应当在《固体废物污染防治法》中较为具体地列入分类标准，再由各城市因地制宜，根据《固体废物污染防治法》规定的标准进行分类或修改，最终呈现中央带领地方，成立既有目标标准又有特色分类的总体布局。 5 结语 随着社会的不断进步及立法机构职能的不断加强，不断完善的《固体废物污染防治法》对环境保护工作起着举足轻重的作用。同时，各管理部门各司其职，为实现“减量化、资源化和无害化”这个远大目标而不断奋斗。 2019年6月25日颁布的《固体废物污染环境防治法修订草案》中指出关于推行生活垃圾分类制度的一系列修改。此次建议的提出不仅是顺应中国未来发展宏图伟业的重要一步，更是对解决中国现存“垃圾围城”問题的实质性解答。指定法律责任及解决违法成本的问题是此次修订的重点及亮点，也正是上述过程中所提出的严格法律责任的重大修改。 总之，在解决城市垃圾回收问题上，我国依然处于初级阶段，对于生活垃圾立法问题更是小试牛刀。我国城市固体废物的产出依旧持续增长，但是生活垃圾分类无害化和资源化的思想正深入人心，因此，系统地修订《固体废物污染防治法》势在必行。 [参考文献] [1] 丁宁.垃圾分类全国重点城市立法盘点[J].城乡建设，2019（8）：109-111. [2] 吴海锁，渝学敏，张力民.环境污染与预防技术[M].北京：中国环境科学出版社，2003. [3] 生态环境监测司.2018中国生态环境状况公报[EB/OL].（2019-05-29）[2020-10-15].http：//hbdc.mep.gov.cn/hjyw/201905/ t20190529_704848.shtml. [4] 欧盟环境署.垃圾管理相关政策[EB/OL].（2016-01-18）[2020-10-15].http：//www.eea.eu- ropa.eu/. [5] 张黎.德国生活垃圾减量和分类管理对我国的启示[J].环境卫生工程，2018，12（6）：26. [6] 王文英.日本的公害防治探析[J].湘潭师范学院学报（社会科学版），2009（5）：109-111. [7] 陈珏瑶，范玺珂.中国大陆垃圾分类立法研究—与国外相关比较分析[J].市场论坛，2016（6）：17-19. |
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