| 标题 | 国家环境治理任务的证成与变迁 |
| 范文 | 徐海静 〔摘要〕 国家环境治理模式的选择是环境问题演变与国家任务变迁交织的产物，国家环境治理任务的实现与优化是国家与社会理性互动，践行环境治理模式创新的必然要求。国家是环境治理的主要义务主体，这既是国家价值的存在体现，又是国家行使权力的责任规范。环境治理作为国家义务是近代国家任务发展扩张的必然，无论是从我国的现实环境问题来看，还是从环境治理的国际法、宪法的法理依据来看，抑或从国家环境治理任务的现实需要来看，对环境治理作为国家任务这一基本问题进行分析具有一定的现实意义与理论意义。 〔关键词〕 环境治理；国家义务；国家环境治理任务；治理模式 〔中图分类号〕DF469 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0074-06 环境事关社会共同体的整体利益与发展，国家作为全体公民的委托者承担环境治理义务毋庸置疑。但是环境问题的多样性、复杂性决定了环境治理不能仅靠政府单一主体的行动，走出治理困境需要打破国家主义的神话，改进其任务履行方式和手段，促进治理模式的创新发展，实现国家与市民社会的正和博弈，这是国家环境治理路径优化的必然选择。 一、中国现实的环境问题及特点 环境问题指的是因人类生产和生活活动违背自然规律，不恰当的开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏。〔1〕环境问题与其他社会问题一样，都是表象化之后才被社会所重视，而所受重视的程度，往往又源于重大环境事故或重大环境危机发生后人类的觉醒。但是对环境问题的回应，绝不是靠人类的觉醒就能得到妥善解决。对环境问题科学、合理的应对必须基于环境问题的特质做具体的制度设计，因此我们有必要就环境问题的特点做一简单的梳理： 1.环境问题的全方位及全因子性 环境是由各环境要素因子组成的有机整体，环境系统的各因子相互关联、相互制约、相互影响，其中任何一个环境因子的变化都可能引起环境系统全方位的连锁反应。各种资源相互依赖，生态系统的整体性很强，各种环境问题之间在起因和影响方面都具有密切相关性。纵观环境现状，上至臭氧层，下至地下水，大至全球气候，小至遗传基因，生态环境呈现全方位的恶化，大气、水、土地、海洋、草原、生物多样性等环境所有因子都呈现退化迹象。同时，环境问题与国家的发展战略选择、经济发展方式、对外贸易政策、政府绩效考核、国家主权外交、国家安全等问题交织在一起，形成了复杂的、综合的、多因素的、全方位的社会问题。 2.环境问题的科技性与不确定性 环境问题与科学技术紧密相关，随着生产力的加速发展，人类改造自然能力的提升，但环境问题也日益严峻，很多复杂的环境问题或新型环境风险超越了人类的感知和控制能力，要预测某一环境问题的影响并加以控制已非常困难，甚至不可能。困于科学技术水平的极限，人类对环境问题的发生及解决机制存在认知“盲区”，形成了决策于未知之中的现象。环境问题的复杂性和不可预测性，给全球各个国家的环境治理都提出了极大的挑战，中国也不例外。 3.环境问题的全球性与代际性 现代环境危机的根源在于对自然资源的过度开发和利用。人类社会进入工业时代，大规模机械化、城镇化、生产及贸易国际化，环境污染和破坏越来越严重，并逐渐超过自然的自我净化能力，环境问题开始蔓延，从某一行政区域蔓延到跨行政区域、从国内蔓延到国际，环境问题由地域化向国际化、全球化的方向演变。 环境治理的核心问题是资源的使用与配置，由于现今通用的环境资源使用与配置方法有很多对资源的开发和对环境的破坏是难以逆转的，因而形成这一代人作决策，而由下一代人承担后果的代际不平衡。人类自身认知能力有限，无法预知当前的行为或者科技成果在日后会产生什么样的后果，更无法得知延迟的或长远的影响。环境问题的代际性决定了保护环境是为了人类今世后代的利益与幸福，是世界各民族的共同利益。 4.环境问题的多元利益冲突 环境问题与传统法律问题不同，它所造成的危险是一种“容许性危险”，社会公众在一定限度内容忍一定程度的环境污染或破坏，超过这个限度产生环境纠纷会涉及多元主体利益冲突，这些利益冲突既包括不同代际的利益冲突，又涉及同代际不同利益团体之间的冲突，甚至还涉及国际层面的利益冲突。由于环境管理触及的利益主体多元化，管辖的地域广阔，管制的环境客体多样化，环境行政主管部门在管制过程中极易出现事多人少、环境检查不足、取证困难、决策拖延等现象，难以完全实现环境利益的公平分配，加重了利益主体间的冲突。 5.环境的公共物品属性和环境问题的外部性 公共物品具有非排他性、非竞争性及不可分性等特征，环境资源属于典型的公共物品。首先，环境资源具有非排他性，作为人类生存和发展的基础，人人都可以从环境资源中获益，个体对环境资源享用和依赖，并不排斥他人同时得到相应的收益。其次，环境资源在消费上具有非竞争性，即公共物品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。再次，环境不可分的自然属性决定了作为整体的环境质量只能是一种公共物品，一旦对其强制性分割，必然导致对环境质量的滥用，使其经济价值、自身价值减损或灭失。正因为环境具有公共物品属性，人人都有權利基于自己的目的加以利用，当人类需求超越环境资源容量时，则产生环境的经济负外部性。外部性的根本特征是非市场性，即外部影响并没有通过市场价格机制反映出来，人人都可以免费使用这些资源，造成“公用地悲剧”和“搭便车”效应，最终的结局是所有的个体都无节制地争夺有限的生态环境资源，使环境品质日益恶化，环境危机升级。 二、国家环境义务的理论证成 “我们只有一个地球”，环境问题是国际社会共同关注的重点问题。为全人类共同的环境利益和子孙后代的利益，主权国家承担保护和改善环境的国家义务，既符合国家条约和国际习惯所确立的国际环境法律秩序的要求，又是各国宪法及环境保护法等国内法律规范所明确的责任。 （一）国家环境义务的国际法规范 环境供给是人类社会维持与延续的前提条件，解决环境问题，保护人类家园，是人类社会的普遍义务，需要各主权国家协调一致的行动，没有国际社会的集体行动，环境保护的实行只能是天方夜谭。 1.国际环境义务 “地球只有一个，但是世界却不是。我们大家都依赖着唯一的生物圈来维持我们的生命” 〔2〕，环境对人类的作用不言自明，任何人都不能离开环境而独自地存在。维护良好环境的途径也只能有一种选择，社会所有成员都承担保护环境的义务——普遍义务，但是社会成员之间却根据不同的能力或影响而有区别地承担环境保护义务。〔3〕环境问题的国际化决定了环境义务的国际化，环境领域的国际环境义务指一个国家在国际环境法律关系中所承担的旨在保护和改善环境的义务。国际环境义务反映了全球环境问题的紧迫性和重要性，也突出了人类整体环境利益和环境领域国际合作的重要性。 现有的国际政治体系中，主权国家仍是享有环境权利、承担国际环境义务的主体，国际环境法不仅充分肯定主权国家对本国环境资源的永久主权，而且充分肯定了国家的环境保护义务。国际环境法作为一个庞大的法律体系，主要渊源于国际条约、国际公约及国际习惯法，各种有效的国家环境法渊源都包含了国家的国际环境义务。迄今为止，国际社会共制定了500多项全球性或区域性的与环境有关的国际环境公约或协定〔4〕，以1972年斯德哥尔摩人类环境会议为分界点分为两个主要阶段，早期的公约或协定呈现区域性特点，一般限定在海洋野生生物、化学品或动植物检疫程序等方面。1972年以后的国际环境公约及协定侧重于化学品、有害废物、大气及能源等领域。经过多年的发展，国际环境公约成为国际环境法的主要渊源，涵盖大气、海洋、生物多样性、化学品和有害废物等各个方面，形成了处理各个领域环境问题的国际法律体系。这些公约普遍将环境保护义务施加于国家，规定了缔约方所承担的保护环境、防止污染等各种国家环境保护义务。 2.国际环境义务的主要内容 国际环境公约或协定大多直接规定了国家的环境保护义务，实际上国际法已将环境保护义务视为一种普遍的义务。国际法上的普遍义务（obligation erga omnes）也称对世义务，是指“一个国家对整个国际社会所承担的旨在保护所有国家的基本价值和共同利益的义务”。〔5〕环境法领域，环境利益是人类的共同利益，既包括当代人的利益，也包括未来世代人的利益，对全球环境利益的保护属于普遍义务的范畴，环境国际利益指各主权国家对国际社会所负有的环境保护的普遍义务。 （1）不损害他国环境利益的义务。基于主权国家原则，任何一个主权国家在处理本国环境问题时，有义务确保其开发、利用、管理、规制环境的行为和效果都限定在本国领土范围内，不能溢出本国主权管辖范围，对他国领土或环境造成损害。此义务是众多国际公约的规范内容，成为各国认可的国际环境法义务。 （2）积极的环境治理义务。在不侵害他国环境利益的前提下，各主权国负有积极的采取措施保护、维护及改善环境的义务。在国际环境法层面，这种积极环境治理义务的对象，不局限于主权国本国范围内，而是将全体人类的环境利益作为保护客体，要求各国积极地履行保护义务、治理义务。1992年联合国政府间谈判委员达成《联合国气候变化框架公约》，明确规定缔约方应采取措施限制、预测、防止或尽量减少温室气体排放，即国家负有积极的环境治理义务。 （3）发达国家向发展中国家提供资金或技术支持的义务。本着全球合作精神，为了更好实现保护、治理环境的目标，国际环境法规定发达国家负有向发展中国家提供资金和技术支持的义务。如1992年在联合国环境与发展大会上签署的《生物多样性公约》第3条规定，规定为了保护濒临灭绝的植物和动物，发达国家要向发展中国家提供资金与技术支持。《联合国气候变化框架公约》《蒙特利尔议定书》《京都议定书》等国际环境条约中也都沿用了此国际环境义务。 （4）国际合作义务。基于环境自身全方位性、全球性、不确定性及公共物品等特质，任何一个国家都无法独立承担起保护全球环境的责任，国际社会已经认识到环境特性对环境保护制度、保护手段和保护义务的特殊需求，提出了各国协同作战，以国际合作方式联合开展环境保护工作。众多国际环境保护公约及协定将“国际合作”作为主要的原则和义务予以规定，如1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》、2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。国际合作义务要求国与国之间，正当考量所有国家的主权和利益，摒弃意识形态、种族观念的束缚，为了人类和子孙后代的利益而共同努力。国际合作义务属于概括性要求，为了在实践中得到贯彻落实，许多公约将其具体化为不同的义务规则，如一国从事可能危害他国环境利益的事务时，提前告知他国的通知义务；发生紧急环境事件会影响他国环境权益时应承担的报警义务；缔约国间设立交换机制、确定合作方案进行科技合作的义务；为开展环境保护事业，发达国家对发展中国家提供资金支持义务等。推进全球环境保护的发展，落实各国国际环境义务的履行，需要完备的国际环境法实施机制。各国通过立法机关的立法活动，将国家环境条约的规定转化为国内法律法规的规定，是国际环境法在各国国内得到实施的主要方式。 3.中国参与的国际环境公约 多年來，我国一直积极参与国际环境保护，履行国家的国际、国内环境义务，缔结或参加了一系列环境保护的公约、议定书和双边协定，涉及众多领域范围，主要可以分为几大类：气候变化的公约，如《京都议定书》《气侯变化框架公约》；危险物质类公约，如《巴塞尔公约》《鹿特丹公约》等；海洋环境资源类的公约，如《联合国海洋公约》《南极条约》等；生物资源类的公约，如《生物多样性公约》《国际湿地公约》等。此外我国还签署了众多双边协定及备忘录，如中日、中美、中俄之间的环境合作协定等。国际环境法的国家义务规范是国家承担环境治理任务的理论基础之一，国际环境义务中的积极治理义务、资金及技术支持义务、合作义务为公私合作环境治理提供了直接的依据。 （二）国家环境义务的宪法规范 依据国家主体理论，国家作为一个公法主体，其本质是作为国家机构来达成国家的目的。〔6〕法治社会中，国家是权力与义务的统一体，不仅代表着国家权力，也代表着国家义务。而国家义务则表示国家运用权力为公民提供福利，保障国家权力属于人民。〔7〕环境是全体国民的“公共财产”和“共享资源”，维护环境公共利益，为全体人民提供良好的环境资源是国家作为公法主体存在的目的之一。从法律的角度看，环境是公民依宪法享有维持基本生存所需的有尊严生活的重要组成部分，宪法规范的国家环境治理义务是公民环境权益保障的基础。 宪法学中国家义务的产生与公民基本权利的发展密切相关，公民基本权利是经宪法规定确认的权利，基本权的主体可依据宪法的规定要求国家做什么或不做什么，由此延伸推导出国家的相应义务。宪法学理论依据不同的划分标准对国家义务做过多种划分，学者多数支持从“尊重义务”、“保护义务”和“给付义务”三个层面来具体构建国家义务更为合适。着眼于国家环境义务自身的特点和发展规律，适用“尊重、保护、给付”的结构层次分析国家的环境义务符合当下环境保护的需要。尊重义务意在国家不侵犯和破坏环境，保持环境质量的现状，保障公民的环境权利不受国家侵犯。保护义务要求国家采用必要的手段对各种侵犯环境权利的行为进行惩罚和积极的预报。给付义务要求国家以积极作为的方式为公民提供良好的生活环境和生态环境，保障公民环境权利的实现，保障所有个人都有尊严地生活，环境给付义务充分体现了给付国家、环境国家的原则。 我国宪法第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。此条款体现了国家环境义务层次中的尊重义务和保护义务，在赋予主体自然资源利用权力的同时，也对公民环境侵权行为进行了限制，并间接约束了国家权力，因为“任何组织和个人”当然包含国家权力在内，国家与组织、个人等其他主体一样，也不得有侵占、破坏环境资源的行为。宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。此条款体现了国家环境义务层次中的给付义务，直接对公权力设定了环保义务，国家负有为公众提供良好生活环境和生态环境的给付义务。为实现这一义务，立法、行政、司法等权力在运作过程中都要发挥积极作用，并受宪法环境条款约束。在此宪法框架下，充分体现了我国的环境保护义务具备国家任务的特质。 我国现阶段环境治理义务，除受宪法环境条款的制约外，还应结合《环境保护法》第1条、第4条的规定，归纳现阶段我国环境保护的主要义务：（1）保障现有环境状况不再恶化，国家要负担“现状保持”环境义务，对应的是国家环境尊重义务，这一义务源于公民基本权利对国家权力的防御功能和控制国家权力的法治理念。国家的环境尊重义务主要表现为充分尊重公民及其他社会主体的环境利益，公民在法定范围内享有对环境资源开发利用的权利与自由，国家不干预、不侵害公民的环境福利，国家也不能侵犯和剥夺公民享有的环境权利与自由。（2）采取措施排除现有的及潜在的环境危险，维护环境秩序，国家负担“危险防御”环境义务。在经济及技术高速发展的带动下，环境污染加剧，社会主体间的环境权利也发生了激烈的冲突，仅仅尊重公民权利，保障公民环境利用自由的国家环境义务已不能有效调节环境问题引发的社会冲突，此时要求国家以管制的方式来排除环境污染，国家的环境义务由消极的尊重义务扩展到积极的保护义务，当有第三人侵害可能发生时，国家要采取措施防止或排除侵害的发生，救济被侵害行为损害的环境利益等。国家的环境保护义务也可具体细化为事前的预防义务、事中的排除义务和事后的救济义务。国家要完成保护义务需要环境立法、环境执法、环境司法的整体运作。（3）针对风险社会背景下的不确定的环境风险，要明确预防责任并采取相应防范措施，国家承担“环境风险预防”义务，人类对环境的保护有了更前瞻性的做法，国家环境义务由保护义务向给付义务转变。环境给付义务是第三个层次的国家环境义务，此时国家积极履行对公民的生存保障，均衡生存负担，不断改善环境质量，为公民提供良好的环境公共产品及服务。给付义务的履行是环境利益实现的保障，也是促进环境保护的手段。此时，环境保护的内容由污染防治扩大到生态平衡及环境资源保护等领域；治理手段倾向于政策引导、经济刺激、税收优惠等方式；治理的关注点由末端治理转向源头治理、综合治理及风险预防；治理模式由命令控制型向多元环境利益主体合作的方向发展。 从法律的角度思考，正是公民的环境权益受到威胁，宪法才赋予国家环境治理的义务，国家环境义务是国家义务的组成部分。“环境国家”中国家公权力为落实环境保护义务不断调整，可以说国家环境义务的嬗变都是通过国家任务及政府职能的变化来落实和拓展的。 三、国家环境治理任务的现实需要 对国家环境治理义务的论证，很多学者从公民环境基本权利的角度入手，论述国家义务是基本权利实现的法定的具有根本性地位的义务，持有国家义务直接源自公民权利观点，也有学者认为“环境”的定义并未有统一的标准，环境权利的保护范围模糊不定，在宪法的基本权利体系中，环境权还处于争议之中，实踐中人类对环境权利的诉求不能直接引用宪法上的环境权规范，“基本权利——国家义务”体系针对环境权益存在局限性。同时，宪法范畴的基本权利应是个人的自由与权利，个人尊严是宪法的灵魂，环境资源的“公共财产”属性决定其并非专属于个人，一项基本权利一旦被定性为集体权利或全民所有，该权利实际已被架空，失去现实意义，因而环境基本权与宪法的基本权利理念有所不符。“基本权利——国家义务”的逻辑不能很好地解决国家环境治理义务生成的诸多难题，而国家保护环境公共利益、为公民提供良好生活环境和生态环境的任务却是众望所归。故而从国家“环境保护”的现实需求出发，依据国家任务的变迁及国家权力行使目标的变化，阐述国家环境治理义务是一条务实的思路。 （一）国家环境治理任务 依据国家学说理论，国家包含领土、人民及主权三个最基本的要素，领土应是适合人类生存发展的生活环境及生态环境，因而环境保护应是国家的主要任务之一。〔8〕国家任务作为公法学上最基本的概念之一，傳达了国家存在的目的和国家存在的正当性，诸多宪法与行政法规范及学理都是建立在国家任务这一概念基础之上。传统公法学认为只要是社会公众需要的重大的、主要的任务就是国家任务。然而这种问题无边无际，立法的抽象性使得实施法对国家任务的界限模糊不清。国家任务是公共任务的下位概念，各个国家因具体运用的宪法秩序不同而有不同的国家任务内涵。公共任务是所有为实现公共福祉利益而履行的任务；国家任务则是指国家或归属于国家的公权力主体根据现行法而得以执行的公共任务。在这一任务范畴下，宪法或法律赋予行政主体所执行的任务，就是行政任务。〔9〕 需要明确的是，国家任务是由国家亲自负责接管的公共任务，但公共任务不都是国家任务，公共任务的实现应由国家和社会共同完成，即一些公共任务可以由社会私人主体来完成。私人主体在追求自身利益的同时也会实现公共利益，客观地履行了公共任务，此时国家不必也不需要进行干预。仅有透过实体法规范赋予国家执行权限的特定活动领域才能具有国家任务的特点，也就是说立法者必须通过实体法规范决定哪些公共任务属于国家任务，在国家任务之下再决定哪些国家任务由行政主体执行，成为行政任务；哪些国家任务可交由私人主体执行，这也是国家与社会互动、公共领域与私人领域互动的法理基础。 公共利益是公共任务、国家任务及行政任务积极追寻的目标，是国家任务所在。但公共利益最大的特点是不确定性，这种不确定性表现为不同时代利益的内容不确定及受益的对象不确定。〔10〕在人类社会发展长河中公共利益的内容和范围具有历史性和个案差异，不同国家在同一历史阶段或同一国家在不同历史阶段的公共利益所指范围和所含标准并不统一也没有完美的预案。公共利益并不是独立于个人利益的特殊利益，而是“组成共同体若干成员的利益总和。”国家目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的幸福”。〔11〕 环境资源作为人类发展的必需品，环境的供给与消费，牵动全社会民众的福祉。国家作为公法主体，依据国民代表和法律规定，以保障环境公益为目的，行使环境管理职能与权力，具有正当合法性。国家环境治理任务是保护环境公共利益的需要，也是国家法定义务之一。在处理与环境相关的各种社会事务及社会关系中，作为公权力代表的政府是一种强势的主导力量。 （二）国家环境治理任务的扩张 现代国家的任务主要集中在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等方面。不同类型的国家，国家任务的范围不同，政府履行任务行使职能的强弱也不同，有的任务在削减，而有的任务在扩张，如政府的社会公共管理和社会服务职能就处于扩张之中。政府的职能随着时代发展及国家任务变迁而变动。环境保护，或者说现代意义的环境保护并非从来就是国家的主要任务。虽然古代东方社会的国家要承担水利设施等社会公共工程，但此类事物的管理属农业社会生存和发展的保障，有别于工业社会应对激化的环境危机。 现代意义上的环境问题是二次世界大战后科技突飞猛进及工业化高度发展的产物，环境问题随着工业化进程不断尖锐化与扩大化，并由区域性问题发展至全球性问题。当长期累积的环境问题在短时间内演变为凸显的、复杂的直接危害人的健康乃至生命的全球化环境危机时，已超越环境领域成为具有政治影响力的议题，促使国家高度关注。主政者在“做点事”哲学的指引下，纵使在经验欠缺的情况下，也不断采取行动，再从事后做检讨修正。如此一来，整部环境保护史实际上是一部人类制度因应的尝试错误史。从过往的历史分析环境问题与国家任务的互动关系，可以看出在工业化以前，环境问题尚处于自我恢复能力之内，客观上并不要求国家承担大量治理环境任务。但工业化以后，生态环境恶化，必然要求国家承担起维护环境公共利益，提供环境治理的国家任务。我们将工业化以后国家环境治理任务分为三个阶段，在这三个阶段因环境问题表现不同，国家环境治理任务的内容也有差异。 第一个阶段是工业化初期，人们在原有的生活经验下，仍然认为可以无偿使用自然资源，但是工业化产生的废水、废气、废渣等造成环境污染，逐渐超于环境的承受能力，人们开始反思环境破坏所带来的恶果。此时环境问题产生的时代背景多处于国家承担“生存照顾”任务膨胀期，主张维护环境利益这种“公共的善”是国家的任务，并认为此等公共的善是无法借助市场的力量来维护的，许多国家通过立法明确了环境保护是国家的一项基本职责，政府包办了环境治理、改善环境状况的相关任务，环境管理机构普遍设立并被赋予强大的职权。 进入第二阶段，第一阶段的污染问题并未彻底解决，野生动植物的大规模灭绝、森林减少、土地沙化、水土流失、自然资源的过度开发等问题又频频出现，国家环保任务有所变化，环境保护的重点从污染管制扩张到自然资源保护与污染防治并重。“减少对环境产生的负担”、“减少因人类活动对环境造成的影响”、“尊重自然资源保护与公害防治”成为很多国家环境保护法的关键词汇。各国开始重视对自然资源的保护，对重点区域进行规划保护，野生动物保护区、自然保留区、国家公园等陆续成立。各国针对不同区域的物种资源分配及分布特征，确定各区域的功能、作用，有重点、有步骤地开展环境保护工作。 后工业化时代，也进入环境治理的第三阶段。这一阶段与前两个阶段相比最大的不同是环境问题呈现出的复杂性和不确定性，核能与化学危险品应用、食品安全、生物多样性、自然资源的循环利用等问题都出现在环境治理范畴内。这些问题所涉及的范围相当广泛，要对所有环境议题妥善处理，国家的环境治理任务“量”大幅度增长。此外，这些任务本身的“质”也与前两个阶段不同，这一阶段环境问题涉及高科技性、不可预测性、不可控制性等特征，传统的治理技术、治理方法、甚至治理政策等面对环境新问题时都捉襟见肘。现代技术及其风险比当初人们想像的更为复杂和难以理解，仅靠原有自然科学技术的方法不足以全面的预测和评价这些风险，更别说怎么应对这些风险，这些问题清楚地体现在切尔诺贝利核事故、博帕尔毒气泄漏事件中。对国家而言，环境治理任务除了量的激增和质的激变，还有环境事务在地理范围上的扩大，越来越多的跨区域、跨国界或全球化环境问题存在，治理任务不再限于国内，而上升为国际问题。全球化背景下政治、经济、文化、人口等因素参与其中，使得环境治理任务更加复杂，国家环境治理任务压力陡增。 四、国家环境治理任务与治理模式选择 环境治理模式是“指一般性治理模式在环境领域的具体应用。包括治理主体结构、治理机制、治理原則、治理目标和治理绩效等在内的分析框架。具体而言即是在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性”。〔12〕在不同的历史时期，因不同公共利益标准、国家义务范围以及政府职能，环境治理模式处于不断的建构、反思之中，体现着公共事务管理中的行为规范和伦理观念的不同选择。依据不同的标准，大家对环境治理模式进行不同的划分。 依据治理手段不同，划分为强制命令型、市场导向型及自觉行动型环境治理模式。强制命令型环境治理模式是基于环境问题的外部性，认为市场机制不能化解环境危机，转而依靠国家的力量，通过行政命令和法律强制的方式来解决环境问题的模式。市场导向型是随着市民社会的崛起和市场经济的发展，认为单纯依靠政府管理的模式已不能适应社会的发展，而应该引入市场原理和竞争机制，充分利用经济手段整治环境问题模式。自觉行动型环境治理模式是在现有政策和法律基础上，鼓励企业制定适合于自身情况的环境管理体系，使其有足够的选择余地来发挥灵活、独创的环境治理模式。 依据公民与公共行政权力之间的互动关系与程度，环境治理模式可分为统治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。统治型治理模式是权力统治者运用强制性手段对社会进行管理和支配，社会公众以被动的被管制者身份参与环境事务处理的模式。管理型治理模式下公权力被视为公众意志的代表，公众将具有公共利益的事务委托给政府，由政府负责公共产品的供给。合作型治理模式打破了公权力在公共事务中的垄断地位，将公众引入公共事务的治理框架之内，形成了 “政府与公民”互动合作的治理模式。合作型治理模式下，在主体上既强调国家与社会的合作，也强调公民自治；在目标上以环境公共利益和环境正义为目标；在运行机制上建构共同协商、相互信任的合作机制。 值得我们注意的是，任何环境治理模式的划分都不是完全绝对的，不同标准的划分也不能阻断权利运行模式、治理手段及治理工具的交错使用。新旧模式的更迭不是新模式对旧模式的完全抛弃，而是在国家任务变迁和环境问题发展中，不断选择、不断创新的过程。但是，不管环境治理模式如何交织演变，分析当下我国命令控制型环境治理模式的弊端，建构符合环境公共利益、与国家环境治理义务相适应的新型治理模式是必然趋势。 〔参考文献〕 〔1〕吕忠梅.环境法〔M〕.北京：法律出版社，1997：3. 〔2〕世界环境与发展委员会.我们共同的未来〔M〕.王佳之，柯金良等译.长春：吉林人民出版社，1997：31. 〔3〕〔美〕罗科斯·庞德.通过法律的社会控制〔M〕.沈宗灵，董世忠，译.北京：商务印书馆，1984：35. 〔4〕张孟衡，姜冬梅.中国履行国际环境公约的影响研究〔J〕.环境保护，2003（11）. 〔5〕江河.《日本宪法》第9条修改的国家法解读——以国家的对世义务为视角〔J〕.法商研究，2014（6）. 〔6〕〔德〕奥拓·迈耶.德国行政法〔M〕.北京：商务印书馆，2002：53. 〔7〕陈醇.论国家的义务〔J〕.法学，2002（8）. 〔8〕陈海嵩.环境治理视阈下的“环境国家”——比较法视角的分析〔J〕.经济社会体制研究，2015（1）. 〔9〕刘淑范.行政任务之变迁与“公私合营事业”之发展脉络〔J〕.（台北）中研院法学期刊，2008（2）. 〔10〕陈新民.德国公法基础理论〔M〕.济南：山东人民出版社，2001：182. 〔11〕〔英〕边沁.道德与立法原理导论〔M〕.时殷弘，译.北京：商务印书馆，2000：58. 〔12〕朱留财.从西方环境治理范式透视科学发展观〔J〕.中国地质大学学报：社会科学版，2006（5）. （责任编辑：何进平） |
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