| 标题 | 地方性控烟立法三题 |
| 范文 | 摘要：我国于2003年正式加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》，2005年8月，全国人大批准加入该公约。十几年过去了，我国目前还没出台全国性的控烟法规，主要依托地方制定的法规。目前，上海、杭州、西安相继制订了地方性控烟法规，在我国控烟履约中发挥着重要作用。地方性控烟立法，要严格控烟范围;处理好行政权与公民权益的关系;既要加强控烟执法，让法规落地生根，也要加强控烟监督，不仅强化对吸烟者的监督，也要强化对行政执法部门的监督。 关键词：地方性控烟立法;控烟范围;执法;监督 中图分类号：D922.14 ? ?文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）07-0079-03 随着公众对健康越来越重视，对吸二手烟越来越反对，控制吸烟的呼声也越来越高。2017年健康中国战略开始实施，“没有全民健康，就没有全民小康”的观念已经深入人心。各地的控烟立法，也越来越重视对公民健康权的保护。虽然因多种因素，2014年国务院法制办公布的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》一直未能出台，但是，近几年我国多地陆续修订或出台控烟政策，通过严控吸烟场所、严格控烟执法、重罚吸烟者和相关责任人等措施，加大控烟力度，打造健康文明城市。2017年3月1日上海市新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》实施，2018年11月1日号称西安最严“禁烟令”的《西安市控制吸烟管理办法》施行，2019年1月1日《杭州市公共场所控制吸烟条例》开始实施，这些控烟法规都引起了社会的广泛关注。以西安为例，民间一份针对《办法》的网上问卷，共有143人填写问卷，结果显示：133人对于禁烟场所认知混乱;99人表示今后在禁烟区域可以做到不吸烟，30人则坦言尽量努力，4人直言自己做不到;在禁止吸烟区发现有人吸烟，22人表示自己会去劝阻，59人会让工作人员去劝阻，24人会拨打12345投诉，43人表示不管，37人无所谓。问卷不能代表一切，但是从问卷中反映出公众对控烟法规的认知和态度，可以发现地方性控烟立法在哪些方面还有缺失，可为控烟立法提供参考。为了提高控烟立法的针对性和实效性，就要解决好控烟范围的限定、控烟执法、控烟监督这三个重要问题。 一、如何限定控烟范围 控烟范围的限定是地方性控烟立法最核心的问题，控烟范围不但会影响公权力保护公民健康权的程度，也会影响到吸烟者的公民权利范围。要解决好地方性控烟立法中控烟范围这个问题，首先，不能违反上位法的相关规定;其次，要在法律授权的范围内进行相应的规定;最后，要在广泛征求社会意见的基础上，结合当地实际进行限定。 虽然国家层面没有出台控烟法规，但是我国《公共场所卫生管理条例实施细则》中规定室内场所禁止吸烟①， 《公共场所卫生管理条例》对所适用的公共场所进行了列举式限定②。各省在控制吸烟立法方面也基本没有专门的立法，控制吸烟的规定一般都是各省爱国卫生法规中有相关规定。比如，《陕西省爱国卫生条例》中在第十四条、第十八条中都有相关禁烟的规定，要求公民应当遵守公共卫生规范，禁止在禁烟场所吸烟，但是对禁烟场所的规定也比较笼统;《浙江省爱国卫生促进条例》第三十五条明确县级以上人民政府应当加强公共场所控制吸烟的监督管理，并且要求由县级以上人民政府根据情况确定禁止和限制吸烟的公共场所、区域。目前，地方的控烟立法主要以城市的控烟法规为主，而上海市、西安市、杭州市的控烟立法是最近几年出台的，较好地体现了当前的控烟立法趨势，在对控烟场所的限定上都体现着从严从紧控制吸烟的导向。比如，新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》决定将特定的室内公共场所禁止吸烟，扩大到了所有的室内公共场所、室内工作场所禁止吸烟，在室外禁烟区域方面也增加了包括教育培训机构等以未成年人为主要活动人群的公共场所、演出区域等室外公共场所;而《西安市控制吸烟管理办法》在第十一条中也明确规定，室内公共场所全面禁止吸烟，并对哪些公共场所室外全面禁烟的区域进行了明确;《杭州市公共场所控制吸烟条例》在第五条中也同样明确规定室内公共场所、室内工作场所禁止吸烟，同样对哪些室外公共场所禁止吸烟进行了明确。通过对国家、省、市的控烟法规进行分析，可以得出以下结论，并引出一些问题。 第一，国家对禁止吸烟的场所范围已经有了明确的规定。国务院明确了公共场所禁止吸烟，并对公共场所进行了列举式的限定，也就是说国家规定只有以上明确限定的公共场所才禁止吸烟。但是，从各地的控烟立法规定来看，上海、西安、杭州都明确规定了所有公共室内禁止吸烟，这种扩大的规定是否合适，还应寻找上位法的依据。 第二，国家规定禁止吸烟的范围较小，地方控烟范围十分广。国家对禁止吸烟的公共场所进行了明确，也就是说只有明确的公共场所才不能吸烟。而三个城市的控烟立法都明确规定，公共场所室内全面禁烟。但是，什么地方是公共场所，哪些地方属于公共场所，不论是国家层面还是地方立法都没有进行具体的界定，还需要从法律角度进行定位。 第三，地方性控烟立法明确了室外禁止吸烟的公共场所是有立法依据的。根据《立法法》的规定，设区的市有权对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方政府规章。因此，三个城市都有权进行控烟立法。而且，只要地方控烟立法的条款并未与上位法冲突，在哪些公共场所室外禁止吸烟上位法无相关规定的情况下，地方政府根据当地情况进行明确符合法律规定。 综上所析，建议地方性控烟立法中，对控烟范围的限定要进行充分的论证，遵守上位法的规定，并在法规中尽可能的详细，对上位法进行扩展时把握好度，才能控制好行政权与公民权利的平衡。 二、关于控烟执法的问题 法律的生命在于实施。从当前的地方性控烟法规来看，控烟体系在社会治理方面也发生了较大的变化，从以前单纯依靠政府控烟的方式变为政府主导、公众参与、社会监督的社会共同治理方式。《上海市公共场所控制吸烟条例》在第三条明确了控烟条例的原则是“限定场所、分类管理、单位负责、公众参与、综合治理”，并明确了公众参与的方式方法;《西安市控制吸烟管理办法》在第三条中也明确规定控制吸烟工作的原则，即“政府主导、部门协作、单位负责、公众参与”;《杭州市公共场所控制吸烟条例》在第三条中规定公共场所控制吸烟监督管理活动遵循的原则是“限定场所、加强引导、严格管理、个人自律、单位负责、社会监督”。由此可见，当前的地方控烟立法已经越来越重视公众参与和社会的监督，而且在控烟立法中进行明确规定，较好地保障了公众参与和社会监督的权利。 在执法主体上，由原来的统一执法或分类执法这两种方式，变为统一执法与分类执法相结合的方式。吸收统一执法主体明确、便于监管的优点，克服分类执法主体不明确的缺点;吸收分类执法整合各部门的执法资源、减少行政成本的优点，克服统一执法工作压力大、执法势单力薄的不足，让执法更加高效。[1]虽然《上海市公共场所控制吸烟条例》和《杭州市公共场所控制吸烟条例》在规定控烟工作的原则时，没有像《西安市控制吸烟管理办法》那样明确“政府主导、部门协作”，但是《上海市公共场所控制吸烟条例》规定了“分类管理、单位负责”的原则，并在第四条中规定“市和区健康促进委员会在本级人民政府领导下，负责本行政区域内控烟工作的组织和协调”;而《杭州市公共场所控制吸烟条例》在第四条中明确规定了控烟中各级人民政府、爱国卫生运动委员会、卫生行政部门的责任。从这些地方控烟立法可以看出，执法主体基本上都是采取了统一执法和分类执法相结合的方式，这已经成为地方性控烟立法的趋势。 在违法责任追究上，当前我国地方性控烟立法主要采取双罚制，即处罚单位也处罚个人。《上海市公共场所控制吸烟条例》第十九条规定个人在禁止吸烟场所吸烟且不听劝阻的，处以五十元以上两百元以下罚款;第十八条规定对单位的处罚数额为两千元以上一万元以下，情节严重的，处以一万元以上三万元以下的罚款。《西安市控制吸烟管理办法》第二十五条规定对吸烟者的罚款数额为十元;第二十六条规定对经营者、管理者违反本办法的处以五百元以上一千元以下罚款。《杭州市公共场所控制吸烟条例》在第二十五条中规定对个人“可以处五十元罚款;拒不改正的，处二百元罚款”，在第二十六条中规定对违反本条例的单位“可以处二千元以上五千元以下罚款;逾期不改正的，处五千元以上二万元以下罚款”。可见，虽然处罚的数额有大有小，但是都采取双罚制，这也将是未来控烟立法处罚的趋势。 分析以上三个城市的控烟立法，可以看出，地方性控烟立法更加注重社会共同治理，执法主体采取统一执法与分类执法相结合的方式，在责任追究上采取双罚制。这种立法特点应该是符合各城市发展需要的，但是这些做法是否符合法律的规定，有没有与上位法相冲突？在地方性控烟立法中，首先要做到执法的主体具有合法性。从上面的材料中，可以看出执法主体都是行政管理部门，具有合法的行政权力。其次看罚款的数额有没有相关的依据。从国家立法层面来看，目前并未有相关法律法规规定相应的处罚数额，因此上海市有权规定相应的处罚数额。再看各省有没有相应的规章进行明确，《陕西省爱国卫生条例》第二十九条规定：在禁烟场所吸烟的，处十元以下的罚款，所以西安市将罚款规定为十元，也是符合上位法的规定的;《浙江省爱国卫生促进条例》中没有对在禁烟场所吸烟者处罚的数额规定，因此杭州市也有权规定相应的处罚数额。关于有人认为各地处罚数额不统一，西安市对个人处罚十元，处罚的力度有点小，能否提高处罚数额，答案是否定的。因为如果金额超出十元，就违反了《陕西省爱国卫生条例》，是不合法的行为。如果要提高处罚数额，上位法就应该先行进行修订，然后作为下位法才能依据上位法进行修订。 我国地方性控烟立法中，首先不能与上位法相冲突，规定执法主体要将其职权规定明确，避免执法主体的混乱和交叉。在违法责任追究上，行政处罚的主体要合法，处罚的可操作性要强，减少处罚的弹性空间。 三、关于控烟监督的问题 法律的执行离不开监督，法律的遵守也同样离不开监督。控烟监督分为对政府控烟管理部门的监督和对违反控烟规定吸烟者的监督。地方性控烟立法基本上都仅仅明确对吸烟者的监督，政府部门的行政监督参照相关法律法规对具体行政行为的监督。《上海市公共场所控制吸烟条例》在第十四条中规定，全社会都应参与控烟工作，要组织开展社会监督，鼓励全社会个人或组织对控烟工作提出意见和建议，鼓励单位和個人通过“12345”市民服务热线或者相关行业监管热线，进行举报监督。《西安市控制吸烟管理办法》第十五条规定了任何人均有要求吸烟者停止吸烟的权利，对不听劝阻的，任何人均有权举报、投诉;第二十二条明确全市设置公开统一的举报电话12345，要求各控制吸烟监督管理部门要及时调查处理投诉举报，并将调查处理结果反馈投诉举报人。《杭州市公共场所控制吸烟条例》在第二十四条规定“12345”市长公开电话统一受理有关控制吸烟的咨询、投诉举报，并由有关控烟监管部门依职责及时处理。分析研究三个城市的控烟规定，在控烟监督方面规定措施都不少，也开通了投诉热线，但是很少有规定对政府控烟管理部门的监督，《上海市公共场所控制吸烟条例》中也只是鼓励全社会对控烟工作提出意见和建议。可见，地方性控烟立法往往将重心放在对吸烟者的社会监督上。 当然，社会对吸烟者的监督十分重要，但是对吸烟监督管理部门的监督也同样重要。从2017年的郑州电梯劝烟猝死案、同年“列车无烟诉讼案”中可以看出，社会广泛关注的不光是对吸烟者的监督，也包括管理部门的监督。在公共场所吸烟，对很多人来说不是多大的事，但是人多了就是对公共利益的巨大损害。立法中不仅要建立执法监督制度，细化责任追究，加强公众对执法的监督;还要建立公众自我监督的体制，开通电话、微信、微博等多种监督方式，鼓励公众监督吸烟者，并给予经济的奖励。在实际执法中，更要做好监督者的保密工作，让执法者得到公众的信赖，让伸张正义者得到应有的保护。 四、结语 目前，我国已经基本构成了由《公共场所卫生管理条例实施细则》《互联网广告管理暂行办法》《境内卷烟包装标识的规定》及诸多地方性法规构成的具有中国特色的控烟履约法规体系。[2]由于缺乏全国的控烟法规，地方性控烟立法在控烟履约中发挥着十分重要的作用。在地方性控烟立法中要严格对控烟范围的限定，处理好行政权与公民权益的关系;要加强控烟执法，让法规落地生根;要加强控烟的监督，不仅强化对吸烟者的监督，也要强化对行政执法部门的监督，更要避免让监督者吃亏。立法作为一种法的创制活动，对人们的权利义务配置有着重要的影响，控烟立法直接关乎我们的生活点滴，要坚持立法为民，提高立法技术，强化法律监督，实现控烟立法效益的最大化。 注 释： ① 《公共场所卫生管理条例实施细则》第十八条规定，室内公共场所禁止吸烟，公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警告语和标志。 ②《公共场所卫生管理条例》第二条规定适用于下列公共场所：（一）宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座;（二）公共浴室、理发店、美容店;（三）影剧院、录像厅（室）、游艺厅（室）、舞厅、音乐厅;（四）体育场（馆）、游泳场（馆）、公园;（五）展览馆、博物馆、美术馆、图书馆;（六）商场（店）、书店;（七）候诊室、候车（机、船）室、公共交通工具。 参考文献： [1]全梦琰.我国地方性控烟立法研究[J].知识经济，2015（11）. [2]张小乐，罗红蓉.2017年中国控烟履约进展报告[J].中国烟草，2018（9）. 作者简介：张小龙，男，单位为中国人民解放军国防大学政治学院西安校区，法律硕士。 （责任编辑：李直） |
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