| 标题 | 法国财政决算模式及其治理价值 |
| 范文 | 全承相 杜锦 法国政府有义务每年至少一次向国会和公众提交预算执行情况的报告。预算年度终了后一定期限内，法国政府各部门都要把一年的实际收支列表报财政部门，财政部根据议会的决定汇编国家决算，经审计法庭审核后，最终账目以政府财政收支决算报告及其审计附件的形式提交国会（决算报告需要对预算执行情况进行详细阐述和说明，决算报告草案还要附非常细致的审计署审计报告），经过议会正式审批后，最后由共和国总统签署发布。 一、《法国预算组织法》对决算法案与决算法案议案的基本要求 1.决算法案的基本构成要素。决算法案是关于结算预算收入和预算支出的最后数据以及由此形成的预算结果。决算法案结算影响实现相应年度财政平衡的国库收入和支出的最后数据，并将这些数据列示在融资表内形成的报告与报表。作为决算法案批准执行结果的决算，是在法定国家总会计制度规定条件内根据已实现的收入和支出编制的。决算法案包括调整预算执行的核算结果、批准调整过的决算及其附件。决算法案还应当包括以下事项：批准当年度最近生效的预算法案提出的拨款预先付款法令;针对每个项目或相关的每个预算配备、分配必要的拨款，以便调整因已发生的、不可抗力因素造成的预算超支状况，以及对那些既没有使用也没有结转的拨款履行取消程序;对每个相关的特别账户中已发生的，但在授权范围内的透支进行拨款回填;结算不向下年度结转的特别账户余额;审核每个特别账户的盈亏。决算法案同样可以制定有关信息和国会监督公共财政管理的条款，以及国家会计关于公共机构人员延续责任的管理制度。 2.决算法案议案的基本构成要素。决算法案议案包括的法定文件在下年度预算执行开始前提交并分发。随决算法案附上的文件有以下四个方面：首先，总预算的收入变化及其说明附件。根据项目或配备，解释按支出分类的拨款和要求变动的拨款之间的差别、最终拨款额和已发生的支出。这些说明附件同时也解释共同基金根据分类所作的预算和预算执行完成情况之间的差别。此外，还需要特别解释按每个项目计算的国家预算实际收入和支出或解释什么情况导致拨款没有用在指定的用途上。其次，绩效的年度报告及其说明附件。根据项目解释比对与当年度预算法案中计划的绩效，与上一个决算法案中实现的绩效之间的差距：（1）目标、计划的结果和实现的结果、指标以及相关的成本;（2）根据每个收支分类，详细解释拨款和已实现支出的变动情况，以及不可抗力原因导致的异常超支;（3）人员编制的管理包括根据特定方法详细说明实际编制的分配情况及相应的成本和根据同样的方法解释核定编制变动的措施及与这些措施相关的成本。根据项目或配备，解释每个预算附件和每个特别账户的最终收入数和已实现的支出数、拨款或透支授权额度，以及要求的拨款或透支的变动，根据有关要求的条件，这些附件附在相应的绩效年度报告后面。根据国家颁布针对项目的不同活动的成本分析会计制度解释决算结果。第三，国家一般账户包括所有账户的平衡表、损益表、资产负债表及其附录以及除国家的资产负债表之外的承诺支出的变化情况。国家一般账户附有特别解释当年度应用新会计方法和准则的说明报告。第四，由于“影响国家收入和支出的预算法案议案的每个条款，都要将其对当年度甚至随后几年收支影响的结果或后果进行量化评估”。据此，国会根据宪法规定委托给审计法院的评估报告应当与关于上年度的预算执行结果和相关账户有关的决算法案议案一起提交。国家账户合法性、真实性和准确性的证明文件应当与核实过的账户资料一起附在决算法案议案后提交。 二、《法国预算组织法》对政府决算报告编制的会计制度约束 1.法国政府预算与政府会计改革構建了预算会计、通用会计以及成本会计有机合作的新型政府会计核算与财务报告体系，并据此确立了每年由审计法院对政府会计报告进行决算审计的惯例。法国制定管理预算收入和支出的会计制度，以及国家活动的总会计制度，也颁布针对项目的不同活动的成本分析会计制度，要求国家会计必须规范、真实，准确地反映国家的财产和财政状况。（1）政府预算会计由承诺官负责按照“任务—项目—行动”绩效预算管理理念、预算功能科目结构设置会计目录、采用“现金+承诺”会计原则和单式记账方法，记录财政支出部门的预算拨付进度，追踪预算执行过程。（2）通用财务会计根据经济性质进行科目分类，按权责发生制原则和复式记账方法，以财政部门数据为基础，通过综合管理软件SAP，试图公允反映政府资产负债等财务状况和运营成果。（3）成本会计由项目经理根据产出分类构建科目，采用权责发生制原则和单式记账方法，进行政府成本归集、计算与分析。成本分析清晰地展示或评估了公共预算成本与绩效，有利于对“项目”框架下不同“行动”的成本进行控制。 2.法国政府会计准则体系改革是时代对立法机构和普通民众对政府财务状况信息需求的有力回应，也是实现政府预算、决算改革政治目标的重要手段。在与决算法相关的年度绩效报告（RAP）中，相关部委应阐述公共政策项目和行动全部成本，包括非付现的间接成本部分、支持或多项服务资金（成本）部分、项目直接成本，包括依据通用会计原则确定的当期费用和收入。决算法规定，绩效报告中的成本分析同时以国家通用会计和预算会计为基础。决算法草案随附绩效报告中的“成本分析”部分（国家报表和已执行预算）包括两个部分：第一为直接费用和全部费用、全部资金和全部费用的对比图表，第二为表格形式的费用说明。费用说明表需要：（1）分行动详细说明已收取或已拨付其他项目的本项目内部分摊和外部分摊;（2）在资金加总后提供结果和变化率;（3）分任务（关联项目）详细说明外部拨款来源或用途，此外，此类表格还应加上一份项目对比表，包括直接成本（来源于通用会计的数据，包括已计算费用）、间接成本以及备注。 三、法国公共财政决算监督体制的内外部二重复合结构体系 在政府财政部门与用款部门二重预算执行监管机制基础上，科学构建了一套严密的以审计法院与议会为核心的外部预算执行及其结果决算监督相结合的内外监督体系，形成了预算支出事先、事中和事后监督检查与支付制约相对分离、冲突解决程序机制完善的体制。 1.在政府内部，预算执行由分别属于财政部门与各用款部门、负责决定预算资金开支的财务执行控制官和隶属于财政部门的公共会计局、负责收入入库和拨付支出的会计师相对独立地分工协作完成。财政部门对每个支出部门委派的财务执行控制官和会计师由主管统一领导，对财政部门中的预算委员会和国库负责并报告工作。在财政部门监管方面，法国通过政府财政部门内设司局（财政监察机构、公共会计机构、财政稽查总署等）分别实施。财政监察目标主要通过外派财政总监、财政监察专员、财务监督官和公共会计师实现。财政监察专员负责审核国家机构、公共机构、国有企业和接受国家补助或贷款的私营企业的财政开支合法性及其决算情况，对支出承诺、结算、支付指令进行事前核准签字。公共会计师在监督检查中不负支付决策的管理责任，只负执行支付的审核责任。随着公共会计由会计管理局转到支出部门，会计支出监督职能逐渐转为管理会计单据以及进行成本分析、提供政府财务报告等。财政稽查总署负责进行财政收支事后监督检查，通过检查分析各项计划、财务账目，发现问题，提出建议，向财政部门报告。在用款部门监管方面，新法既赋予了政府部门足够的使用预算的自主权，也强化了部门新的预算执行管理责任。预算用款监督具体由各部门首长领导的稽查署实施，推行内部管理审计，建立内部监督机制。长驻各部门的财务执行控制官由支出部门和财政部共同任命，负责审核部门支出是否符合相应的预算和法律，与执行控制官共同签署支出承诺，从源头上对支出部门预算支出起到事前控制的作用。 2.在政府外部的财政监督方面，主要由审计法庭、议会机构对各级预算与决算进行事前和事后监督。法国审计系统主要负责协助议会和政府监督财政法令的贯彻执行，通常通过事后检查国家机关、政府部门、国有企业、公共机构及较大程度涉及公共利益的私营单位的会计账目及决算报告等，对贪污舞弊的会计人员进行审判。审计法院在年度结束后还要在财政部决算报告之外单独向国会提交一份决算报告草案，专门就预算编制及其执行的整体情况提出自己独立于政府的批评与咨询意见。议会审议决算草案时主要讨论审计法院的审计结论，争议处理主要根据或征询审计法院的意见。法国国民议会常设的经济事务委员会和财政委员会、参议院常设的经济事务委员会和财政、预算控制和国民经济统计委员会，把审议、批准和监督财政预决算当作监督政府权力的重要手段，对政府预决算案的审查可以深入到部门、单位的预决算情况，可能对政府每项财政政策都要进行激烈辩论、提出质疑。 四、法国财政决算监督体制创新体系的基本经验与治理价值 1.法国新的《财政法组织法》进一步完善了财政决算民主监督制度，极大加强了议会对政府预算执行情况的决算监控力度。新法的颁布实施，不仅强化了议会、财政、预算、审计等主体之间决算监督分工协作关系，而且还进一步扩大了议会对决算审议批准的范围，提高了议会从政府获取财政政策执行情况的信息质量，健全了各种议会决算监督工作机制，确立了新的决算草案表决规则。这不仅体现在决算法草案审议不再局限于对财务报告作形式修改，而且更多地注重决算对公共政策执行效果的评估，通过对项目执行结果的成本效益分析，强化政府部门及其各项目负责人的管理责任与关系协调，进而使决算审议辩论成为议会的一个正式约束机制。 2.以法国新法为基础推进的政府预算与政府会计制度改革，不但使政府能够真实公允地对外进行财务报告，而且可以支持政府内部进行更有效的财务管理，为绩效管理问责奠定坚实基础。法国议会通过财政法组织法确定了以成果为导向的项目预算编制与决算考察原则，规范了绩效监督程序，构建了绩效问责机制。其总体特征是：编制年度预算时，由预算部门主管向议会提出绩效承诺（计划）;预算执行后，由预算部门主管向议会汇报经评估后的绩效报告（决算）;议会根据报告结果的好坏追究预算部门绩效责任（包括政治责任、司法责任、管理责任）或给予相应的奖励激励。法国政府探索实施的绩效薪酬奖惩办法根据绩效评估情况分别对集体和个人进行奖励与晋级等，但对绩效评价结果差的部门或管理者如何实施惩罚则仍然有待深入研究完善。 3.鉴于法国审计法院的决算职能正在由传统的对国家预算执行情况进行决算监督扩展到对整个公共机构和国有企业以及受到政府资助补贴的私营机构的全面决算绩效评价监督与公共资金使用安全监督，审计公告如何有效代替审计处罚也将成为进一步强化审计效果的治理手段。审计监督职能的不断加强，不仅要求审计机关更加高度关注公众期待的治理事项，有针对性地根据授权进行更深入、更透明的审计监督，让社会民众树立凡公共利益都应接受审计监督的治理意识，而且更要注重通过审计公告（向社会公布审计结果）而不是加强审计处罚来增强审计监督的权威性与威慑力。社会公众的监督才是治理体系中最根本、最有效的监督。推行决算审计结果公告制度，将年度决算审计报告提交政府首长与权力机关，并将其刊登在特定公報或指定报纸上，有助于进一步增强政府财政透明度，让社会各界有效参与到财政监督中来，推动政府财政预算治理良性发展。 参考文献： [1]徐瑞峨：《法国国家预算管理体制简介》，载《西欧研究》1986年第3期。 [2]财政部财政监督司：《国外财政监督情况考察报告》，中国财政经济出版社1999年版。 [3]路军伟、陈希晖：《法国政府预算与政府会计改革——评介与借鉴》，载《审计与经济研究》2009年第3期。 [4]林岐：《法国预算绩效管理若干启示》，载《产业与科技论坛》2010年第10期。 [5]吴亚萍：《法国政府预算制度》，经济科学出版社2017年版。 [6]Frank Mordacq：《法国财政管理改革》，载《中国教育财政》2018年第11期。 [7]Cleveland，Frederick A.Popular Control of Govern ment[J].Political Science Quarterly，1919（2）. [8]Frederick A.Cleveland，Arthur E.Buck，The Budget and Responsible Government[M].New York：Macmillan，1920. [9]Schick，A.Capacity to Budget[M]. Washington：The Urban Institute Press.1990. [10]A.Wildavsky.The politics of the budgetary process[M].3rd Edition：Boston：LittLe Brown&Co 2001. [11]【韩】张努錞：《预算决算理论》，载《社会科学研究》2005年。 [12]【韩】韩国议会发展研究会：《关于充实决算制度内涵的研究》，载《研究报告书》2000年。 [13]【韩】财政经济部：《各国的决算制度》2004年版。 （作者分别系湖南财政经济学院教授，华中科技大学行政管理专业博士研究生。本文系2017年湖南省社科基金课题“财政问责及其工具创新研究”〔课题编号：17YBA050〕，以及2016年湖南省教育厅重点课题“非均衡治理结构下政府财政问责制度研究”〔课题编号：16A034〕的阶段性成果） |
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