| 标题 | 检察机关与监察委员会办案衔接问题研究 |
| 范文 | 摘 要 监察体制改革整合反腐力量，实现反腐专业化，形成对公权力人员监察全覆盖是涉及党和国家自我监督管理的重大举措。在监察体制改革的进程中，剥离职务犯罪侦查权对检察机关产生直接影响，在改革大背景下，检察机关将何去何从。本文从监察体制改革对检察机关的影响入手，着重分析检察机关应当如何与监察委在办案中衔接，回归法律监督主责主业，充分发挥法律监督职能，以期对监检办案协作机制的构建有所裨益。 关键词 监察委 监察体制 检察机关 作者简介：天津市西青区人民检察院课题组，课题组组长：于绪芬，天津市西青区人民检察院紀检组组长；课题组成员：张学丽，天津市西青区人民检察院检察业务管理部副主任；张继峰，天津市西青区人民检察院侦查监督部检察官助理；张鑫慧，天津市西青区人民检察院政治处干部。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.043 合并行政监察与检察院职务犯罪侦查部门成立监察委员会，是中央整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家自我完善、自我监督的重大举措。《中华人民共和国监察法》的制定是构建具有中国特色的国家监察体系，健全完善社会主义法治监督体系的重要内容。监察体制改革关乎国家权力配置结构的调整，其中从检察机关来看，因其中职务犯罪、预防和反贪、反渎等相关部门转隶至检察委员会，使得其核心职务犯罪侦查权的相关职权被剥离处监察机关，产生直接影响的便是其职权部门设置与职权配置。当监察体制改革与检察体制改革在依法治国的背景下相逢，检察机关应如何转变，如何与监察机关衔接，才能更好发挥两机关作用上的互补性和价值上的契合性，成为新时期检监工作合理衔接共同推进的共同目标。 一、监察体制改革对检察机关职能的影响 进一步推动国家检察机制改革，攥紧反腐的拳头，坚持党的领导，建立并完善坚持党领导的的全国全覆盖式反腐大格局是国家监察体制改革的目的。改革过程中，其核心举措就是集中反腐资源，将反腐权利的形势更加专业化，将职务犯罪侦查权和检察机关分离开来。将这一部分权利统归监察委员会，同时将检查监督范围扩张，以达成对国家公职人员的全面监察监督。监察体制改革背景下，检察机关必须要思考的问题之一就是，将职务犯罪侦查权整合至监察委员会之后检察工作将面临的新变化。 （一）职务犯罪侦查职能剥离 长久以来，职务犯罪侦查权、职务犯罪预防两项职能，反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防三项工作被视为检察机关最具刚性的职权，这一职权分配体系下，检察机关对职务犯罪具有侦查权和控诉权，如果说侦查权、控诉权是这一阶段检察机关被赋予的显性基因，则对涉及公权力的机关、个人所具有的职务犯罪监督权应当系属为隐性基因。监察体制改革从权力调整的角度看，中心就是将职务犯罪侦查权从检察机关中分离开来，转移至监察委员会。监察委员会取得职务犯罪侦查权后，与其对国家公权力形式人员行为的调查权相互配合相互影响。在实践性上来说是比以往取得了更完整和成熟的监督权。这样一来，检察机关最直接的影响就是，剥离出对于贪污、渎职、职务犯罪的侦查权后，检察权的基础性权能自然变成剩下的控诉权和诉讼监督权。需要明确的是，虽然控诉权和诉讼监督权均是诉讼活动的组成部分，这两者属性更倾向于办案过程中“权力制衡”的含义，也既在任何一个案件办理过程中，参与案件的公、检、法三家任何一方认为事实、证据或案件定性等方面存在问题的情况下，均有权中止甚至终止案件程序的职能。这种“权利制衡”方面的相互监督与职务犯罪侦查权所赋予的对其他公权力机关、个人、团体等的隐性监督权有着很大的区别。基于“权利制衡”产生的监督权更侧重于办案过程中，针对某个案件进行的法律程序性监督，既法律程序属性，而基于职务犯罪侦查权产生的监督则更倾向于行政性监督，既行政属性依据目前监察法相关规定，监察委员会办案主要依据法律和党规党纪来看，目前监察委员会的监督应当是兼具了行政属性和党政属性。检察机关近三分之一的人员及职权被整合调整至监察委员会，对检察机关来说意义非凡，检察机关如何认识适应检察权的法律程序属性和监察委员会监督的行政属性、党政属性，如何在检察工作、监察工作中予以衔接，对于检察制度未来发展具有深远意义。 （二）部分控告申诉职能受到削弱 职务犯罪侦查权能的转移，产生的影响远不止于检察机关职务犯罪侦查部门的剥离，也同时串联影响了保留在检察院的一些其他部门和业务。反贪部门转隶以前，检察机关设立举报中心与控告申诉部门合署办公，由控告申诉部门举报中心共同受理来访、控告、举报线索管理以及犯罪嫌疑人投案自首等相关案件后将案件线索转移至职务犯罪侦查部门。另外控告申诉部门还受理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件，纠正错误的决定、判决和裁定等。可以看出，当时举报中心与控告申诉合署办公下，工作职能主要有两项，一是涉及职务犯罪侦查类案件的举报、立案、线索管理，案件移送职能；二是涉及刑事申诉、国家赔偿、刑事被害人救助以及对诉讼过程中对公安、法院监督的申诉控告职能。随着职务犯罪侦查职能的划出，检察机关的举报中心随之撤销，上述第一项职能也就被剥离出去，控告申诉部门仅保留了上述职能方面的后者。其实，前项职能的剥离影响的不仅仅是丧失了前项职权，更重要的是后项职权的范围及实际受案数量相应减少。 （三）内部职权划分与设置格局需要调整 当职务犯罪侦查权的转移遇上司法体制改革，对检察机关最直接的影响就是各部门之间的职权划分，相互协作机制的重新调整。职务犯罪侦查权转移前，各部门严格按照法律规定的办案流程办案，对于其内部来说是以分工配合为主。在有关职务犯罪的案件中，处理时，一般情况下与司法警察部门、检察院举报中心、审査批捕部门、反贪污贿赂局与反渎职侵权部门、、侦査监督部门、检察技术部门和公诉部门等多个内设机构的工作衔接，各部门在侦办涉嫌职务犯罪的案件中，其职权配置以分工负责为中。随着检查制度改革的不断发展，反贪污、反渎职部门转隶至监察委员会，需要对各部门之间的职权权划分设置格局进行调整。 首先，对侦査监督部门以及公诉部门的工作机制进行局部调整。原本的侦查监督机制是以检察机关的自侦案件为核心，随着司法体制的不断改革，需要转变为一检查委员或负责的活动为主。与此类似，原本的公诉机制中有关职务犯罪案件的部分同样需要由二者之间的相互配合代替检察机关内部之间的业务联系。 其次，在既往区分一般刑事案件与职务犯罪自侦案件的前提下，在侦查监督工作范围下，为了解决怎样加强并成熟对于职务犯罪案件的监管监督，检察机关先后构建了多种机制。1998年最高人民检察院颁布的《最髙人民检察院关于完善人民检察院侦査工作内部制约机制的若干规定》，探索建立了人民檢察院内部侦查工作的分工与监督制约机制。2009年，最高人民检察院颁布的《关于省级以下人民检察院立案侦査的案件由上一级人民检察院审査决定逮捕的规定（ 试行） 》与2012年最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（ 试行） 》，确定了上级人民检察院监督制约下级检察院自侦案件的机制。另外，检察机关还建立了职务犯罪案件外部制约机制，其中，人民监督员制度的引进是一项重大举措。最高检于2003年颁布并经2004年修订的《最高人民检察皖关于实行人民监督员制度的规定（试行） 》，对人民检察院拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及办案过程中发生的“五种情形”进行监督并提出监督意见如果职务犯罪案件中的侦查活动不再由检察机关负责，那么则需要重新考量人民监督员的存续意义与价值实现路径。 再者，职务犯罪案件侦査职权随着反贪污贿赂、反渎职侵权部门的转隶，司法警察第一项职能也就自动调整为参与执行监督、协助与保障职务犯罪案件的侦査、参与维护检察工作秩序、处置突发事件等。 最后，随着反贪污贿赂、反渎职侵权部门的转隶，技术监察部门也受到了较大影响，其中受到最直接影响的便是其工作范围，检察技术部门业务主要有两项：负责支持和保障职务犯罪侦查工作：负责同步职务犯罪侦查案件审讯过程的录音录像以及职务犯罪侦查案件中有关的录音录像、司法会计和其他司法鉴定等也归其负责。 二、监察体制改革是检察机关回归法律监督定位的良好契机 监察体制改革，职务犯罪侦查权整合，形成反腐合力，进一步推进了反腐专门化。从世界各国立法例来看，综合世界各国立法例可得，在一些警察或检察机关侦查职务犯罪成效不佳的国家和地区，则成立专门的反贪机构。该反贪机构是完全独立于检察机关和警察的专职机构，例如我国香港特别行政区的廉政公署、新加坡的贪污调查局（CPIB）、澳大利亚新南威尔士州的反贪污腐败独立委员会、澳门特别行政区的廉政公署等。虽然按照不同的职务犯罪侦查模式是各国立足于不同的国情构建的，但大趋势是以职务犯罪侦查反腐模式逐步实现部门专业化，人员专业化为基础。 监察委员会职务犯罪此次改革中在对于职务犯罪案件建立专业化部门的同时，也给了检察机关恢复并加强其有法律授予的检查监督地位大好机会。“国家法律监督机关”是我国宪法对检察机关的定义，宪法作出这一定位所基于的现实职能来源依据学术争论由来已久。部分学者认为这一定位的依据在于职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力。本文认为这一认识有失偏颇。检察制度与生俱来的是控诉和监督职能。从我国检察制度发展过程来看，1931年中华苏维埃政权建立，中国共产党领导下的检察制度随之诞生，从成立之初，检察机关具备的两项重要职能在于“控诉”和“监督”，职务犯罪侦查权是从80年代末大力惩治贪污贿赂犯罪并将其作为打击经济犯罪的首要工作过程中逐渐成型并发展成为检察机关重要职能。 如上所述，中国的检察权天然带有“监督”的职能，在与贪污、渎职、职务犯罪的侦查权分离开来后，其剩下的诉讼、监督权自然成为检察权的最为基础的职能。以后随着监察体制改革的不断发展，检察机关的国家法律监督机关的法律定位与其职权配备得到进一步明确，朝着控诉、监督专业化方向发展，可以说，监察体制改革、司法体制改革实现的是反腐专业化和控诉监督专业化。以后随着司法改革的不断进行，进一步明确检察机关的定位和职能与分工。 监察体制改革后，在国家制度层面上基本形成“一府两院一委”的国家机构设置，宪法修正案的颁布，监察委员会的监督地位得到了根本大法的确定。长久以来，检察机关与公安机关以及审判机关在案件办理过程中，相互之间的相互协作、相互配合，权利制衡意义上的相互监督机制已经相对比较完善，监察委员会相对来说系属一个全新的国家监督机关，从其成立起就注定与人民检察院有着千丝万缕的联系，两个专业化方向发展进程中，人民检察院将何去何从，如何转变自身职能定位，抓住契机，回归法律监督职能定位，与监察委员会实现合理衔接，在办案过程中构建“权利制衡”意义上的法律监督机制，是未来一段时间内探索检监办案合理衔接路径的方向。下文将从案件管辖、强制措施、审查起诉三方面深入分析两机关的办案衔接。 三、检察机关与监察委员会办理职务犯罪案件程序对接与监督 普通刑事案件中检察机关往往出现在第二线，即使是原有检察机关的自侦案件也是以刑事立案为刑事程序开始的标志，案件进入审查起诉阶段就像是工厂流水线上的一个普通节点，并没有特殊性。然而，由于监察委员会职务犯罪调查的非刑事诉讼性特点，检察机关从刑事诉讼程序“二线”走向“一线”。由监察委员会调查的职务犯罪案件在调查结束后如何进入审查起诉程序、强制措施如何转换、证据标准如何认定等检监对接与监督便成了重要问题。 （一）案件管辖 根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条、第二十四条以及《检察机关刑事诉讼规则（试行）》第八条的规定，检察机关侦查的职务犯罪包括：检察机关侦查的职务犯罪中规定的有：贪污贿赂犯罪和其它章中相关法律定罪处罚的犯罪，渎职犯罪一起管家公职人员滥用职权实施的七种。犯罪除特别情况如犯罪嫌疑人职务较高等因素外，上述职务犯罪发生地的检察机关有侦查权。简而言之，原有的侦查模式为：以犯罪行为发生地管辖为主，对部分职务犯罪的侦查由检察机关行使。监察委员会由于是和纪委合署办公，其改革目的是为了对职务行为监督全覆盖，因此，监察委员会管辖便呈现除了属人管辖与地域管辖相结合、身份与职务级别相交叉的管辖模式。 管辖包括级别管辖和地域管辖。监察法规定，“各级监察委员会按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。”同时规定，上级监察委员会可以办理下一级监察委员会管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察委员会管辖范围内的监察事项。监察委员会之间对监察事项的管辖有争议的，由其共同的上级监察委员会确定。由此可见，职务犯罪案件的级别管辖和地域管辖，仍然主要以原有的刑事诉讼法的规定为准，一般以犯罪行为发生地的基层人民法院管辖。各级监察委员会管辖范围内的监察事项在必要时也可以办理。 （二）强制措施的转换 对于监察委员会办理的职务犯罪案件，被调查人在监察委员会调查终结移送审查起诉后，提起公诉前，能否对被调查人继续适用留置措施，以及检察机关是否进行羁押必要性审查，对犯罪嫌疑人进行强制措施转换的具体程序，目前没有明确的规定。 监察委员会调查处置职务犯罪适用《中华人民共和国监察法》，调查结束案件移送检察机关后适用《中华人民共和国刑事诉讼法》。留置非刑事诉讼法规定的强制措施，案件移送检察机关后首要问题变为强制措施的转换。监察委员会对于职务犯罪的调查中没有审查逮捕阶段，依据《监察法》第四十七条第一款规定：对监察委员会移送的案件，检察机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施，因此检察机关在审查起诉期间应当享有决定是否逮捕或者变更为取保候审或者监视居住措施的权力。 1.强制措施的转换流程 拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕均是我国刑事诉讼法規定的强制措施。以上强制措施的选择性采取，及目的无一例外均是保证诉讼程序顺利进行。法律并没有对于犯罪嫌疑人、被告人必须采取取保候审或监视居住等措施的强制性规定。只要犯罪嫌疑人、被告人处于合理控制范围内，能够保证不具有社会危害性并保证不会对诉讼行为造成阻碍，即使不采取刑事诉讼强制措施，那么也不违反相关办案规定。笔者认为将强制措施转换的流程设计在检察机关对于案件已经审查起诉之后更妥当。对于监察委员会调查阶段已经采取“留置”措施的被调查人，可以将“留置”作为进入审查起诉阶段后，转换其他刑事强制措施前的过渡。对于监察委员会调查阶段未采取“留置”措施的，检察机关在收案后，应立即对犯罪嫌疑人采取强制措施情况进行审查，并作出相应决定。 “留置”和刑事诉讼强制措施的无缝衔接，是实现职务犯罪案件移送检察机关审查起诉后，诉讼程序顺利进行的保障。基于前文关于刑事诉讼强制措施转换程序的设计，如被调查人采取“留置”措施的，监察委员会应于“留置”期限届满之前合理期限移送检察机关审查起诉。为保证强制措施转换质量和效率，可将此期限设置为10日；如被调查人未采取“留置”措施的，也应在监察委员会作出监督、调查结果后及时进行案件移送。 2.强制措施的启动和期限 与逮捕相较而言，取保候审强制措施的转换比较简单。监察委员会将案件移送到检察机关审查起诉后，对于拟在本诉讼阶段采取取取保候审强制措施的犯罪嫌疑人的。公诉部门具有独立决定的权力。因此对于被采取“留置”措施的犯罪嫌疑人，公诉部门决定对其取保候审的，取保候审决定应自“留置”期满开始计算；对于未被采取“留置”措施的犯罪嫌疑人，取保候审决定应自决定做出之日起计算。 逮捕的启动和期限。因检察机关办理案件内部监督的需要，审查起诉和审查逮捕职能分别由公诉和侦查监督两部门承担。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十五条规定：“公诉部门经审查认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当按照本规则第十章的规定移送侦查监督部门办理。”监察委员会移送起诉的职务犯罪案件，可以综合借鉴《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼规则》关于公安机关提请批准逮捕和公诉部门移送决定逮捕的相关规定进行设计。在此，有三种情形：对已经采取留置措施、需要逮捕的犯罪嫌疑人，在检察机关案件管理部门受理案件三日内，公诉部门应制作逮捕犯罪嫌疑人意见书。并将案件由于有关的所有资料，由业务管理部门移送侦查监督部门审查逮捕。侦查监督部门在留置期限届满前作出是否逮捕决定；对未采取留置措施、需要逮捕的犯罪嫌疑人，公诉机关应当在受理案件7日内移送侦查监督部门审查逮捕，后者一般在15日内作出是否逮捕的决定；对于公诉部门未移送而侦查监督部门认为应当逮捕犯罪嫌疑人的案件，后者可以建议前者移送，意见仍然不一致的，报请检察长或者提交检委会决定都是侦查部门可采取的办法。最后，不予逮捕的处理。侦查监督部门认为不予以逮捕的，应当在审查逮捕期限届满2日前将不予逮捕决定的理由通知公诉部门。公诉部门不同意不予逮捕决定的，应当报请分管检察长研究决定。经研究仍不能达成一致意见的，应当提交本院检察委员会讨论决定。 （三）审查起诉的问题 对于案件调查后的起诉问题，监察法进行了明确规定，体现监察委员会和检察机关在办理职务犯罪案件过程中的相互配合与制衡。 其一，检察机关对监察委员会移送的案件，应当适用刑事诉讼法规定的审查起诉程序。既要注意配合，也要严格制约其移送的案件，必须严格遵守《刑事诉讼法》的条文，担负审查起诉职责。检察机关认为犯罪清楚明了，证据确凿充分，应当依法追究其刑事责任的监察委员会移送审查起诉的职务犯罪案件，应当作出起诉决定。 其二，退回调查为原则，自行侦查为例外。根据《刑事诉讼法》的相关条文规定，可以退回至公安器官，或者检察机关自行侦查是审查起诉期间对于事实不清、证据不足的可以采取的两种办法。经检察机关审查，认为事实不清证据不足需要补充核实的，应当退回监察委员会补充调查，必要时可以自行补充侦查。 其三，补充侦查次数的受限性。对于经审查认为需要补充核实的，期限为一个月，以二次为限。“维护国家法律的统一和有效实施的重点之一便是维护刑事诉讼法的落实和在实践中的权威。监察法将监察委员会职务犯罪案件退回补充侦查的次数规定与刑事诉讼法对退回公安机关补充侦查相关规定一致。 其四，不起诉权的完整性。不起诉是检察机关在审查起诉阶段的一项重要权力，独立性、完整性是其显著特征，这也彰显着检察权的司法权本质。根据刑事诉讼法规定，法定不起诉、酌定不起诉和事实不清、证据不足不起诉三种不起诉决定是各级检察机关有权对于自己审查起诉的案件作出的决定。如果仅仅局限于配合而忽略了制约，检察机关成为单纯办理手续的机关，那么检察机关的职责作用在实践中便消失了。检察机关完全按照刑事诉讼法的规定行使审查起诉权是达到维护国家法律统一和有效实施目的的前提，这里既包括检察机关按照刑事诉讼法的规定对监察委员会移送的案件全面审查，也包括拥有自由选择自行侦查的权利，更包括完全的不起诉权。 其五，监察委员会权力的救济途径。当检察委员会认为不起诉决定错误时，可以向上一级人民检察院提起复议程序。 （四） 对监察委员会的法律监督 检察机关对监察委员会的法律监督，检察委员会受检察机关监督除体现在前文所述办案程序衔接工作外，还体现在以下方面： 1. 按照刑事诉讼法的程序规定审查起诉 其一，根据《刑事诉讼法》第168条的规定審查起诉的内容中，有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人，犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确，侦查活动是否合法，是否属于不应追究刑事责任的，有无附带民事诉讼都必须查明。不光要审查实体问题和证据问题，还要审查程序的合法性问题。其二，完善关于不起诉的规定。人民检察院审查案件时，必须严格按照法律法规的有关规定，若仅仅局限于是否不起诉，审查起诉就丧失其部分功能意义。 2. 非法证据排除 证据对于案件认定来说是基础性的，更是案件是否能办好的重中之重。合法有效的证据对于司法机关还原案件事实真相，明确案件当事人法律责任，惩罚违法犯罪，具有决定意义。非法证据排除，检察机关需要对于检委会的所进行法律监督，非法证据排除便是其中的重要内容。由于监察委员会搜集的证据经查证属实的可以作为定案的依据，因此检察机关办理职务犯罪案件，要适用非法证据排除审查制度，确保监察委员会的调查活动依法依规进行。监察委员会收集的物证、书证、证人证言等证据材料，应当符合刑事诉讼法关于证据的要求和标准。当证据包含以下内情形时，应当考虑请是否采纳。 3. 提前介入，监督调查 为把检察机关法律监督职能向前延伸，提高监督效果，应参照刑事诉讼规则关于提前介入侦查的规定，对于案件重大，案情疑难复杂的，检察机关认为确有必要时，可以派员适时介入侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督调查活动是否合法。检察机关商请监察委员会提前熟悉案情的，公诉部门应当及时派员提前介入。监察委员会已采取留置措施或者建议采取逮捕强制措施的，侦查监督部门应当派员共同提前介入熟悉案情。 合并行政监察与检察院职侦部门成立监察委员会，监察委员会与纪检合署办公，是中央整合反腐败资源力量，构建集中统一、权威高效的监察体系的重大举措，具有巨大历史意义。新成立的纪委监察委员会人员既承担监督、执纪、问责的执纪责任，也要走向“前台”，承担监督、调查、处置的执法责任，特别是对职务犯罪的调查取证。2018年3月份以来，随着全国人民代表大会的召开，国家监察委员会成立，与之相应的监察法也正式颁布。对检监职务犯罪程序对接进行了合理建构，对两机关在具体工作衔接和监督配合方面的具体措施，还需要通过修改刑事诉讼法、刑事诉讼规则进一步完善。 参考文献： 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