| 标题 | 新形势下人民监督员的发展 |
| 范文 | 摘 要 人民监督员制度目的在于促使人民检察院主动接受社会监督，选任符合条件的公民，根据人民检察院直接受理立案侦查案件工作提出合理的意见，进行监督，以促进公正司法。但人民监督员监督的形式化，直接影响了监督的实效性，不仅会损害社会对其的公信力，还会大大浪费社会资源，阻碍人民监督员制度的价值实现。本文认为从选任机制、程序启动、监督程序以及对人民监督员的监督保障上完善，才能充分发挥人民监督员制度的价值。 关键词 人民监督员 监督独立 资格选任 作者简介：杨逸哲，湖北文理学院。 中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.294 一、人民监督员制度的发展背景 人民监督员的职责在于履行监督职能，相对的，检察院在履职过程中主动接受人民监督员监督。2003年9月，最高检为强化外部监督，严格落实法规范和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，报告全国人大常委会并经中央同意，在检查机关建立人民监督员制度。从2003年试点工作到现今已有十余年，无论是制度框架还是制度设计上，都不断在前进的道路上探索并逐渐完善，从由检察院选拔监督员到由司法行政部门负责选任管理，从监督员资格的不明确到现今公务员或事业单位有编制的人员受到限制，这无疑都是人民、社会所乐意看见的。 自2016 年7月，司法部在全国范围部署，全面推进人民监督员选任管理方式改革工作以来，在前期试点工作的基础上，各地全面深入推进改革工作。 最高检颁布的《人民监督员选任管理办法》明确几个重点：一是规定由司法行政机关负责选任管理；二是明确了人民监督员选任条件和程序；三是确立了人民监督员抽选履职程序。 人民监督员制度的日益完善的确令社会公众欣慰，此种制度的建立是为了保障司法体制的公开公正，实现法律内涵价值，但是制度实现最大的敌人就是流于形式，徒有其表。 二、人民监督员的資格选任 人民监督员的资格，是推进制度启动的关键，“选什么样的人”、“怎样选择”无疑是司法部门应当重点考虑的问题。因而，对于人民监督员的内在素质和外在良好的社会关系都需要严格的选任程序进行把关。 （一）司法行政机关选任应该公开透明 2016年7月，最高人民检察院颁布的《人民监督员选任管理办法》中规定，“人民监督员的选任和培训、考核等管理工作由司法行政机关负责，人民检察院予以配合协助。”这对司法行政部门将选任程序向公众公开提出要求，不仅仅是参选人员信息的公开，还有参选条件，为参选人员设置的考核方式，及培训方式，司法行政部门都需要及时向公众公开，以便公众及时了解到选任细节、程序。人民监督员代表社会公众，关乎社会利益、司法公正，必须有严苛的法律制度加以规范，司法行政机关和检察院的作为或不作为都影响着制度的运行，如果出现问题仅仅只是简单的通报批评，形式上的惩罚，其完全不利于人名监督员制度的发展，还会影响社会对这一制度的公信力。通过法律加以规范选任程序，规定选任失职或违法的法律后果，才会增进社会公众对这一制度的公信力度，提高公众的司法意识。 （二）人民监督员的资格及其监督效力 什么样的人可以成为人民监督员一直是社会公众所关注的问题，虽然《人民监督员管理办法》在某些方面限制了司法行政机关选任权，但是其在很多方面还是有很大的自由选任的权利。 1.人民监督员是否应当“知法” 人民监督员是监督检察机关工作人员在执法过程中有无违法犯罪的行为，那么所带来的问题是，人民监督员应当如何判断？是自己的主观意识？还是法律客观标准？显然不可能是前者。 最高检在2015年下发了《关于人民监督员监督工作的规定》，其中规定了人民监督员需要实施监督的情形。人民监督员要实施监督，必须要充分了解《刑事诉讼法》的程序，超期羁押的最长期限，当事人及其辩护人、诉讼代理人有哪些诉讼权利等，监督程序中涵盖了许多法律问题。人民监督员的选任顾名思义是针对所有公民，若提高门槛，要求具有相关法律知识的人员担任，就失去了社会监督的意义。但是，监督的对象是具有专业的法律素质的特殊群体，谁也不敢保证检察机关的工作人员不会有“钻空子”的现象，而监督员就是为了避免这样的现象产生。这之间的矛盾调和，司法行政机关与检察院并没有给出明确的解答。近几年，司法部门的司法改革进行的如火如荼，所有与法律相关的职业都予以了明确规定，在笔者看来，人民监督员的性质决定了其资格的选任。不可否认，人民监督员不是法律从业人员，但是其具有一定的法律监督职能，这对监督员的法律素养提出了一定的要求，具有法律学习、工作经验者无疑比常人更具有优势。 2.人民监督员的监督效力 从案件监督的效力看，人民监督员的表决意见虽然对检察机关没有强制约束力，但在一定程度上具有影响力和程序效力，并有相应的程序保障： 例如，人民监督员申请启动监督程序。人民监督员认为检察机关履行职务过程中存在《规定》第二条第1款情形之一的，要求启动人民监督员监督程序的，由人民检察院人民监督员办事机构受理。 相较2015年之前的《规定》，最高检《关于人民监督员监督工作的规定》有了巨大的飞跃内容规定的更细致，涵盖范围更具体。 三、人民监督员如何做到监督独立 中国自古以来就是官僚体制十分严重的国家，官本位的思想到现今为止也是深入人心。如果要充分发挥人民监督员制度的价值，那么人民监督员就要避免受到行政机关和检察院的影响，保护他们实施监督的权利，真正做到监督独立。 （一）监督员由司法行政机关选任，会不会受到行政人员指示的影响 我们知道人民监督员制度是由检察院提出并实行，至2015年制度改革由司法行政部门选任，这种改变的做出显然是对监督员监督独立的一种推进，但是这样的改变对监督独立是否由实质性的作用，笔者却不敢断言。人民监督员代表的是社会公众，其不具有权力机关刚性的权力，也没有凌驾于权力机关的实质性地位。那么会不会产生以下几个问题： 一是人民监督员监督权的虚化。《规定》第二十条和第二十六条对监督员的监督意见及复议不被采纳做出了相应的规定，人民监督员办事机构向参加监督评议的监督员作出必要说明和负责复议的人民检察院向提出复议的人民监督员说明理由。根据《规定》，人民监督员处于一种被动的地位，其要被迫接受自己反对的理由，但是又没有给监督员主动出击的其他途径，这是值得司法部及社会公众思考的问题。 二是监督员会不会受到行政人员的干预。虽然选任办法限定了事业单位和公务员在编人员的参与，但这并没有解决实质问题，人民监督员相对于行政机关管理人员处于明显的优势地位，上级领导的指示和命令在很大程度上成为监督员的方向标，就如同我们现在是学生，生活费需要依赖父母，显然我们是不敢违逆父母的，即使父母有错，我们也会做出迎合其心思的事情，人民监督员的资格给予，薪资待遇，及个人信息都是由司法行政机关所掌控的，这大大阻碍了监督职能价值的实现，而且这只是影响监督独立的其中一个方面，那还有其他因素呢？ （二）如何避免监督员受到检察院及其工作人员的威慑 如前所述，人民监督员是代表的社会公众，其相较于权力机关，刚性较弱。举个例子，为了防止检察机关工作人员徇私枉法、暴力取证等现象，才有了这种制度的建立，那么司法部和检察院又怎么样保证不会威胁监督员及其亲属的人身财产安全呢？其实这种制度产生的前提就是检察机关违规执法，那么在这样的基础上又怎么样保证检察机关不会对人民监督员进行威胁、贿赂等行为呢？笔者想象不出来一只绵羊监督森林之王管理森林秩序的局面。 其实要保障人民监督员的独立监督权，就要充分保障其人身安全，使其不畏惧行政部门和检察机关的威胁，还要给予其优厚的待遇，尽量避免监督员受到其他利益的诱惑。笔者认为可以从以下几个方面着手： 第一，在“人民监督员履行职责保障”中对检察机关违反或者省却人民监督员监督案件程序的行为之法律后果作出规定，从而刚性约束被监督的检察机关。虽然《规定》第三十三条已明令禁止检察院不得诱导、限制、规避人民监督员对案件的监督等情形，但是却没有规定检察机关违反规定的法律后果及法律责任，是不是仅停留于口头批评或者是一份检讨报告就能解决问题？只有作出实质性的处罚，如性质轻微的，年终扣除奖金，不能评优评模等，导致后果严重的，可以考虑停职，上级予以调查，然后再分是失职行为还是故意行为予以不同的强制性处分，只有这样，才能让制度的执行落到实处。 第二，在制度建立中，充分保障监督员独立行使监督权，切断利益链，要选任公正、有责任心的监督员，因为这一制度是关系到社会利益，所以笔者认为可以考虑给这一职位优厚待遇或者福利，这种激励在一定程度上也能阻挡对监督员的外来诱惑。 第三，在人民监督员制度试行阶段，多数地区推广异地监督与属地监督相结合的模式。异地监督，是指由承办案件检察机关辖区以外的人民监督员对其案件进行监督；属地监督，是指由承办案件检察机关辖区内的人民监督员进行监督。两种相结合则是指，人民监督员对于检察机关直接立案查办的职务犯罪（根据2018年出台的《监察法》，已由监察委履行职务犯罪调查职责）案件中的“八种情形”实行异地监督，对直接立案侦查案件中的“三种情况”实行本地监督。这种复合监督模式的建立，很大程度上避免“熟人关系”，人民监督员也不会被认为是检察机关的摆设。雖然已经有地区在实行，但是目前还没有严格规定的模式，如今亟待司法行政机关将这种监督模式的具体操作详细化。 第四，加强监督的程序性。恢复异议复核程序、实行“检察机关对人民监督员表决意见审批和备案相结合”等措施，既防止监督权力的滥用，又能充分发挥人民监督员的监督评议作用。检察机关不同意人民监督员表决意见的，应当将该意见报送上一级检察机关人民监督员专门机构审核批准； 若同意的，则备案，要将监督权落实到位，避免有名无实的现象。 四、人民监督员的存在是否必要及检察机关横向对比香港廉政公署的启示 检察机关2003年提出人民监督员的概念，即检察机关表明其主动接受监督的意愿。但在笔者看来，由检察机关自己提出这个概念的现象着实可笑。检察机关只是为了提高自己的公信力，还是有自知之明，知道这一机构上下存在各种各样不透明的现象呢？检察机关本身就是对司法部门、行政部门履行监督职能的机关，只有自正清明，才能对其他机关进行监督，即使有一些黑暗的现象，那也是极个别的，检察机关内部就可以按章程进行相应的处分，有何须另设制度对监督部门加以监督？检察机关本身就是司法公正，社会稳定的象征，其代表了法律的正义及社会公众的公信力，机关本身对自己制度程序的不信任，不仅是司法不公的悲哀，同时也是社会对司法制度、部门不信任的必然现象。既然创设了人民监督员制度，是不是还需要创设人民监督员的监督员制度，这样的循环往复就足以证明人民监督员不是使司法公开、透明、公正的良策。 对比香港的廉政公署，司法监督体制还有许多需要完善的不足之处。为防止香港上世纪五六十年代的贪污腐败、政府严重缺乏监管、反贪机构与其他机构之间互相勾结的现象重现，香港廉政公署成立于1974年2月15日，它的全称是“总督特派廉政专员公署”（ Independent Commission Against Corruption），缩写为ICAC，简称“廉政公署”或者“廉署”。它是根据香港立法局1974年2月通过的《总督特派廉政专员公署条例》（以下简称《廉署条例》）成立的。根据这一条例，廉署是负责肃贪倡廉，反贪污受贿的机构，从惩后、预防和教育三方面进行肃贪倡廉工作。香港廉政公署自成立来，成绩斐然，可以说，廉署是香港经济持续高速稳定发展的重要保证之一。根据《香港特别行政区基本法》，廉政公署在香港特别行政区全权独立处理一切反贪工作。廉政公署的职员除有些从公务部门借调外，均由廉政公署直接以合同方式聘用。职员的薪金也高于其他部门，为了吸引最有能力的人参加，廉政公署拿出高于同级香港政府官员10%的薪水，除高薪外，还有高福利，包括住房、医疗、出国休假、培训以及丰厚的退休金等.这是廉政公署工作人员的待遇上比一般国家甚至本国其他政府部门人员还要优越的体现。廉政公署的职权体制也具有独特性，独立于政府和司法机关之外，行使以下职权一是法律赋予廉署的权力：有特别调查权，拘留及扣押权，搜查权，使用武力权，获取资料权，物品检押权，限制财产处理权，变更法庭命令权，立法权等。 检察机关代表的是司法公正，国家工作人员的廉洁自制，既然建立了这种制度，就要充分赋予他们权力，可以考虑由参与国家公务员管理的领导直接管理，减少其他行政人员的干涉，提高选拔人才的机制，例如选择刚初出茅庐的大学生这样的新鲜血液，使腐朽陈旧的官僚体制变换一下。对检察机关人员予以丰厚的薪酬、优厚的待遇也是避免利益勾结、检察人员和行政人员同流合污的一个屏障，人民监督员本身也会消耗着社会成本，那为什么不将这个成本一心放在检察机关上？ 当然，具有优势的廉政公署也不可避免存在贪腐问题。为防止此类情况，廉政公署在其内部特设调查及监察组，指控涉及廉政公署人员的违纪及贪污行为，以及解决涉及廉政公署的非刑事投诉问题。在调查后，廉政公署还必须向律政司司长及审查贪污举报咨询委员会提交调查结果报告。通过外务监管、内部监察双向机制，廉政公署有效确保了支援时刻坚守公正廉洁的信条。 五、人民监督员制度面临的挑战及笔者展望 随着2018年《监察法》的出台，对于调查职务犯罪的权利已从检察机关转移之监察委的手中，然而人民监督员制度恰好是建立在监督检察机关查办职务犯罪不公的基础上的。监察委员会的出现，无疑使该制度存在的价值基础受到动摇，其存在必要与否将会成为人们关注的焦点。 贪婪是人的本性，尤其是国家工作人员面对着大大小小的诱惑，但是人有趋利避害的心理，通过对检察人员的激励奖励制度，使其意识到，违法犯罪的成本更加巨大时，相信更多人还是愿意站在公平正义的一方。虽然，人民监督员制度是由检察机关主动提出，但是讽刺的是，本身具有监督职能的检察机关就应该将利益、贪婪、对权力的畏惧搁在一边，满腔热血地履行自己的职责。而且随着监察委的上台，是不是又要为其另行建立一套监督制度？无穷无尽的监督制度终不是解决问题之根本，只有发现本质问题，对症下药方为良策。笔者作为一个中国公民，愿意看着司法制度走在康庄大道上，愿意相信检察人员是带着一颗廉政、公平的心服务于国家、人民，我十分乐意看到人民监督员制度及其类似的制度消失于公正的司法下，见证着司法体制就像徽章上的天平一样公平公正。作为一个不谙世事的本科生，本人十分愿意接受其他有想法的學者的批评和建议，也可以在日后的学习生涯中不断切磋进步。 参考文献： [1]王步远.监察制度改革背景下 人民监督员制度发展思路探讨.北京人大.2017（7）. [2]冯颖琨.廉政公署的策略及监管体系.检察日报.2017-04-11（008）. [3]人民监督员选任管理方式改革全面推进.中国司法.2017（2）. [4]彭波.让人民监督员更有代表性.人民日报.2016-07-14（009）. [5]郎艳辉、涂可丰.人民监督员监督职能的反思与深化.湖北民族学院学报（哲学社会科学版）.2014，32（1）. [6]裴宝莉. 香港廉政公署的简要介绍与分析.法制与社会.2009（6）. |
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