| 标题 | 改革背景下检察机关保障食品安全的履职思考 |
| 范文 | 孙泽晖 罗关洪 摘 要 当前各种改革叠加，检察机关职能范围也在调整。检察机关在保障食品安全的职能中，除发挥传统的批捕、公诉等刑事检察职能外，还可通过积极履行民事、行政公益诉讼职能、刑事附带民事公益诉讼职能，实现对食品领域违法犯罪人员刑事、民事、行政全方位、无死角制裁，提升违法犯罪成本，从而遏制违法犯罪高发频发。同时，做好发案原因调研、监管漏洞剖析、法治宣传等后半篇文章，为保障食品安全，促进健康中国建设贡献检察力量。 关键词 职能调整 刑事检察 公益诉讼 作者简介：孙泽晖，四川省彭州市人民检察院检察长，三级高级员额检察官，研究方向：刑事犯罪预防；罗关洪，四川省彭州市人民检察院。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.331 当前，食品安全形势严峻，是影响人民群众安全感、幸福感的重大民生问题，国家正花大力气整治食品安全问题，确保人民群众“舌尖上的安全”。改革背景下，检察职能发生重大变化，检察机关如何履职，服务和保障食品安全？是需要认真思考的问题。在各级监察委成立后，检察机关不再行使职务犯罪侦查权，而两大诉讼法修改，检察机关新增民事、行政公益诉讼职能，结合传统的批捕、公诉等刑事检察职能，国家为检察机关保障食品安全配备了新的武器，开辟了新的战场，检察机关获得了一片广袤的“蓝海”。 一、当前严峻的食品安全形势 说到食品安全，人们最先想到的2008年的“三鹿奶粉”事件，商家出售的奶粉中含化工原料“三聚氰胺”，婴幼儿食用后产生肾结石或肾功能不全甚至死亡。10年后的今天，食品安全形势仍不容乐观。笔者通过网络检索，发现2017年食品安全事件仍层出不穷，如大型火锅连锁店“海底捞”北京太阳宫店和劲松店后厨出现老鼠、火锅汤勺用来掏下水道，还有江西九江大米遭镉污染、天津独流调料造假、杭州警方破获涉案金额超5000万元的假酒案、三只松鼠开心果霉菌超标案①等。今年央视3.15晚会中，曝光了“山寨露露”等假冒产品，山东省枣庄金顺源食品公司用花生酱调配核桃露降低成本等。 从司法机关办案情况看，笔者所在检察机关近三年办理危害食品安全犯罪12件，有在血旺中添加甲醛的“毒血旺”案、使用工业用脂松香对宰杀的鸭子进行脱毛处理的“毒鸭子”案、串串香店使用“火锅老油”案等。有人对食品中添加罂粟壳案件进行统计，仅在2017年头5个月，全国法院判处了40起在食品中添加罂粟壳的案件 。从最高人民检察院向全国人大作的报告看，近5年起诉制售假药劣药、有毒有害食品等犯罪6.3万人，是前五年的5.7倍 。 二、改革背景下检察机关职能调整及对保障食品安全的影响 国家监察体制改革背景下，检察机关属于国家法律监督机关的地位没有改变，两法赋予检察机关公益诉讼职能，检察机关职能有了调整，参与食品安全违法犯罪整治履职方式随之调整。 （一）不再履行食品领域职务犯罪侦查职能，强化刑事诉讼检察职能 国家监察体制改革后，检察机关的职务犯罪侦查权由监察委的调查权取代，涉及食品领域的贪污贿赂犯罪及渎职犯罪 ，不再由检察机关立案侦查，转而由监察委进行调查，检察机关在办案中发现相关线索的，要及时移送监察部门。 在刑事诉讼领域，检察机关承担打击危害食品安全犯罪职能，具体来说有审查批捕、审查起诉、出庭公诉和刑事立案、侦查、裁判监督及刑罚执行活动监督等职责，对公诉案件还有自行补充侦查权 。检察机关履行这些职能时，应遵循严厉打击与保障人权并重，要适应以审判为中心的诉讼制度改革，发挥好检察机关诉前调查取证、构建刑事指控证据体系方面的主导作用，完善审前过滤机制，把好案件的事实关、证据关、程序关和法律适用关。 （二）新增食品安全领域民事、行政公益诉讼职能，正式确立检察机关是社会公共利益代表 第二十二屆国际检察官联合会年会暨会员代表大会上，习近平总书记发来的贺信中提到：“检察机关作为公共利益的代表”“检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”，要发挥检察机关在公益保护中的重要作用，更好地维护国家利益和社会公共利益。2014年10月，党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。经过检察机关两年试点，2017年7月，全国人大常委会对《行政诉讼法》和《民事诉讼法》作出修改，正式授权检察机关提起公益诉讼 。在新的历史条件下，法律赋予检察机关提起公益诉讼，不仅有利于加强公益保护，对促进依法行政、严格执法、建设法治政府具有重要作用，也是检察机关强化法律监督职能、参与社会治理、转变检察职能的重要举措。 （三）刑事附带民事公益诉讼，追究刑事责任同时附带解决民事责任承担问题 《刑事诉讼法》第九十九条规定，如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。据此，检察机关在特定情形下，可对犯罪分子提起公诉追究刑事责任时，一并要求其承担民事责任。2018年3月，最高法、最高检联合发布司法解释 ，明确检察机关对危害食品安全的犯罪分子提起公诉的同时，可以提起刑事附带民事公益诉讼。这样，基层检察机关借助处于优势地位的刑事检察职能，可以方便地行使民事公益诉讼职能来保障食品安全。 （四）承担普法宣传职能，提升公众参与食品安全治理的法治意识 党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，最高检也制定了具体贯彻实施意见 ，明确检察人员在司法办案过程中要落实好“以案释法”制度，利用办案各个环节宣讲法律，及时解疑释惑。在起诉书、抗诉书、决定书等法律文书中应当围绕争议焦点充分说理。因此，检察机关在办理食品安全案件时，除追求案件的实体和程序公正处理外，还要注意向公众释法说理，提升公众的法治意识和法治水平，提升案件办理的社会效果。 三、检察机关保障食品安全的措施及手段 （一）充分履行刑事检察职能，严惩危害食品安全的刑事犯罪 1.组建专业化的办案团队，提升办案人员业务能力 因危害食品安全案件不同于检察机关办理的其他普通刑事案件，案件数量多，检察人员较为熟悉，有丰富的办案经验。该类案件涉及许多专业领域，案件数量相对较少，办案人员经验欠缺。因此，要办好此类案件，专业化的人才队伍至关重要。检察机关可以选择从行政执法机关抽调人员组成办案团队，邀请食品领域专家担任顾问，利用检察一体化优势，上级检察人员指导下级检察人员办案等多种形式，全方位提升办案能力。 2.充分发挥批捕公诉职能，严惩食品领域犯罪行为 因危害食品安全犯罪危及人民群众的生命健康，社会影响十分恶劣，老百姓对此深恶痛绝。对于涉嫌危害食品安全的犯罪分子，凡是构成犯罪的，检察机关要从快予以批捕和起诉，并建议法院在法定刑幅度内从重量刑。同时，检察机关应依据《食品安全法》规定 ，建议法院对食品经营者附加适用禁止令，剥夺其从事食品经营的资格，防范其再次从事食品领域违法犯罪活动，也对其他市场经营主体形成震慑。 3.强化刑事检察监督职能，促进公平公正执法 （1）强化刑事立案监督，做到有罪必罚。《刑事诉讼法》赋予人民检察院刑事立案监督权，对于已经涉嫌食品领域刑事犯罪，但公安机关没有立案的，检察机关应启动刑事立案监督程序，督促公安机关立案并采取刑事措施。如屡禁不绝的注水猪肉案件，其客观行为完全符合刑法规定的生产、销售伪劣产品罪描述的客观要件，即“在产品中掺杂掺假，以假充真、以次充好”，用水当作猪肉对外销售，难道还不算是“掺杂掺假、以假充真”？如果说因证据原因不能证明达到5万元的量刑起点，但对于哪些销售时间长，或是从事批发的商家，涉案金额达到5万元并不难，司法实践中，却鲜有追究刑事责任的案例。正是因为对注水猪肉惩治不力，已经发展到注水牛肉、注水鸡肉、鸭肉、羊肉等，在市场上销售的肉类无有不注水现象。所以，对注水肉的整治，除行政机关执法不力外，公安机关、检察机关是否履职到位，值得反思！ （2）开展好刑事侦查活动监督，确保对危害食品安全犯罪分子罚当其罪。在以审判为中心的改革背景下，对于食品领域犯罪判决，取决于侦查取证质量高低。如果侦查取证质量不高，对涉案证据没有全部收集在案，不能证明犯罪分子的所有犯罪事实，轻则不能有力指控犯罪，重则致案件批不了、诉不出、判不起，从而放纵犯罪。公安机关侦办疑难复杂的食品犯罪案件，检察机关应提前介入引导侦查，指导侦查人员全面、规范、及时收集证据材料，尽量查清全部犯罪事实，为审查批捕、起诉和法庭审判打下基础。对于侦查活动违法情形，及时发出检察建议、纠正违法通知书，通知侦查单位采取措施整改。 （3）强化刑事裁判监督，避免食品領域犯罪轻刑化处理。对于刑事判决裁定，检察机关如果认为确有错误的，可以启动抗诉程序予以纠正。针对司法实践中食品领域犯罪分子缓刑过多，罚金数额总体偏低影响打击处理效果的问题 ，检察机关应着力发挥刑事审判监督职能，在起诉时向法院提出量刑建议，尽量压缩审判人员对此类案件的量刑空间，对于判决明显畸轻的案件，及时坚决提出抗诉，请求二审法院予以纠正。既要严厉惩治犯罪，又要震慑犯罪，实现刑法特殊预防和一般预防的目的。 （二）全面推进公益诉讼，严惩危害食品安全违法行为 除刑事手段外，检察机关可充分运用公益诉讼手段来惩治危害食品安全的违法行为，对违法分子本人检察机关可在规定条件下启动民事公益诉讼，对于行政机关怠于履行职责致出现食品安全问题的，检察机关可以启动行政公益诉讼。但是，当前检察机关要履行好公益诉讼职能，应着重解理好以下几个问题： 1.应解决好刑事领域与民行领域发展不平衡问题 长期以来，检察机关的刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼工作发展不平衡，无论是从机构设置、人员配备、能力素质看，还是从办案数量、监督效果和社会影响看，刑事检察均明显更强。最高人民检察院张军检察长指出，检察机关法律监督职能是多元化的，不是单纯的刑事法律监督，而是诉讼领域与诉讼相关领域的全面监督，要下大力气解决刑事领域与其他领域发展不平衡问题。加强民行部门办案力量配备，是检察机关开展好公益诉讼的当务之急。 2.应解决好案件线索问题 “巧妇难为无米之炊”，充足的案件线索来源是检察机关推进公益诉讼的关键，可从以下途径获得案件线索：一是从内部办案发现线索，通过审查逮捕、审查起诉、刑事执行检察、民行监督等执法办案发现案件线索。二是从与行政机关联合执法中发现线索，当前许多检察机关与食品监管部门签订了联合执法机制，双方共同开展联合执法时发现食品安全违法线索。三是从接待群众来信来访中和举报中发现线索，检察机关控申部门设有接待群众窗口，可从来访群众反应的诉求中获得线索。四是与当地消费者权益保护协会获得线索，老百姓因食品安全受到侵害，可能向消费者协会投诉，检察机关可与消费者协会建立联系机制，从中发现案件线索。五是从新闻报道中发现线索，新闻媒体通过暗访，可以发现许多食品安全事件，检察机关可从中甄别发现案件线索。 3. 应解决好诉前程序中的监督刚性问题 要提升检察机关公益诉讼成功率，应着力从提升诉前程序的监督刚性入手，可以采取的措施：一是提升检察建议质量，梳理清楚案件事实，梳理清楚法律法规，准确发现食品领域行政执法活动中存在的问题；二是依托政府法制部门或上级主管部门力量，督促相关行政部门纠正，如彭州市检察院在办理唐某某生产销售有毒有害食品案件中，及时向政府法制部门通报案情，督促行政执法部门吊销唐某某个体工商户的营业执照，并宣布对其从业禁止；三是对于多次监督不见效果的，向党委进行专题汇报，或依托政法委、人大执法检查、政协民主监督等手段提升检察建议刚性，让相关问题在诉前程序中得到圆满解决，让法庭诉讼成为不得已的选项。 4.应解决好证据收集和法律适用问题 从法院诉讼的角度来看，在公益诉讼的庭审中，检察机关虽为“公益诉讼起诉人”，仍居于原告的诉讼地位，特别是在行政公益诉讼中，坐在被告席上的还是行政执法机关，给检察机关启动的诉讼带来不小的挑战。诉讼取胜的关键在于证据是否确实充分，在检察机关擅长的刑事诉讼中，证据材料全部由公安机关来收集，而在此前办理自侦案件时，侦查部门和公诉部门共同把关案件证据。但在公益诉讼中，取证主体和诉讼的主体均是公益诉讼人，对检察机关来说要转变观念，准备充足证据材料，仔细研判法律规定，提出合理合法的诉讼请求，方能确保案件胜诉。 （三）多启用刑事附带公益诉讼职能，快捷高效办理食品犯罪的民事损害赔偿问题 在刑事诉讼的时候顺带处理民事赔偿，由同一审判庭、同一审判组织来审理刑事、民事案件，有利于查明案件全部事实、执行惩办与宽大相结合政策、节约诉讼资源和保护社会公益。但在以往，法院担心附带民事诉讼影响刑事审判，对附带民事诉讼持消极态度，每年办理的附带民事诉讼案件并不多。现在，两高司法解释明确了检察机关在提起公诉时，对于损害社会公共利益的，可以提出附带民事诉讼，极大方便了检察机关在追究犯罪分子刑事责任的同时，解决民事赔偿问题，有利于弥补公共利益损失。 当前，全国检察机关正积极采用此模式来解决食品案件民事责任问题，并取得明显成效。如2018年5月2日，浙江省东阳市检察院对火锅中使用“口水油”案件提起刑事附带民事公益诉讼 ；最高人民检察院官网还公布，2018年6月7日，广东省茂名市电白区检察院提起的广东省首例食品领域刑事附带民事公益诉讼案宣判，5名被告人除被判处有期徒刑和罚金之外，还需支付惩罚性赔偿金315.845万元、支付无害化处理费用11万元，并在省级以上媒体向公众道歉 。此外，在湖南省湘潭县、北京市石景山区、湖北省咸丰县等地检察机关均对食品领域的刑事犯罪提起了附带民事公益诉讼。 检察机关办好此类案件的关键在于证据把握。因刑事案件与民事案件证明标准、请求事项均有不同，如在生产有毒有害食品犯罪中，刑事案件的证据不需要证明被告人造成损失的大小，公安机关一般没有收集此类证据材料。如要启动附带民事公益诉讼，检察机关还要另行收集相关损失的证据材料，合理确定诉讼请事项。如浙江省东阳市检察院从被告人生产时间、制作“口水油”数量、每次添加数量、每个火锅汤底销售价格进行测算，算出被告人造成的损失为1260元，从而明确附带民事公益诉讼的请求事项，并得到法院判决支持。 （四）全面履行检察职能，做好案件的后半篇文章 1.结合执法办案，开展普法宣传，营造良好环境氛围 检察机关办理危害食品安全案件中，应全面贯彻“谁执法谁普法”的要求，结合办案开展好普法工作。及时与媒体沟通，适时向社会通报办案进展，在案件开庭时，按审判公开要求，可主动邀请相关行业的从业者、市场监管人员、人大代表、政协委员等旁听庭审，争取办一个案件警示一片，教育一片，达到双赢、多赢的效果。如果检察机关只是闭门办案，不向社会公开，虽对犯罪分子绳之以法，但没有对潜在的从业者起到教育警示作用，不利于营造良好治理氛围。 2.深化决策调研，为政府治理提供参考 出现食品安全案件，其原因除了违法犯罪分子逐利心切，不计后果外，行政机关监管不到位亦是重要原因。检察机关通过办案，要深挖食品安全案件发案背后原因，深入分析形成调研报告，提交政府相关部门，便于建章立制，认真整改，堵塞漏洞。如一些地方为解决监管力量不足的问题，利用网格员参与食品监管，虽如此，但仍有食品经营者违法经营，网格员却未发现，暴露出网格员监管过程中存在问题，可对此进行分析并形成调研报告。 四、检察机关保障食品安全履职中还应注意或迫切需要解决的问题 （一）紧紧依靠地方党委、人大力量 在现行金字塔式大行政体制下 ，检察机关仅仅依靠自身力量在整治食品违法犯罪中难以最大限度发挥职能，尤其要开展好食品领域行政公益诉讼，更需要政府相关部门的支持配合。因整治食品安全与地方党委、人大目标一致，是为人民提供放心食品，提升人民群众幸福感，检察机关可将案件相关情况及时汇报，争取地方党委、人大支持。 （二）赋予必要调查核实权 检察机关履行法律监督之职，承担维护食品安全之责，没有必要的调查核实权，难以发挥应有的职能作用。在刑事诉讼领域，检察机关有立案监督权、侦查活动监督权、补充侦查权等，即便没有侦查权影响还不明显。但在民事、行政监督领域，尤其是行政公益诉讼领域，检察机关在履行职能时，需要对发现的违法线索、民事行政公益诉讼线索等进行调查核实。但有的单位对检察机关调查心存抵触，不配合调查甚至躲避调查、对抗调查的情况时有发生，对此，检察机关往往无可奈何。因此，建议在《人民检察院组织法》修订时，赋予检察机关调查核实权 。 （三）明确职能定位，做到不越位、不缺位 检察机关参与食品安全整治，应严格恪守法律规定，在法律授权范围内履行职责，不能超越法定职责管得太多，也不能失职放手管得太少。比如，对涉及食品安全民事行政诉讼活动的监督，在法院没有做出裁判时，就不能提前介入，以免对法院审判造成不当干扰。对行政执法活动监督，在法律还没有授权的情况下，应谨慎开展，可以报经相关有权机关批准后在小范围内进行試点。新赋予的公益诉讼职能，检察机关应当用足法律规定，在限定的领域内多办案，办好案，凸显检察机关的职能作用。对于泛滥成灾又涉嫌刑事犯罪的注水猪肉等问题，应坚决行使立案监督权，启动刑事程序追究相关人员责任。 （四）应着力推动“两法衔接” 立法进程 对于食品领域行政执法过程中存在以罚代刑、有案不移、有案不立现象，存在监管的失职、渎职现象，检察机关可通过“两法衔接”平台发现相关线索，进而采取相应措施。但此项工作没有立法支撑，存在行政执法部门有案不录、选择性录入等问题，制约了检察监督职能发挥。党的十八届三中全会将“完善行政执法与刑事司法的衔接机制”写入《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也对“健全行政执法与刑事司法衔接机制”提出了明确的要求。因此，“两法衔接”已经成了当今建设法治中国的重大路径选择，工作的全面推进必须得到立法的有效支撑，以确保各项检察新职能顺利推进。 注释： 百家号.回顾 2017十大食品安全事件.http：//www.baijiahao.baidu.com/.最后访问时间：2018年9月10日.事件经过：8月16日，原国家食药监总局发布的《总局关于3批次食品不合格情况的通告》，网红电商三只松鼠销售的开心果霉菌检出值为70CFU/g，高出国家标准1.8倍。 谢幸福、宋文田.在食品中添加罂粟壳犯罪问题实证分析——以40起案件数据为样本.人民检察.2018（12）. 最高人民检察院官网，最高人民检察院工作报告—2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，http：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201803/t20190309_369886.shtml，最后访问日期：2018年9月19日。 《刑法》第四百零八条规定的食品监管失职罪、四百一十三条规定的动植物检疫徇私舞弊罪等。 《刑事诉讼法》第一百七十一条规定，人民检察审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。 《民事诉讼法》第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。 2017年6月8日最高人民检察院第十二届检察委员会第六十五次会议审议通过，并于2017年6月28日发布的《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定》。 《食品安全法》第一百三十五条之规定，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罰的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。 谢幸福、宋文田.在食品中添加罂粟壳犯罪问题实证分析——以40起案件数据为样本.人民检察.2018（12）. 范跃红、方丽萌.火锅底料中加入“口水油” 浙江东阳：提起该省首例食品安全领域刑事附带民事公益诉讼案.检察日报.2018.第2版. 詹奕嘉.广东省首例食品安全领域刑事附带民事公益诉讼一审宣判.http：//www.sppp.gov.cn/spp/dfjcdt/201806/t20180612_381610.shtml.最后访问时间：2018年9月19日. 龙宗智.司法改革：回顾、检视与前瞻.法学.2017（7）. 朱孝清.对人民检察院组织法修订草案二次审议稿的五点修改意见.人民检察.2018（13）. 即“行政执法与刑事司法衔接制度”，指检察机关会同公安机关和有关行政执法机关利用政务网现有网络、设施和有关数据，探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件线索移送司法机关处理的信息平台。 |
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