| 标题 | 论检察公益诉讼中出庭检察官的身份 |
| 范文 | 陈国根 吴强林 摘 要：“公益诉讼起诉人”专指提起检察公益诉讼的检察机关，不能把出庭检察官也称为“公益诉讼起诉人”。出庭检察官应当有专属于自己的特定称谓，以“公益检察官”作为检察公益诉讼案件中出庭检察官的专属称谓是比较理想的选择。 关键词：检察公益诉讼 公益诉讼起诉人 公益检察官 检察公益诉讼中，检察官应当以何种身份出席庭审？对于这一问题，相关法律和司法解释没有明确规定，《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼办案指南（试行）》（高检民[2018]9号文件，以下简称“两个办案指南”）的规定在实践中引发了误读误用，因此，有必要对该问题进行深入研究和探讨。 一、现有规定及其实践误读 最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2018]6号，以下简称《检察公益诉讼司法解释》）第4条规定，“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼”，这是对检察公益诉讼案件中人民检察院的身份的明确规定。人民检察院“公益诉讼起诉人”的身份在上述两个办案指南“一般程序”的“提起诉讼”部分同样得到了确认。然而，两个办案指南在“一般程序”的“出席一审法庭”部分却又指出，“人民法院开庭审理检察机关提起的民事（行政）公益诉讼案件，检察机关应当派员以‘公益诉讼起诉人身份出庭履行职责，参加相关诉讼活动。”按照这一规定，在检察公益诉讼中，出庭检察官的身份也是“公益诉讼起诉人”。如此一来，“公益诉讼起诉人”既指检察机关，又指代出庭检察官，这无疑是矛盾的，在实践中也引发了误读误用。 实践中，各地检察机关在宣传报道本院办理的公益诉讼案件时，很多都将出庭检察官称之为“公益诉讼起诉人”。比如，微信公众号“上海检察三分院”2018年12月22日发表的《被告当庭落泪悔过！看这个公益诉讼起诉人的法庭教育》一文中写到该院“副检察长担任公益诉讼起诉人”;又如，微信公众号“南充顺庆检察”2018年11月22日发表了《新鲜！检察长当公益诉讼起诉人对顺庆区首例刑事附带民事公益诉讼案提起诉讼》的报道……这种误读误用的例子可谓俯拾皆是。 另外，在法庭设置方面，放置在公益诉讼案件出庭检察官面前的桌签是“公益诉讼起诉人”;而刑事案中，放在出庭检察官面前用以标识身份的桌签是“公诉人”。“公益诉讼起诉人”与“公诉人”看起来相似，但结合两者与检察机关的关系来理解，则大有不同。 二、从公诉人与公诉机关之间关系的角度看现有规定 在刑事案件中，出庭检察官的身份是“公诉人”，这是有明确法律依据的，回顾立法变迁史，可以比较清晰地发现其发展和变迁轨迹。1951年《人民法院暂行组织条例》第36条、1954年《人民检察院组织法》第14条都采用了“国家公诉人的资格”这一表述。1979年《人民检察院组织法》第15条正式使用了“国家公诉人的身份”的表述。此后，1983年、1986年两次修正《人民检察院组织法》时，均规定了与1979年相同的内容。最新的《人民检察院刑事诉讼规则》（高检发释字[2019]4号）第390条仍然规定“人民检察院应当派员以国家公诉人的身份出席第一审法庭”。实际上，“公诉人”的身份已经被诸多刑事法律法规所明确，实践中对“公诉人”所指代的这一特殊的检察官群体也有广泛知悉和认同。 而检察机关在刑事案件中的身份则是“公诉机关”。人民法院刑事判决书中对检察机关身份的常规表述就是“公诉机关”，比如，最高人民法院办公厅《关于实施〈法院刑事诉讼文书样式〉若干问题的解答》（法办[2001]155号）明确，“对‘控方的称谓，由人民检察院直接起诉的，表述为‘公诉机关”。 可见，在刑事案件中，检察机关和出庭检察官的身份分别是“公诉机关”和“公诉人”，这既有法律规定，实践中也已经约定成俗，两者各自的定义非常清楚、界限也十分明晰，不能相互替代使用。从这个角度来说，将检察公益诉讼中的检察机关和出庭的检察官都称之为“公益诉讼起诉人”会造成“检察机关”=“出庭检察官”这样的逻辑混乱，也使得“公益诉讼起诉人”这一概念产生歧义，这无疑是不合适的。 三、“公益诉讼起诉人”这一称谓具有特定性 《检察公益诉讼司法解释》为什么要明确规定检察机关的身份是公益诉讼起诉人？回顾检察机关提起公益诉讼的发展历程，可以发现其缘由。 在2017年两大诉讼法修改之前，有的地方检察机关已经开展了十余年的公益诉讼探索，但一直处于“名不正言不顺”的尴尬境地。这其中一个关键问题就是身份问题，根据民事诉讼法的规定，原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，而提起公益诉讼的检察机关与案件本身显然不具有直接利害关系，也正因为如此，在探索过程中，检察机关提起公益诉讼始终存在所谓的主体资格缺陷问题。对此，理论界和实践中存在各种不同的主张和做法。 在理论研究方面，围绕检察机关提起公益诉讼的角色定位，曾经出现过原告、公诉人、公益诉讼原告、公益代表人、公益訴讼人等等多种理论主张。比如，有学者认为，在公共利益受到侵害时，检察机关可以原告资格起诉。[1]而反对者则认为，检察机关在所提起的民事诉讼中居于“当事人”或“原告人”地位，是不合适的。[2]另有观点认为，在公益诉讼中，检察机关也“居于公诉人的法律地位”。[3]还有观点认为，检察机关是“作为公共利益的代表提起诉讼”。[4] 实践中，1997年全国首例检察公益诉讼案件中，方城县人民检察院系以“原告”身份提起诉讼。2004年，最高人民法院在《关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函》认为， 检察机关以原告身份代表国家提起民事诉讼没有法律依据。[5]此后，检察机关提起公益诉讼的探索一度中断又恢复，几经周折。在2015年7月后的试点期间，检察机关提起民事或行政公益诉讼的身份是“公益诉讼人”。对此，最高人民检察院相关负责人指出，“公益诉讼人”这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。[6]最终，《检察公益诉讼司法解释》正式将检察机关在公益诉讼案件中的身份确定为“公益诉讼起诉人”。 通过上述历史变迁可以发现：第一， “公益诉讼起诉人”的身份对检察机关来说是至关重要的，身份正当是检察机关提起公益诉讼的前提;第二，“公益诉讼起诉人”身份回应并解决了有关检察机关主体资格缺陷的种种质疑;第三，“公益诉讼起诉人”这一称谓是特定的，专指提起检察公益诉讼的检察机关，不能用来其他指代人或事物，否则就失去了其原本应有的意义。 四、检察公益诉讼案件中出庭检察官应有专属身份 （一）赋予检察公益诉讼案件中出庭检察官专属身份的必要性 既然“两高”的司法解释已经明确“公益诉讼起诉人”是指检察机关，并且“公益诉讼起诉人”这一称谓具有特定性，那么，就不应当再用“公益诉讼起诉人”指代出庭检察官，明确后者的专属身份显得尤为必要。 1.是保护公共利益的客观要求。纵观我国公益诉讼的发展历程，虽然也曾有公民个人和特定组织提起过公益诉讼，但总体来说，检察机关保护公共利益的实践探索影响最大、效果最好。我国法律已经把常规性保护特定领域公共利益的职权赋予检察机关，但这仅仅是一个起点，必须在检察机关内部培养一个保护公共利益的检察官群体，让这部分检察官围绕公共利益保护形成一个职业共同体，这样才更有利于对社会公共利益的保护。 2.是顺应司法改革背景下检察职能调整的必然要求。随着司法体制改革的推进，检察职能调整是必然要求。要突破以往那种只知反贪局而不知检察院、只知公诉人而不知其他检察官式的尴尬局面，通过职能调整实现“四大检察”“十大业务”的均衡发展。其中，公益诉讼检察关注的是对整个社会、对不特定多数公众、对广大老百姓切身利益有重大影响的公共利益保护问题，赋予检察公益诉讼出庭检察官专属身份是发展公益诉讼检察的基本举措之一，通过这一举措，打造类似于“公诉人”一样响亮的“品牌”，无疑是对检察公益诉讼的极大宣传与促进，也是对检察职能调整的有力推动。 3.是理顺检察机关与出庭检察官之间关系体系的需要。检察机关在公诉案件中统一被称为“公诉机关”，在公益诉讼案件中则统一被称为“公益诉讼起诉人”;而公诉案件中的出庭检察官有“公诉人”这一被广泛接受和认可的身份，公益诉讼案件中的出庭检察官也应当有专属身份和称谓;同时，在法庭设置上，公诉案件中出庭检察官桌位前设置“公诉人”桌签，公益诉讼案件中出庭检察官桌位前也应设置相应专属身份桌签。这样，就避免了“检察机关”=“出庭检察官”这样的逻辑混乱，检察机关和出庭检察官在公诉案件和公益诉讼案件中的身份和称谓都将更加体系化、条理化。 4.是提升公益诉讼检察和检察官专业化水平的迫切需要。公益诉讼检察工作既复杂又具有较高的专业性要求，提升办案检察官的专业化水平显得刻不容缓。要提升办案检察官的专业化水平，需要借鉴“公诉人”队伍的培养经验，赋予出庭检察官专属身份，实现这一特殊群体的身份认同，通过统一培训、业务交流、业务竞赛、模范评比等，打造专业的公益诉讼检察官品牌，塑造公益诉讼检察官群体形象，切实提升公益诉讼出庭检察官群体的专业化水平与核心竞争力。 （二）“公益检察官”：检察公益诉讼案件中出庭检察官的专属身份 以“公益检察官”作为检察公益诉讼案件中出庭检察官的专属身份是比较理想的选择。首先，“公益检察官”既可以理解为办理公益诉讼案件的检察官，也可以理解为保护社会公共利益的检察官，这两种含义都是检察公益诉讼办案检察官称谓的应有之义，容易被社会公众所接受。其次，“公益检察官”这一称谓更能彰显这一群体的职业性质，检察官是依法行使国家检察权的检察人员，代表的是国家，“公益检察官”代表国家保护社会公共利益更是名正言顺、理所当然。再次，“公益检察官”能最大程度地体现检察公益诉讼办案检察官称谓的内涵。另外，“公益检察官”的称谓具有唯一性，避免了与其他公益保护者诉讼地位和称谓相混淆。 总之，“公益诉讼起诉人”专指检察公益诉讼案件中的检察机关，再用这一称谓来称呼出庭检察官明显不妥，检察公益诉讼案件中的出庭检察官应当有专属身份，以“公益检察官”称谓是较为理想的選择。 注释： [1]参见宋朝武：《论公益诉讼的十大基本问题》，《中国政法大学学报》2010年第1期。 [2]参见江伟、段厚省：《论检察机关提起民事诉讼》，《现代法学》2000年第6期。 [3]“检察机关参与公益诉讼研究”课题组：《检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究》，《政治与法律》2004年第2期。 [4]陈桂明：《检察机关应当介入公益诉讼案件》，《人民检察》2005年7月（上）。 [5]参见王莉：《检察机关提起、参与民事公益诉讼的法理基础》，《人民检察》2011年第14期。 [6]参见徐日丹、贾阳：《依法履职稳步推进公益诉讼改革试点工作——最高人民检察院负责人解读〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉》，《检察日报》2015年7月3日。 |
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