| 标题 | 全面推进依法治国与法治拓展述要 |
| 范文 | 李清伟 内容摘要：法治中国的建设正处在不断拓展之中，在法治拓展的過程中，社会生活诸领域已经初步实现了法治化，但法治中国仍在路上。在法治建设过程中，还存在着许多与法治自身不相适应的观念、习惯和做法，仍需不断拓展法治的深度与广度。立足于中国法治实践的成就，从中国法治的现实呼唤法治拓展、从“党领导法治”拓展到“党实践法治”、从“实质法治”拓展到通过“形式法治”实现“实质法治”、从法治的工具价值拓展到法治的目的价值、从“法治模仿”拓展到“法治自信”等视角。 关键词：法治拓展 法治中国 法治自信 法治方式 在改革开放的社会大背景下，中国法治建设已经取得了举世瞩目的成就，法治中国已成为中国社会的基本共识，法治已成为国家治理的基本方式，全社会对法治的期待已上升到前所未有的高度，这也为当代中国法治拓展提供了可能性。那么，什么是法治拓展，为什么要拓展法治，谁来拓展法治，如何拓展法治等视角，分析中国法治拓展过程中需要认真对待的几个关键问题。 一、中国法治的现实呼唤法治拓展 自改革开放以来，依法治国已经成为党领导人民治理国家的基本方略，依法执政已成为治国理政的基本方式。“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题”，“凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化门槛，而是陷入了这样或那样的‘陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关”。〔1 〕这一表述，与人们对于法治的期待以及法治的理想相吻合，法治中国建设已经成为中国社会的现实。 法治或依法治国已成为当代中国社会的普遍常识，但是，法治的理想或者理想中的法治与法治在中国的实现状况之间的差异，使人们对法治、法治中国存在着或多或少的信心不足。从法治的理想层面说，法治意味着缘法而治，法的统治和良法之治。改革开放以来，在中国法治启蒙的过程中，在中国社会从“人治”向“法治”转型中，亚里士多德之“法治的理想”或者说“理想的法治”，承载着中国社会各阶层的希冀，人们普遍期待通过法治实现国家富裕、人民安居乐业，通过法治实现国家长治久安，通过法治实现权力制约，实现对公民权利的保障。〔2 〕然而，中国的法治现实并不像“法治的理想”那么令人满意。在推行法治的背景下，权力滥用、权利侵犯、权力寻租等现象还并不鲜见。所以，在社会发展的进程中，在经济社会等领域取得巨大成就的同时，随着社会结构的变迁，社会冲突加剧，不安定因素增加，给进一步全面深化改革开放带来一定程度上的压力。 难道是推行法治出了问题？可以肯定地说，推行法治本身并没有错，可能是在推进法治过程中，在某些环节出了问题。比如，在法治推进的过程中，社会结构中的各要素没有与法治同步推进，从而造成不和谐，甚至是冲突的发生。比如，国家在整体上确立了依法治国战略，拥有国家权力的各级领导干部自身是否根据法治的要求，对自己的行为进行了约束，尤其在处理具体事务时，是否能够真正意识到自己手中所掌握的权力是人民赋予的权力，是受宪法和法律约束的。不管人们对法治有多少种理解和认识，也不管现实中有多少种法治模式和形态，但都离不开它们共同的核心要素和底线原则——公权力与民众要接受法律的同等约束、公民的权利和自由能够得到平等而有效的法律保障。〔3 〕实践证明，现实中经常发生法治与社会现实成了“两张皮”的现象。一方面是把法治提高到非常高的高度，任何人不得享有超越宪法和法律之外权力，而现实中却是特权无处不在；法治要求权力制约，人们看到的却是无处不在的权力；法治要求权利保障，人们看到的却是公民权利受到侵犯的案件时常发生。在这种割裂的社会现实面前，全社会集体发声到底是“法大”还是“人大”？法治到底有没有用？类似质疑无可厚非，人们普遍期待着法治的实现，期待着“依法治国”的口号变成人们的依法治国行动。〔4 〕在这些现实面前，法治的理想主义显得苍白无力。有学者提出，中国法治建设进程中出现的这些问题，在某种意义上与中国法治的“超越式”相关，“超越式”发展所带来的“历时性与共时性”之间的矛盾，构成了中国法治建设的重大难题。〔5 〕 任何国家的实现法治都是一个历史的过程，中国法治也不例外。但西方国家法治的实践都经历了漫长的历史积淀，其法治路线基本上是哈耶克所说的内生性或演进型的。中国法治采取了“政党启动型”、“超越式”发展模型，但在法治的启动上，则与其他法治国家基本相同，即政治力量推动，具体表现为国家推动型的法治。具体而言，执政党在要不要推行法治、如何推行法治等重大问题上，发挥了“开关”作用。因而，中国法治不同于其他国家的法治，这是中国法治的一个现实，有着其他法治模型所不具有的内涵。因此，中国法治必然不同于其他法治。理想法治模式之所以会失灵，恰恰在于忽略了中国法治的这一社会现实。因而，在法治拓展的进程中，如何把法治的一般性与中国法治的特殊性恰当地结合，是法治中国建设进程中不可或缺的考量因素。 二、从“党领导法治”拓展到“党实践法治” 法治中国建设是一个宏大的系统工程，因而，在法治拓展的过程中，亦应坚持法治系统工程的理念，局部的法治拓展都有可能无法全面提升法治中国的现实。因此，在某种意义上说，在全面推进依法治国的进程中，法治拓展就意味着把法治向社会纵深推进，让法治成为社会公众的一般性思维，让法治成为全社会的理想，并逐步转化成人们的行动。 从宏观上说，中国法治拓展的倡导者、启动者和实践者，都要立足于国家治理的现实。在西方法治模型下，有些国家通过“三权分立”实现法治，另有一些国家，法治则意味着政党通过行政规章或政策的统治。在中国的法治实践中，情形则完全不同，政策和法律成为推动中国法治的双重管道。在实践中，党的政策在法治中的作用甚至比法律还要来得更直接、更有效，这种状况至今仍然有效。〔6 〕 在中国，把法治理想最终变成一种法治的现实，采用功利主義的法治观来落实理想的法治追求，符合中国的社会现实，也更具可操作性。在中国的法治实践中，中国共产党通过一系列文件启动法治中国建设的开关，且亦应受法治的约束，要求党除了必须在宪法和法律范围内活动之外，还必须遵守党内法规。在法治中国问题上，中国共产党不仅要做法治的领导者，更要做法治的实践者。这就要求我们必须坚持全面从严治党，坚持依法执政、依法行政，使党既依据宪法法律治国理政，也依据党规党法管党治党，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，真正做到科学立法、保证执法、支持司法和带头守法，为全面推进依法治国战略，建设法治国家、法治政府和法治社会提供坚强保障。〔7 〕这就要求中国共产党首先做到“依法治党”，这是法治中国的前提性条件。因而，从法治拓展的意义上说，把法治拓展到党内法治，则是法治中国的题中应有之义。只有这样，才能在法治拓展的过程中，坚持法治应有的品格，平等对待法治的参与者，这是一种自我约束的效应。其意思是说，党倡导法治，就应当实践法治，如果中国共产党不能按照法治的要求依法而为，那么，法治之自我约束的效应就会失灵，人们对中国共产党是否真的愿意奉行法治就会产生疑问。 拓展“党实践法治”的理念，并构建与之相适应的制度。从理念上说，在党的领导下，中国社会希望构建的是“良法之治”。习近平总书记曾提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。” 〔8 〕从法治实践看，再好的法律最终还是需要“人”来实施的，因而，在法治实现的过程中，“党的人”践行法治已成为中国法治的当务之急。 从法治国家战略意义上说，拓展法治应特别关注“官方行为与法律保持一致”。〔9 〕因而，在社会公众看来，党的领导干部就是“官”，他们代表的就是政府。从责任追究机制看，担任党内职务的“官”，他们往往权力很大，但又不承担行政责任。因而，行使“党内职务”的“官”，也应纳入拓展法治的范畴。当下正处在党内法治建设的关键时期，如何把党员领导干部的权力关在党内法规的笼子里，事关中国法治的成败。 三、从“实质法治”拓展到通过“形式法治”实现“实质法治” 法治是正义的事业，正义应当以“看得见的”方式实现。在拓展法治的过程中，应重点拓展“看得见的”的法治。“看得见的”法治是一个动态的概念，它排斥静态意义上的法治表征。比如，我国“已经初步建成具有中国特色的社会主义法律体系”，这一表述的“法律体系”就是静态法治的表征。一个国家是不是法治的，不在于它的法律体系如何完备，而在于“已经制定的”“良好的法律”得以在社会生活中实现。困扰当代中国法治的现实难题，正是法律得不到实施的问题。因而，在中国法治拓展的进程中，法治建设的着力点应重点关注法律的实施。 所谓法治要以“看得见的”方式实现，其要义是应特别关注“形式法治”在法治中国建设中的价值，强调法律在社会生活中实现的程序性，通过正当的程序，实现实质正义。之所以主张拓展“看得见的”法治，原因有两点：其一，是说在中国这样一个重视“实质正义”的国家，亟待进一步弘扬“程序正义”的价值和理念；其二，是说“看得见的”法治否认一切形式的“潜规则”，在“潜规则”还大有市场的中国，只有以“看得见的”方式推行法治，强调程序性，才能真正发挥公正、公开的力量，让各种污秽“见光死”，并避免权力寻租、腐败，乃至冤假错案的发生。 拓展“看得见的”法治，内在地蕴含着坚持法律工具主义、秉持法律的工具性价值，认同法律乃是一种实现社会所欲求之目标的手段。萨默斯认为，法律本质上是一种工具，是被设计用来经世济用的工具，“所有法律形式本质上均是服务于目标的工具”。〔10 〕改革开放以来，在法治启蒙的初期，理想的法治已成为人们普遍的追求，并在公众中获得一定程度的认同。但是，应当看到，理想的法治模式大多以西方价值观为参照，并以西方社会结构为基础；而中国的法治不同于西方法治，它是具有中国特色的法治。这就决定了在中国建构“看得见的”法治的过程中，既要注意吸收西方正当程序的合理因素，又要注意关照在建构程序正义的制度并实现程序正义的复杂性。比如，在公众看来，“良性违法”是可以接受的，根源在于人们普遍认为只要目的正确，可以不考虑过程和手段。因而，在拓展“看得见的”法治过程中，仍应坚持法条主义的立场，以此消解实质法治的影响。 当然，“看得见的”法治并不是拓展法治的目的，其要义仍然是公平正义在社会生活中的实现。其要义只是希望通过“形式法治”，凸显对国家权力的限制和制约，强化以权利制约权力，倡导通过形式正义实现实质正义。 四、从法治的工具价值拓展到法治的目的价值 法治中国不是凭空产生的，而是需要经过长期的法治实践才有可能实现。经过30余年的法治实践，可以看到，法治中国的发展进程也不是一帆风顺的。法治与反法治的习惯的冲突时常发生，甚至可能经历法治进程暂时的停滞，乃至倒退等。但是，作为国家治理的基本方略，法治的价值毋庸置疑。在这个过程中，既需要看到法律的工具性价值，又需要笃信法治的目的价值。基于此，法治拓展必然涉及法律的工具性价值与目的性价值的权衡。昂格尔认为，法治凌驾于相互竞争的阶级、阶层之上，实现法律的统治是法治所追求的目的。〔11 〕其意思是说，法律的统治，即法治，具有超然的品格，具有内在的自治性，不受任何阶层或社会力量的左右。从本质上说，法治具有目的性与工具性，这是法治所具有的品格。法治的目的性与其自治性相伴而生，法治的目的性孕育了法治的自治性，而法治的自治性又内在地要求法治具有目的性。因而，把法治视为目的而不是工具，是当代法治中国建设进程中确保法律的权威、避免法治沦为权力的附庸的基本要求。 追求法治的目的性，必然要求法治保持其应有的品格。法治的品格具有一定的普遍性，比如法治要求建立法律的统治，法治主张权力制约，保障人权，即“规范公权，保障私权”的价值目标。“规范公权，保障私权”就是法治所具有的普遍性的品格，西方法治国家如此，当代中国也不例外。习近平总书记提出，要将权力关进“制度的笼子”。这一表述暗含着“权力”需要制约，如不加约束，权力所具有的扩张性就会显现出来，其结果就是权力滥用，甚至权力腐败。因此，在拓展法治中国建设的进程中，推行权力清单制度，实质上就是通过权力清单制度这一工具，实现对权力加以制约的目的。 追求法治的目的性，拓展法治，要求合理地权衡法治的目的性价值与工具性价值。上文已经提及在当代中国拓展法治，应重视形式法治的价值，与此处讨论法治的工具性与目的性并不矛盾。正是法治的目的性价值要求拓展形式法治，特别是注重程序在法治实现过程中的地位。同时应当看到，法治的目的性并不否认法律的工具性，法律具有平衡各方利益使其大致均衡的工具，这是其他任何治理方式都很难企及的。 法治的目的性还在于谋求人类的福祉，实现公平正义。作为一种普遍性的要求，拓展法治内在地要求法治逐步成为一种社会生活方式，不应简单地把法治视为国家治理的工具。古罗马人说：“法乃公平正义之术”。作为法治的一种普遍现象，公平正义与法治具有内在的一致性，因而，拓展法治进程中应当把法治的工具价值内化成为人们的社会生活方式，使追求公平正义、追求法治成为全社会的行为习惯。习近平总书记指出：“公正是法治的生命線。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益，伸张正义。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。” 〔12 〕如果能够如此，可以期待通过法治的工具价值，实现的就不单单是法治的工具价值自身，而是公平正义在社会生活中的实现，这恰恰就是法治的目的。因此，拓展法治，全面推进依法治国，建设法治中国，其目的就是要建立一个公平正义的社会，而一个公平正义的社会一定是法治的社会。 五、从“法治模仿”拓展到“法治自信” 自改革开放以来，中国法治之路在某种意义上说，无论是学界还是普罗大众，普遍希望按照西方国家比较成熟的法治模式建设中国的法治，其暗含着模仿他国法治经验建设中国的法治。正是因为这一原因，人们已经习惯于按照成熟国家的法治原则、标准、做法和样式，来评价中国法治的成败得失，带有典型的法治模仿特性。世界法治实践已经证明，法治有多种模式，不同的国家因本国的政治、经济、文化、社会、宗教、民族特性等的差异，其法治模式可能完全不同。正如习近平总书记所说：“各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的”，因而“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。” 〔13 〕不仅如此，不同的法治模型也很难说哪一种法治模型是优秀的，哪一种法治模式是劣等的，存在的可能是适合与不适合的问题。 法治自信建立在中国法治道路已经形成的基础之上。对此，习近平总书记曾指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。” 〔14 〕这一论断本身就暗含着中国法治道路已经形成。基于此，可以合乎逻辑的推演出“法治自信”是中国“道路自信”的应有之义，“道路自信”必然包含“法治自信”。倡导法治自信的底气在于中国法治模式的正确性和有效性；中国的法治模式选择的正确性和有效性，又依赖于中国法治遵循了法治的一般特性，又不脱离中国的实际，形成了中国法治的特性。 所谓“法治自信”，是指对一国法治的理念、原则、体制和机制的高度认同。对当代中国的法治来说，法治自信还相当不足，还普遍存在着对中国法治缺乏自信、不信任，甚至不满的心理和行为。事实上，与30年前的状态相比，当代中国法治所取得的成就可以用“成就非凡”来形容了。从静态意义上，已经初步建立起来具有中国特色社会主义法律体系，凡属适合法律调整的社会生活领域，基本实现了依法可依；从动态意义上，中国法律实施的体制和机制已经非常健全，法治运行过程中虽然还有不尽如人意之处，但全社会已经形成了“有事”按法律办的习惯，法律已基本上成为规范人们行为的规范；从司法救济意义上说，在当代中国，有纠纷打官司已成为习惯，“案多人少”的矛盾恰恰是人们对法律信任的一种明证；更为重要的是，在当代中国社会的政治生活中，法治已经成为中国政治生活的基本元素，通过法律规范政治生活的规则，基本确认了自由、平等、人权、民主等在中国政治生活中的作用。换句话说，法治已基本上成为我国国家重要制度的基本要素，通过规范和优化国家制度、稳定政治秩序，权衡各种利益博弈，调整重大社会关系，法治日渐成为国家治理的基本方略和人们日常生活的基本方式。在这个意义上，中国法治已经自主地走出了一条独特的法治道路，形成了中国的法治模式。 法治自信的本源来自于中国法治的根本性。中国法治的根本特性与中国法治的政党基础相关。一国的法治通常是由该国的政党领导的，几乎没有例外。〔15 〕中国的法治遵循了这一规律，并创造性地走出了自己的法治道路。比如，美国法治的政党基础是两党制，德国的法治的政党基础是多党制，日本法治的政党基础也是多党制。中国法治的政党基础是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，中国的政党制度与国家权力的架构不同于当今世界其他法治类型的国家；试想如果把中国现有的制度模式移植到其他国家，可以明确地预测到水土不服的概率很大，其成功的概率可能不高。但是，在中国，基于这样的政党基础和权力架构的法治，在中国本土却是成功的、有效的。这就证明，中国只能走这样的法治之路，这是中国法治的基础决定的，正是中国的“水土”培育出了中国的法治。在这个意义上，可以理直气壮地说，中国推行法治的时间虽然不长，但中国法治所取得的成就有目共睹，中国法治所体现出来的制度优势独树一帜，因而，在全面推进依法治国的进程中，拓展“法治自信”应成为中国法治的新常态。 |
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