| 标题 | 论监察体制改革背景下监、检、法关系新构 |
| 范文 | 王超强 内容摘要：监察体制改革是推进国家治理系统现代化和治理能力现代化的重大举措，表明我国反腐机构专门化的发展已经有了非常明确的方向。但反腐的标本兼治不仅是个反腐机构专门化的问题，还是一个反腐新制度、新机制的建设问题。在刑事诉讼领域，监、检、法关系的确立应当符合宪法精神、法治规律和司法规律。监察委员会职权兼有行政权和司法权属性，而现代法治要求监察委员会腐败犯罪调查权应当更加凸显司法权属性。监、检、法关系的新型构建，应当坚持法治原则、“职权等量配置”原则和“兼顾程序”原则，其关系架构应当以“等边三角形”模式为基本形式。“等边三角形”架构有助于：理顺监、检、法权力关系，做好职权分解；划清监、检、法责任界限，加强权力制约；严格监、检、法用权管理，完善权力监督。 关键词：监察委员会 法治 等量配置 程序正当 等边三角形 一、监、检、法关系架构缘起 （一）监察体制改革及其任务 长期以来，中央高层一直都在强调，腐败会导致“亡党亡国”，中央领导的反腐斗争也从未停歇。党的十八大以前，反腐收效不小，但仍不尽人意。十八大以后，中央反腐力度空前加大，因反腐而落马的省部级以上“大老虎”多达上百人，新中国成立以来“史无前例”，效果非常显著。虽然可能仍有少数腐败官员在暗中仍然不收敛、不收手，但整体上政治风气持续好转已是普遍共识，党的治国理政能力不断得到加强。同时，为达致标本兼治式反腐，中央高层逐渐确立了监察体制改革的决心和方向。监察体制改革的目标和任务是完善党和国家的自我监督，是要推进习近平总书记提出的“形成科学的权力结构”，重构健康的“政治生态”。〔1 〕可见，监察体制改革是中央推进国家治理系统现代化和治理能力现代化的重大举措。 监察体制改革的主要依据是两个重要文件。一是2016年11月7日通过中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下称《方案》）。这为中央在政治层面达成建立监察委员会而形成了一致的认识，夯实了统一的思想基础和政治基础。二是2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下称《决定》）。据此文件规定和中央有关精神，在由党统一领导、纪委主导和检察院配合之下，三个试点地区已经初步完成地方监察委员会的机构设立、职能定位、明确编制等三定方案，反腐机构专门化框架已经确立。不过需要指出的是，我国反腐的标本兼治不仅仅是个反腐机构专门化的问题，还是一个反腐新制度、新机制建设的问题。从世界主要法治国家的反腐制度及其实践来看，法治的反腐制度机制能够产生更好的反腐收益，明显优越于运动式反腐和非法治的反腐制度机制。在不同的反腐制度机制下，腐败呈现的程度和深度相差甚大。因此，我国当前反腐新制度、新机制的构建，应当是一个完整的法治化反腐体系，而不应当是个应急式的机制。 （二）试点地区监、检、法关系雏形 第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议的《决定》中，引人注目的职权调整规定是：按照新调整的管理权限，试点地区监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。截至到目前，北京市、山西省、浙江省三个试点地区监察体制改革进展顺利，都已顺利完成转隶的部署，这也意味着监察委员会、人民检察院和人民法院三机关（以下简称监、检、法）的新架构正在生成，省级以下地方各级“一府一委两院”新格局初步形成。 当前，试点地区的纪律检查委员会与监察委员会实行一体化领导模式和合署工作方式，即“两块牌子”和“一套人马”的设置模式。颇具特色的是，同级监察委员会主任均由同级纪委书记兼任，纪委副书记都兼任监察委员会副主任，同为监察委员会领导班子的主要组成人员。由此，试点地区的政治架构发生了重大变化，由之前的地方“一府两院”格局，变革为地方的“一府一委两院”（地方各级人民政府、各级监察委员会、各级人民法院和各级人民检察院）格局。如此看来，国家层面的政治架构由“一府两院”（国务院、最高人民法院和最高人民检察院）向“一府一委两院”（国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院）的转变，似乎即将呼之欲出。由于不同国家机关的性质和功能都是不同的，并具有国家治理的互补性。因此，试点地区“一府一委两院”的政治性架构，承载着我国国家性质的丰富和政体的改革与完善，也决定了试点地区监、检、法关系的架构方向。 （三）监、检、法关系构建须考量的重要问题 监、检、法关系的科学构建，需要考量诸多重要问题：一是厘清各机关的权力属性和职权界限，尤其是监察委员会权力属性的归属问题，这涉及能否顺利建立三机关的衔接机制以及如何具体建立问题。二是监、检、法关系应根据什么法律原则进行科学构建，包括权力分工和权力配置。三是监、检、法的具体关系应当以何种方式来呈现和运行，包括互相监督、互相制約的方式方法和制度机制建设，以及对监督者的监督问题。四是监察委员会未来的改革走向问题。 监、检、法关系构建应当吸取古今中外政权创建的经验和教训。关于古代中国的经验，有观点指出，汉、唐、宋、明、清政权均在200年以上，这得益于秦始皇以来创立的决策权、执行权、监察权的权力分立结构。〔2 〕我国古代传统的有益经验，是建立在长期的政治实践基础上的，它们最适合我们的土壤，不乏值得研究和传承之处。而关于教训的例证，则是以往公安机关的政治地位实际上高于法院和检察院，大大削弱了法检两家对公安的有效监督和制约，成为一些重大刑事冤假错案的重要成因。近年来，这种情况有所转变。有鉴于此，有人认为，监察委员会也同样是位高、权重，确保监察权在法律轨道上行使和破解最后的监督者，是个较大的难题。〔3 〕也有人感叹：“历史上和当今世界任何国家，都没有权力如此巨大而又集中的监察机关。我国明代的监察机构权力之大是有名的……它们行使权力的地理位置范围基本上是在两京。” 〔4 〕可见，学者对监督监督者问题颇有忧虑，构建监、检、法关系应当避免重蹈以往覆辙。 此外，有学者虽然清楚地看到公安机关的不适当强势和监察委员会的未来巨大强势，但其依然对法、检关系存在偏颇认识：“一个国家机关地位高于检察院不是问题，但高于法院的情况就比较复杂。” 〔5 〕显然该观点认为监察委员会和法院的地位都可以高于检察院，只是监察委员会的地位不能高于法院的地位而已。但是，该观点却忽视了一个基本的宪法常识，即最高人民检察院和最高人民法院是最高的检察机关和最高的审判机关，两者宪法法律地位是完全等高的。事实上，“人大领导下的‘一府两院制形成了宪法所确立的稳定的权力分配格局”。〔6 〕如果没有检察院这个足够强大的中间屏障，法院将更难制约、抗衡公安机关和监察委员会的强大权力，刑事法治则将处于危险之中。 二、监察委员会职权的权力属性 （一）监察委员会的政治定位决定了监察委员会的权力属性 当前在《宪法》尚未明确监察委员会性质的情况下，公众对此存在多种观点争议。有人认为，监察委员会性质的多种争议观点包括：国家反腐败工作机构、独立于一府两院的新型监察机关、监督执纪机关和专司监察职能的国家机关。〔7 〕也有学者认为监察委员会具有综合性、混合性和独立性，集党纪监督、行政监督、法律监督于一体，既不同于党的机关，也不同于行政机关或司法机关。〔8 〕事实上，对监察委员会性质的认识，不能仅仅局限于理论上的构想，而应该立足于《方案》和《决定》的原则性规定，并着眼于北京市、山西省和浙江省的试点改革实际，否则都是不切实际的议论。 监察体制改革的政治定位十分明确，目标就是建立党领导下的国家反腐败工作机构。党领导下的国家反腐败工作机构，意在调查腐败和处置腐败，本身就说明了监察委员会履行职权的调查性质。不过有人认为，若将监察委员会定位为国家反腐败工作机构，则定性不准。理由是监察委员会是采取“对人监察”的原则，这样的定位否定了监察委员会的“对事监察权”，容易致使监察权在面对公权力“为权不为”、“为权不彰”和“为权低效”等现象无能为力。〔9 〕但情况果真如此吗？ 少数学者的观点因视角的片面而导致结论并不正确。首先，我国监察体制改革下的监察委员会及其权力属性与西方国家的监督制度有着显著的不同，两者具有不同的性质，不能混淆。无论是瑞典的议会监察专员制度，还是芬兰的国会监察使的职责，或者丹麦模式的监察使制度，除了它们的权力源自议会或国会等特征，这些国家的监察机关履行着监督行使行政权的政府、行使审判权的法院等机关的活动。虽然这些监察权限带有预防腐败和反腐败的职能，但总体上呈现为监督职能。此类国外监察机关的职能，更类似于我国检察机关的职能。正如学者所言：“西方监察制度以分权原则为基础，监察权被定位为民主制度中权力制衡的支脉，由国会议员或隶属于国会的监察使行使，作为立法权对行政权和司法权控制的一种辅助设计。” 〔10 〕 其次，监察委员会职权的行使，不仅不会造成监察委员会职权的缩减，也很难发生监督公权力无能为力的情形；相反，却能够更加有效处置公权力“为权不为”、“为权不彰”和“为权低效”等现象。之所以如此，其主要原因之一在于，监察委员会的政治基础是坚持党的领导，也是最能体现党的领导性质的国家机关。监察委员会与纪委的机构与人员的双重合署性，特别是纪委领导兼任监察委员会领导的人事任命方式，足以说明我国今后的监察制度是党的领导的一元性质。监察委员会的工作对象，不仅仅是对人，更是对人及其所为之事而展开。而且，人与事具有一体性，不可分割。作为监察委员会工作对象的人，并不是普通的大众，而是履行一定法定职责的主体，其必然要发生一定法律法规所要求其实施或实现之事。而作为事，则是法定主体所为之事，其实就是法律法规所要落实之事、实现之事，带有鲜明的职务性。因此，所谓将监察委员会定位为国家反腐败工作机构，就是否定了监察委员会的“对事监察权”，恐怕与实际不相符合。 此外，在我国当前反腐任务沉重、腐败存量大等现实状况下，设立专门的国家层面的反腐败工作机构是非常正确的选择。对腐败问题的严重性，习近平总书记在中央纪委六次全会上深刻指出：“三年来，31个省区市都有省部级领导干部受到执纪审查、纪律处分，形成了有力震慑。天涯无净土，各地区各部门只有问题多与少的区别，没有没问题的。” 〔11 〕除了严峻的反腐形势，反腐力量严重分散也是打击腐败犯罪不力的重要原因。这种现状表明反腐机构确实急需调整，监察委员会的设立无疑助益于反腐力量的集中统一行使。从而，我国反腐败工作转向了机构专门化、队伍专业化和职权统一化。 （二）监察委员会调查权兼有行政权和司法权的双重属性 笔者基本赞同有些学者理解的监察委员会具有综合性和混合性的观点。监察委员会调查权的属性，的确既不同于党的机关，也不同于行政机关或司法机关职权的属性。虽然监察委员会调查权的“前身”含有政府机关的腐败行政监察权、纪委的纪律检查权和检察机关的腐败犯罪侦查权等多种因子，但统一后的调查权绝不是这些组合因子的简单相加，这是调查权从量變到质变的转变。监察委员会的调查职权是统一的和独立的，其他任何国家权力机关、任何人都无权行使。这是调查权的质变意义所在，也是其权力属性所在。在此意义上，如果说监察委员会调查权既有行政权属性的侧面，也有司法权属性的侧面，则毫不为过。 而且，从《决定》的有关规定对监察委员会职权的配置内容来看，监察委员会也是同样兼具行政权和司法权的双重属性。一方面，《决定》规定监察委员会履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，监察委员会有权对违反职责的公职人员作出相应的处置决定。此外，监察委员会还行使调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为。这些职务违法行为，应当理解为不构成犯罪的行为，仅仅是违法而非达到犯罪的程度。监察委员会这两种职权的行使，带有明显的纪律检查性质和行政监察性质，其处置的手段和依据自然应当是源自党规、党章和党纪。因此，在这个层面上，监察委员会调查后的处置行为不涉及刑事处罚权，相当于纪委或监察机关的职权属性，因而具有明显的行政权属性。 另一方面，监察委员会还被《决定》赋予了调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为，并有权作出有关处置决定。在这个方面，监察委员会的职务犯罪调查权源自于检察机关的职务犯罪侦查权，是从后者的职权中划转而来。众所周知，检察机关的职务犯罪侦查权的履行，必须在现行《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等基本法的框架下行使，有着严格的刑事诉讼程序规范，并受其他司法机关权限的高度制约。因此，如果只从职权配置划转的角度而言，监察委员会的调查权在兼具行政权的同时，也具有强烈的司法权属性。而且，根据《决定》的明确规定，监察委员会在调查中发现公职人员涉嫌职务犯罪的，必须移送检察机关依法提起公诉，从而《决定》将调查权纳入到了刑事诉讼程序之中，将调查权与审查权、审判权有机联系起来。对监察委员会来说，将涉嫌犯罪的公职人员移送检察机关审查起诉，这不仅是行使调查处置权，也是履行刑事处罚权，同时也是履行刑事法的法定义务。因此，这更加表明调查权具有司法权属性的一面，这一点不容质疑。 那么，监察委员会调查权的权力属性，究竟是行政权属性多一些，还是司法权属性更强一些呢？抑或说，是行政权属性占主导，还是司法权属性占主导？对刑事法治而言，这个问题非常重要。在法治层面上，作为不同的权力属性，对该权力的制约权力也是不同的；而不同的制约权力，则产生不同的制约效果。其一，如果说监察委员会调查权的主要权力属性是行政权，那么在政治架构上就应当有一个权力机构可以对其享有完全的监督权，以此防控调查权的恣意和腐败。其二，如果说监察委员会调查权的主要权力属性是司法权，那么就需要遵循与其它司法机关之间分工负责、互相制约的司法原则，并且应当保障各个司法机关之间职权配置的平衡，以避免互相监督制约的落空。 （三）现代法治要求监察委员会腐败犯罪调查权应当更加凸显司法权属性 监察委员会调查权的权力属性在根本上需要通过立法机关的立法予以规定，在《宪法》层面得到明确。不过，从打击和预防腐败犯罪的层面上来看，基于我国建立法治体系和法治国家的目标，监察委员会的腐败犯罪调查权应当划入刑事司法权的职能范畴。一方面，鉴于行政权易于扩张的本性，以及我国的法律规范体系尚需完善、法治监督体系有待严密和法治保障有待加强等原因，应当适当限缩调查权的行政权侧面，以防控调查权的过度扩张而侵害公众的重大权益。另一方面，把腐败犯罪调查权归入刑事司法权范畴，不仅符合检察机关职务犯罪侦查权转隶后应有的本质属性，也有助于构建新型的司法机关之间的刑事诉讼关系，最终有助于推进法治反腐的建设和健康发展。 党的十八大报告也强调，要全面推进依法治国，把法治作为治国理政的基本方式。监察委员会作为治国理政的國家机构之一，其行使的腐败犯罪调查权必然深刻影响到特定人群的人权保障，而法治是对人权最好的保障，所以腐败犯罪调查权必须依法行使。有学者也认为：“在当代，保障人权和建立法治已经是人类政治文明进步的重要标志。人权与法治有着密不可分的联系：人权是法治的基本价值和根本目标，法治是人权的根本保障，也是人权得以保护和尊重的重要标志；离开了人权，就没有真正的法治；离开了法治，再好的人权理念也不能实现。” 〔12 〕所以，无论腐败犯罪调查权有着多么高尚的价值追求和反腐目标，都应当在保障人权的范围内履行法律职责。如果腐败犯罪调查权为了反腐败而被允许“不择手段”，那就是离开了法治的轨道，这对保障人权而言就是彻底的灾难。 腐败犯罪调查权与法治关系密切，也与人权保障密切关联，这都表明现代法治要求腐败犯罪调查权的行使应当遵循法定的刑事诉讼程序。程序是法治必不可少的最佳保障，程序也是最好的案件过滤机制环节。“案件过滤机制是指在刑事诉讼过程中，侦查、公诉和审判等主体间，基于特定的目标对案件进行过滤的过程中彼此相互作用的过程和方式。” 〔13 〕而且，法治的实质就是法律之治或规则之治，而程序本身即是规则的实施和体现，这也说明法治是最强调程序的规则之治。因此，反腐调查要遵循程序原则，把好过滤机制关口，不追求反腐“GDP”。可见，只要腐败犯罪调查权符合法治性、规则性、程序性等基本要求，就能够最大化地避免错误追诉涉案的犯罪嫌疑人，也就能够最大化地避免无辜之人受到错误追诉，实现最好的人权保障。这些腐败犯罪调查权行使过程中所应符合的特征，都表明腐败犯罪调查权应当更加凸显出司法权的属性侧面。 三、监、检、法关系的新构原则 对推进依法治国和完善国家法治建设而言，监、检、法关系的法治化构建有着举足轻重的作用，任何时候、任何条件下都不能轻而视之。 （一）务必坚持法治的原则 党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国就要加强宪法实施，维护宪法权威。“宪法之所以是全面推进依法治国的基石，其中一个重要原因就在于宪法是凝聚了全社会共识的产物”，〔14 〕这个共识非常重要，是法治认同的根基所在。而法治是国家治理的方式，坚持法治原则关键在于坚持和遵守宪法法律。有学者指出，监察体制改革首先面临着是否有宪法层面的依据问题，党的十八届四中全会的《决定》明确要求重大改革要于法有据、所有立法应当体现宪法精神，因此设立监察委员会应当具有合法性和合宪性。〔15 〕对监察委员会改革的合法性和合宪性要求，也是对监察委员会行使腐败犯罪调查权的要求。 法治作为法律之治、规则之治，其本质在于把权力控制于国家法律制度之下，防控权力的乱为或不为，就是要“把权力关进制度的笼子里”。习近平总书记对此有深刻的解读，在2015年2月2日举办的省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上，他特别指出：把权力关进制度的笼子里，就是要依法制定权力、规范权力、制约权力、监督权力。经过多年的实践和不断完善，检察机关的法律监督权和法院的审判权已经愈加规范，获得了越来越多的公众认同。相对于法律监督权和审判权，腐败犯罪调查权还是新生事物，更需要在其“出生”时就关进制度的笼子里，以法治原则保障腐败犯罪调查权的依法适用和发展完善。 有学者说：“我们必须思考，在改革时代我们该如何尊重法治的权威？现在法治还没有绝对权威，法治还只是政治言辞中的合法性。在行动中，改革似乎比法治更能打动人们的心理。” 〔16 〕这句话点明了法治与改革的微妙关系。当前，监察体制改革和司法体制改革都是极其重要的重大改革。在这两大重大改革之下，监、检、法之间刑事诉讼关系的构建也是改革的组成部分，并且是监察体制改革和司法体制改革的深入和细化，其必然内涵着监察体制改革和司法体制改革的血脉。所以说，如果认为监、检、法关系的新构建是与监察体制改革和司法体制改革一脉相承的，那么就不应当对监、检、法关系的构建进行否定和阻滞，而是应该包容和支持。事实上，由于“法治是良法与善治的有机结合”，〔17 〕所以监察体制改革和监、检、法关系的科学构建，本身就应该遵循法治而改、遵循良法而治，从而在根本上更好地保障人权和保护公共安全。 （二）务必坚持“职权等量配置”原则 “职权等量配置”原则，是司法权力科学分解的原则，也是最为科学的司法职权配置方式。构建监、检、法之间的刑事诉讼关系，无论如何都不能偏离这个根本准则，否则司法实践就容易出现各种问题。当然，关于司法职权配置问题，我国完全不同于西方国家实施的分权原则。西方国家的法治，其政治架构建立在三权分立的基础上，司法职权配置也深受三权分立观念的影响，因此注重在分权基础上的分工。在这个问题上，西方法治的某些制度和经验可供我国司法改革学习和借鉴，但不适合移植照搬三权分立原则。我国的政治体制、制度传统、法治观念等基本国情，决定了在我国当前的法治“土壤”基础上无法“种植”西方的民主，否则必然“水土不服”，且危害甚大。中国的法治道路和法治模式，不能脱离中国的国情，归根到底还是要扎根于中国自己的传统。而中国当前最大的传统，是党对法治建设的领导。而党对法治建设的领导，包括党在政治上对立法的领导、执法的领导和司法的领导，但不是对立法、执法和司法具体工作的领导，不是党插手各项具体的执法、司法活动，这就有助于协调好党和法治的关系。以往经验清楚地表明，当党和法治关系处理得当时，则法治发展顺利；当党与法治关系处理不好时，则法治发展曲折。 虽然我国司法职权配置不宜照搬实施西方的三权分立原则，但党领导下的法治工作无法回避司法机关之间的适当分工，这种分工实质上相当于分权。只不过，我国司法机关之间的分权，完全不同于西方的三权分立，说是司法权力的科学分解较为妥当。司法职权等量配置的模式，关键在等量。所谓职权等量配置，并非是各种司法职权的绝对相等或完全相等的分配形式，其提倡的是在司法职权配置过程中，应当是各种司法职权在力量上的均衡，达到足以互相制约。这种互相制约具有“均势”性，近乎于“不相上下”、“平分秋色”。只有“均势”性的司法权配置，或者说等量化的司法职权配置，才是实质意义上的法治化职权配置。 当司法职权配置的“等量”性或“均势”性不被遵守，或者严重失衡，就最为容易发生司法不公。在我国传统的司法职权配置上，有过沉重的经验教训，至今仍在整改和扭转，即侦查中心主义的存在及其产生的危害。以审判为中心的改革正是为了矫正长期以来司法实践中以侦查为中心的做法而提出来的。〔18 〕在侦查中心主义下，在一定程度上架空了审查起诉权和审判权，以至于审查起诉和庭审工作沦为走过场的形式主义，无法起到错案拦截作用。如果说过去司法改革一直都在致力于对侦查中心主义观念的扭转，那么随着监察体制改革的落地实施，侦查中心主义观念应当是包含两种不同的权力表现形式。原因在于，试点地区监察委员会已经成立并运行，有的地方已经在办理腐败犯罪案件，职务犯罪调查权已经在启动中。由于监察委员会腐败犯罪调查权是来自于检察机关职务犯罪侦查权的转隶，这里的腐败犯罪调查权实质是相当于此前的职务犯罪侦查权。在这层意义上，腐敗犯罪调查权是职务犯罪侦查权的变革形式，虽“表”不同，但“里”相同。即便有人对腐败犯罪调查权持以不同的理解，也改变不了其内在的事实。而且，如果认为腐败犯罪调查权不是侦查权的属性，则意在把腐败犯罪调查权排除在刑事诉讼法规的规制之外，这种观点对刑事法治是非常危险和有害的。 因此，今后防控侦查中心主义，就必须包含两个方面的内容，一是传统上的公安机关刑事案件侦查权，二是由检察机关转隶出去新生的腐败犯罪调查权。外在上，侦查中心主义就表现为两种“主义”，一是传统的侦查中心主义，二是转隶而来的“调查中心主义”。在监察体制改革的当下，应当尽快构建监、检、法之间的职权配置，高度重视司法职权配置的“等量”价值，以司法职权配置的“均势”实现互相制约中的平衡效果。否则，不仅传统的侦查中心主义难以扭转，在新的“调查中心主义”面前将更加无力应对。而一旦应对不力，甚至束手无策，则意味着刑事法治基础的“天动地摇”，危害无穷。 （三）务必坚持“兼顾程序”原则 兼顾程序，实质是要求程序正当、合法、于法有据。刑事诉讼的程序价值、程序正当和程序正义已为世界各法治国所共识，并在各法治国的刑事诉讼实践中一以贯之。一些西方法治国家，比如英国等普通法系国家，为应对冤假错案、规范侦查取证程序和保证司法公正，把刑事程序置于非常重要的位置。在20世纪80年代，英国进行了系统的刑事程序改革。改革以立法为主导，法院通过判例落实法律规定，积极推动审前程序的改革，并设立专门的纠错制度消除错案对司法公正的影响。国外刑事程序改革的理念，刑事程序改革的模式，以及颇具特色的事实认定制度，都值得我国加以适当借鉴。过去我国公、检、法三机关办理刑事案件，长期存在重实体、轻程序的传统“老毛病”，贻害甚大，至今尚未完全“治愈”。因此，在监、检、法关系构建过程中，有必要在预备、开始和完善等每一个阶段和每一个过程中，都要坚持“兼顾程序”原则。事实上，“刑事程序法治是法治中国的重要组成部分”。〔19 〕任何时候，一种权力关系的创设或变动，都要通过一定程序严格规范，对刑事司法对象的权利保护和权利行使进行切实的保障。任何场地，都不能让程序虚无主义“生根发芽”，否则“后患无穷”，可能导致出现各种滥用职权、曲解法律、用非法手段打击犯罪、以违法手段推动法治等情形，从而陷入制造冤假错案的危险。 刑事程序是阶段性的正当程序的系列结合体，包含着不同的刑事阶段。刑事诉讼的阶段化，内涵着权力的“分开”、“隔断”。恰当地“切割”权力流程，可以防止不当的、被滥用的权力“一错再错”，并获得扭转和纠正的机会。对监、检、法关系构建而言，合理“切割”查处腐败犯罪的权力过程，既是切断了不当行使权力的机会，也是创造了正当行使权力的时机。因此，坚持权力配置和权力行使的程序正当性，对监、检、法三机关意义重大。此外，兼顾程序，保证程序正当，对加强对监督者的监督具有非常重要的程序价值。强化对监督者的监督，首先要求权力行使必须有法律依据，而没有法律则无程序可言。就国家监察委员会成立而言，党中央也需要向全国人大及其常委会提出主张，其间有一个经过全国人大及其常委会认真严肃地审议表决的过程。其表决的过程，便是程序正当的要求。习近平总书记也强调：“凡属重大改革都有于法有据。在整个改革过程中，都要运用法治思维和法治方式，……加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。” 〔20 〕于法有据作为法治的要求，不仅包含实体问题，也包含程序问题；不仅适用于立法，也适用于司法；不仅监察委员会及其工作机制要进行科学立法，其职权行使也应以制定一部法治化、合理化的监察法为前提；监、检、法关系的构建，同样也是如此。正如有学者所说：“国家监察体制改革要在全国范围内全面铺开，必须在‘国家监察法出台的基础上实施。” 〔21 〕而国家监察法不仅有组织法的内容，而且有行为法、程序法和救济法的内容。由此可见，在监、检、法关系构建的之内与之外，都有着严守程序的规则性要求，所有程序都应是正当的。 四、监、检、法关系的新构模式 就腐败犯罪的调查、起诉和审判而言，在监、检、法三机关之间发生的分工、配合和制约，是一种新型的三方关系。这种新型的三方关系不可能是“平行線型关系”，平行线型的关系意味着监、检、法“各走各的阳关道”，相互间没有交集或衔接，因此监、检、法之间只能是三角形关系。但是仅仅用三角形关系并不能准确表达三者之间的外在勾连、内在逻辑及其法治关联。具体来说，监、检、法关系的新型构建模式只有三者可供选择：一是“不规则三角形”关系模式，二是“等腰三角形”关系模式，三是“等边三角形”关系模式。由于不规则三角形关系暗含三方之间可以在职权配置、互相监督制约等方面任意布局，极其容易发生“一家独大”的情形，这不符合宪法法律对法院和检察院的关系定位，当然也就不符合监、检、法的关系定位，首先就应当排除和弃用。其次，至于监、检、法关系的新型构建应当选择等腰三角形模式还是等边三角形模式，则需要深入分析、鉴别和抉择。 （一）理顺监、检、法权力关系，搭建合理架构，做好职权分解 首先，从监、检、法刑事诉讼关系的结构设置来看，应当采用“等边三角形”的新架构模式。在刑事诉讼中，对腐败犯罪的调查、审查起诉和审判而言，监、检、法构成了一个三角形关系。这个三角形应当是“等边三角形”，而不宜是等腰三角形或不规则三角形。只有等边三角形方式的司法权架构，才能产生三种司法权力“均势”格局，才有利于形成最佳的构架效果。等边三角形的架构，能够让其中任何一种司法权力都无法凌驾于其他权力之上，任何一方都不能对其他一方任意“越俎代庖”，这从根本上切断了任何一方“独断专行”的资本，丧失了无所顾忌滥用司法权力而“颐气指使”的底气。所以，监、检、法等边三角形的权力架构，是更好的司法职权分解方式。或许这正如有人所说：“法治从其发生到今天的发展，都是多元要素博弈均衡的结果，如果有一个权力可以凌驾在其他权力之上，那就不可能出现‘规则至上。” 〔22 〕 有学者对司法机关之间的架构提出了类似描述，但又有着很大的差别。有学者认为：“从司法结构层面，司法是一个以审判为顶点，以控辩双方为底边而构成的等腰三角形结构。” 〔23 〕表面上看来，这似乎颇有道理，但却存在着较大疏漏。如果从司法的程序来看，由于审判处于最后的环节，故可以认为审判是司法的顶点，或者说是司法的终点。但“顶点论”或“终点论”都是裁判价值的形式侧面，不能代表或更不能否定侦查、审查和审判三者间的内在分工侧面。因此，“等腰三角形论”的定位，不利于固定和说明等腰三角形之两边和底边的长度关系，两边可以无限长，底边可以无限短，这种架构根本不具有稳固性。如果说公、检、法是等腰三角形结构，不仅违背了宪法法律的基本原则，也违背了司法规律。只有是等边三角形构造，才能保证公、检、法获得互相制衡的实力。如果仅仅是等腰三角形结构，在侦查中心主义传统下，只会产生侦查权成为三角形之最大边的结果，检察权和审判权容易沦为陪衬的另外两个边，审判顶点论无论如何也难以立足。与之同理，监、检、法刑事诉讼关系的结构，也应当是等边三角形构造。 其次，从监、检、法刑事诉讼关系的权力配置要求来看，三机关的职权分解方向应当非常明确。具体为：监察委员会负责腐败犯罪的刑事调查，这实际上类似于公安机关行使的刑事犯罪侦查权。检察机关负责调查机关移动案件的审查起诉，并应当有权退回调查机关补充侦查，或由检察机关自行补充侦查。审判机关有权根据审查结果作出相应判决或裁定，调查机关和审查起诉机关无权干涉，否则承担司法责任。这样的刑事诉讼职权配置，是刑事法治的基本要求，本无可厚非，但现实争议很大。有观点认为，监察委员会腐败犯罪调查权的行使具有绝对的权威性，不容质疑。检察机关有接受移送起诉的义务，而无需再就调查终结的证据进行审查，应当直接向法院提起公诉。法院在受理检察机关的移送公诉案件后，应当直接依法作出有罪判决，法院的自由裁量权体现在量刑上，而不是体现在定罪上，判决有罪是法院的审判义务。这种观点或是仅关注到监、检、法刑事诉讼的配合和高效，而忽略了司法职权优化配置的法治价值。 如果腐败犯罪案件由监察委员会直接移送检察机关起诉，免去检察机关的审查环节，那么这会形成诉讼职能上的重大缺陷。一方面，监察委员会直接移送起诉，不需再经检察机关的审查，表面上看的确能够迅速进入刑事诉讼的最后审判环节，缩短了诉讼阶段，节约了诉讼时间，提高了刑事司法效率。但是，如果这么框定腐败犯罪案件的职权配置，一则检察机关提起公诉就失去了实质审查意义，这样的提起公诉不仅不能监督监察委员会的腐败犯罪调查权，也不能监督法院的腐败犯罪审判权，公诉职能就沦为彻底的公诉虚化，是纯粹的公诉形式主义。二则法院的腐败犯罪审判也将沦为彻底的庭审虚化，庭审中心主义改革也将名不副实。最终，这必然导致一种腐败犯罪刑事司法的奇怪现象：所有腐败犯罪案件是否构罪、罪轻罪重，话语权都在监察委员会，形成类似于侦查中心主义的“调查中心主义”。另一方面，直接“移送起诉主义”难以适应现代法治的要求。直接“移送起诉主义”宣示的是腐败犯罪调查权的“一锤定音”，直接排除了检察机关的刑事案件审查权，间接排除了审判机关的“无罪推定”或“无罪判决”的可能性。因为在强势的“调查中心主义”司法职权配置下，加之检察机关的审查虚化，审判机关势必难以抗衡强大的调查权。所以，直接“移送起诉主义”导致调查权在刑事诉讼程序上的关键性作用，实质上是调查权决定着起诉权和审判权。 在理顺监、检、法权力关系上，特别如何进行职权分解方面，检察机关作为三者的中间环节，具有举足轻重的地位和作用，应当充分发挥检察机关的腐败犯罪审查职能。因此，应当分解给检察机关一定的腐败犯罪侦查权。从世界范围来看，各国检察机关在发挥反腐败犯罪上，几乎都被赋予不同程度的侦查权力。在英美法系国家中，美国检察机关明确具有侦查职能。这体现在美国检察官领导警察对刑事案件进行侦查，或者由检察官直接侦查，再或由特别任命检察官或独立检察官进行侦查。美国《1970年反欺诈反腐败组织法》明确规定：本法所规定的侦查人员，是指任何检察官和由总检察长指定的负责侦查本法规定之罪的人员。〔24 〕美国联邦检察长领导联邦调查局、毒品管理局等一些主要的犯罪侦查机关。〔25 〕在英国，检察机关的职能相对简单，虽然早前的英国检察机关一般不享有侦查权，但是近年来，英国在完善检察公诉等职能过程中，也在加强检察机关的侦查职能，检察机关已经可以承担某些特定案件的侦查职能。〔26 〕 在大陆法系国家中，法国、德国、日本、韩国等国的检察机关都可以依法行使侦查权。法国检察机关的侦查权，主要体现为检察官对司法警察侦查工作的领导权，司法警察获得刑事案件报案后，首先就要立即告知检察官，同时对案件展开侦查。直到现今，法国检察官对所有刑事案件初查的指挥权，不仅没有削弱，反而在不断获得加强。德国的检察制度深受法国影响，德国检察机关也享有侦查权。而且德国的刑事侦查制度也是确认了检察机关在刑事侦查中的领导地位，也即检察机关在整个刑事侦查过程中居于主导和指挥的地位。同时，德国的检察机关还是法律監督机关，负责监督侦查活动程序的合法性。在日本，根据其《检察厅法》和《刑事诉讼法》等法律规定，检察机关可以对所有犯罪进行侦查。在韩国，检察机关的内设机构，如刑事部、特别侦查部、高科技犯罪侦查部、毒品与有组织犯罪部等部门，承担着这些刑事犯罪的侦查职责。可见，只有赋予检察机关一定的腐败犯罪侦查权，才有助于避免审查起诉虚化，真正实现审查起诉实质化。 再次，从监、检、法刑事诉讼关系的权力运行方式来看，实施司法职权适度分解是保障刑事诉讼程序获得良好运行的前提。适度分解的本意是依法合理的方式方法把一个整体分割开来，成为份额均等的若干部分，而在与此同时分解后各个部分之间就有了间隔，各部分之间如果要发生联系，就必须克服间隔，进行某些转移和交替。在刑事法治的重大意义上，监、检、法之间调查、提起公诉和审判等诉讼环节的间隔、转移和更替，有着极端的重要性。监、检、法刑事诉讼职能的间隔与更替，在形式上刑事司法职权在不同司法机关之间的“作业”流转，实质上是司法管辖权在各个司法机关之间的法定式“轮换”。每次不同阶段司法职权的间隔和“轮换”，都改变了原司法机关对有关刑事案件的管辖，都给予接受移送的司法机关发现案件中是否存在证据问题的机会，有利于后一个诉讼机关清算前一个诉讼机关的认定错误。没有案件管辖权的轮转，也就没有消除冤假错案的“机会”，也就大大降低了司法腐败被发现的几率。若由一个司法机关决定不同司法阶段的权力运行，或让一个司法机关自己约束自己，其效果可想而知，其危害不难想象。 （二）划清监、检、法责任界限，实现职能分工，加强权力制约 党的十八届六中全会明确指出：党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。这表明，一方面对权力的制约必须是全面覆盖，党内所有的权力都要受到制约；另一方面，对党领导下的一切国家机关，也不允许有不受制约的权力。就权力制约本身而言，职权分解是权力制约的前提条件，权力制衡则是权力制约的关键。因此，只有划清监、检、法权力责任的界限，落实各权力机关的职能分工，夯实权力制约的基础，才能有助于加强权力制约。 具体而言，应当坚持监、检、法分工负责、互相制约的原则。其理由是：分工负责表明监、检、法的职能要合理分解、科学分工，划清各自的权力行使范围和责任界限。监、检、法的权力范围和责任界限是一个问题的两个侧面，只有权力范围是清晰的、明确的，才能区分具体权力行使是否超越了权限范围，才可以准确落实履职责任。在通常意义上，权力范围就代表了责任的界限。二则监、检、法的权力范围与责任界限被明确下来，才有利于确保各项权力在法治的轨道上正确运行，才能保证三种权力在运行全过程中实现精准的互相制约。在此意义上，监察委员会的权力行使，只能是限于反腐犯罪的调查阶段，调查终结后移送审查起诉的交接环节，就是其权力行使的边界。同样，审查起诉阶段的有关权力都归于检察机关，审判阶段的定罪与量刑权只能由审判机关行使。相对而言，“侦查、起诉只是审判的准备程序，这就要求审前程序要面向审判程序、服务审判程序”，〔27 〕不能拔高调查程序和起诉程序的地位，防止调查和起诉指挥审判。只有三者之间互相不能僭越，才能实现“相克相生”式的“等量分权”制约架构，才能划清责任界限，达到期望的制约效果。 从国内司法经验和国外司法借鉴来看，加强监、检、法之间的权力互相制约，必须高度重视司法程序的权力制约价值，这都有赖于有关司法机关之间刑事程序规则的明确立法。在德国，检察机关和警察机关之间刑事诉讼的关系主要由德国《刑事诉讼法》和《法院组织法》所确定。德国《刑事诉讼法》第161条之（1）明确规定：为了第160条第1至3款所称目的，检察院有权要求所有的公共机关提供情况，并且要么自行、要么通过警察机构部门及官员进行任何种类的侦查，除非其他法律对该权力另有规定。〔28 〕警察部门及其官员有义务接受检察院的请求和委托，而且在这种情况下有权要求所有公共机关提供情况。德国立法机关既赋予检察机关刑事侦查权，又规定检察机关可以把侦查权委托给警察机关行使，由警察机关具体负责犯罪侦查。这样的规定意义重大，从制约机制的职能分工可以看到，既可以让检察机关在侦查活动居于指挥地位，又可以让检察机关不被具体纷繁复杂的侦查活动所羁绊，保证检察机关有足够的精力发挥监督职能。这也表明检察机关对警察机关的制约的明确限度性，是检察院的原则性领导和警察独立行使侦查权的关系，足以见得立法机关的深刻用意和良苦用心。经过长期的司法实践和经验总结，多数国家认为由检察机关领导和制约警察机关的侦查权，更加符合权力制约原理和公众认同心理，可以更好地保障社会安全。 （三）严格监、检、法用权管理，通过多措并举，完善权力监督 事实告诉人们，权力失去制约和监督就会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。〔29 〕在反腐败问题上，中国政治系统中“一把手”腐败问题容易多发，甚至成为腐败的重灾区，这已经被当前反腐的成绩单所证实。根据有关部门统计：党的十八大以来被立案审查的240名中管干部中，党政“一把手”达60多人。即便案发时已经不是“一把手”的，这些干部的违纪违法问题，也大都发生在担任“一把手”期间。〔30 〕对于“一把手”腐败为什么易发多发，有关部门深刻指出：究其原因，最为重要的一点，就是他们手中的权力过于集中，而又得不到有效的制约和监督。〔31 〕对于监、检、法而言，也只有严格用权管理，坚决避免司法权在行使过程中出现过于集中的情形，并通过多措并举的方式，完善对各项司法权力的监督，才有益于从根本上防控司法权力腐败。 首先，要加强和完善对监察委员会腐败犯罪调查权的监督。根据《方案》的要求，在监察体制改革过程中要建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，以强化对监察委员会的监督制约。《方案》的要求具有高明的预见性和预防性，作为新生权力机关的监察委员会必须被置于有效的监督之下。然而，由于监察体制改革采取监察委员会与纪委合二为一的结构设置和工作方式，即一套人马两块牌子，所以两者的履职行为界限就很难区分，纪律检查委会的执纪行为就很容易被理解为监察委员会的调查行为。反之亦然，监察委员会的调查行为也可能被理解为执纪行为。在此情形下，外部很难识别和把握党纪监督与法律监督的方式和尺度，更是很难介入监督。 因此，加强和完善对监察委员会腐败犯罪调查权的监督，就需要以明确的规范划清纪委与监察委员会的执法界限，把违纪监督和违法监督清晰区分开来。易言之，监察委员会与纪律检查委会之间需要进一步明确权限和责任，尽快以法律的形式明确下来。只有在严格区分执纪监督和执法监督的前提下，监察委员会与司法机关的协调衔接机制才能正确建立，才能形成监、检、法之间的合理分工和互相制约，产生最佳的互相监督效果，形成互相监督下的维护司法公正的合力。反之，如果不能严格区分执纪监督和执法监督，那么检察机关的法律监督和法院的审判监督就很难与监察委员会进行有效衔接，也容易引发检察监督与审判监督涉嫌介入党内监督的质疑。毕竟司法监督和党内监督是两种不同的监督方式，必须明确彼此的执法、执纪界限。 当前，在中央纪律检查委员会取得重大反腐成果的情况下，公众对纪检部门在反腐斗争中的强权表现会给予一定程度的认可和接纳，也或者表現为一定程度的默许和接受。所以，在反腐斗争中，监察委员会的影响力将随着纪检影响力的提升而“水涨船高”。但随着我国反腐从“治标”阶段逐步过渡到“治本”阶段，不论公众的这种认可或默许还有多大空间，纪检和监察委员会的强力反腐都需要进一步加强法律监督的制度化、法治化。如果可以把公众的认可或默许视为对权力容忍的“隐性契约” 〔32 〕的话，那么至少也需要以法治的契约监督来防止其中一方对“隐性契约”的背弃。 其次，要加强和完善监、检、法互相监督机制。今后应当尽快建立并完善监、检、法互相监督的制度和方式，切实转变监督理念，注重互相监督的实效。监、检、法之间既要敢于互相监督，善于互相监督，也要规范地互相监督，依法互相监督。在此不得不提及的是，监察体制改革中公、检、法受到影响最大的是检察机关，加之司法改革的双重叠加，检察机关更需要发挥自身能动性，积极应用改革并在改革中获得新生。诚如有学者所言：“随着我国司法改革的不断深入，特别是新修订的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》及《行政诉讼法》的相继出台和实施，检察机关在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼领域被赋予了一些新的职能。” 〔33 〕 在刑事诉讼中，检察机关要充分发挥批准逮捕权、决定逮捕权和提起公诉权的监督机能，切实负起法律监督的责任。通过批准逮捕或不批准逮捕，起诉或抗诉，发出纠正违法通知或检察建议，以及对调查权和审判权涉嫌违法的行为开展调查等监督手段和方式，让检察权在监察体制改革中激发监督活力，全面履行法律监督职能。特别是要专注五个领域的法律监督：立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督和特别程序的监督。当前，虽然法律尚未明确检察机关对监察委员会履行腐败犯罪立案权和调查权的具体监督规定，但腐败犯罪的立案权和调查权无论如何都不应脱离法律监督的框架。 今后，在监、检、法关系的立法上，应当充分借鉴和利用《刑事诉讼法》的成熟条款和经验条款。在立案阶段，如果腐败犯罪案件应当立案而不立案的，或者应当调查而不调查的，检察机关应当要求调查机关说明不立案的理由，检察机关认为调查机关不立案理由不能成立的，应当通知调查机关立案，调查机关接到通知后应当立案。在侦查阶段，检察机关审查案件，可以要求调查机关提供法庭审判所必需的证据材料，认为可能存在《刑事诉讼法》第54条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求调查机关对证据收集的合法性作出说明。检察机关审查案件，对于需要补充调查的，可以退回调查机关补充调查，也可以自行调查。对于二次补充调查的案件，检察机关仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当有权作出不起诉的决定。 在加强检察机关法律监督的同时，也要加强和完善法院的审判监督职能。今后要大力推进以审判为中心的刑事诉讼改革，切实提升庭审地位，坚决避免庭审虚化和庭审弱化。以审判为中心要求全面贯彻证据裁判规则，在证据的收集、固定、审查或运用方面，以及完善非法证据排除或证人、鉴定人出庭制度等方面，都应当在庭审中查明事实、认定证据并公正裁判，保证庭审发挥决定性作用。以审判为中心的提出，是对长期以来实践中形成的“侦查为重心”的动摇和纠正，突出审判阶段在刑事诉讼中对于查明案件事实、实现公正裁判的重要作用，解决审判流于形式的现象。〔34 〕当然，真正做到以审判为中心，既需要强化法庭的庭审中心地位，也需要加强对每一个刑事案件整体诉讼程序的监督，曾经强势而不受监督的审判权对当事人的权益伤害甚大，人们认识到没有监督的审判权同样容易产生法官腐败，腐败的法官当然无法保证审判公正。 |
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