| 标题 | 西汉早期民生政策法制化考析 |
| 范文 | 摘要：西汉政权建立之即，为解决急迫的民生问题，出台了“兵罢归家”及“令民归乡”，“轻田租”及“驰山泽之禁”，“量吏禄”及“度官用”等民政、经济及财政政策。同时，以立法的形式规定了相关的户籍编制、授田宅、自占名数、复故田宅、名田宅、不动产确权、田租税、矿产开采、公职人员薪俸及公务消费等制度，实现了民生政策的法制化。汉初民生政策的法制化不仅对于恢复和发展经济，解决民生问题发挥了重要作用，同时也为西汉政权的稳固以及社会管理，社会控制奠定了坚实的政治及经济基础。 关键词：西汉早期；汉律；民生政策；法制化 中图分类号：DF092文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.06 民生即人口的生计。在经历秦末农民战争及楚汉长久相持之后，公元前202年（西汉五年），西汉王朝正式建立。西汉王朝建立之初即面临严峻的民生问题，所谓“汉兴，接秦之弊，诸侯并起、民失作业、而大饥馑，凡米石五千，人相食、死者过半。……，天下既定，民亡盖藏，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”[1]1127民生问题业已成为突出而紧迫的社会问题，其能否得到妥善解决关系新兴西汉政权能否稳固。为解决民生问题，汉高祖刘邦于是年五月下达“兵罢归家”及“令民归县”[1]54诏，随后实行了“轻田赋”[1]1127、“弛山川之禁”[2]及“量吏禄、度官用，以赋于民”[1]1127等经济、财政政策。这些政策的基本精神是与民休息、轻徭薄赋、让利于民、官民两利、节约政府经费开支，以恢复和发展经济。这些政策的具体推行对于社会经济的恢复和发展以及民生改善发挥了重要作用，同时也使得新兴的西汉政权迅速得已稳固。然而，长期以来，由于史料缺乏，很难查考西汉早期上述民政、经济、财政政策的具体推行。值得庆幸的是1983年底至1984年初，于湖北省江陵张家山247号汉墓出土了汉代竹简500余支，其中有自名为《二年律令》的法律简500百余支。关于这批竹简所载法律令的行用时间，学界基本认定为汉高祖刘邦时期至吕后二年。结合《奏谳书》所载汉初案例，可以确定其属于西汉早期的法律令。认真研读《二年律令》，可见其中《户律》、《田律》、《金布律》、《传食律》、《秩律》等篇章中所设定的一系列法律制度均与西汉早期民生政策有着十分紧密的关联，是西汉早期民生政策法律化、制度化的重要体现。 一、西汉早期“兵罢归家”民政政策的法制化汉王朝建立之初，当战乱趋于平定之后，所面临的是严峻的民生问题。为此，汉王朝积极推行与民休息的“兵罢归家”及“令民归县”政策，旨在妥善安置抚恤广大为国立功的军吏卒，解决因战争而背井离乡的广大民众的生计问题，建立和巩固汉政权的经济基础和社会基础。而汉初“兵罢归家”及“令民归县”政策的推行，是通过汉初立法而实现的。汉初一系列民政法律制度是“兵罢归家”及“令民归县”政策的法律化、制度化。 （一）“兵罢归家”政策的法制化 在长期的战争趋于平息，汉王朝正式建立之后，新兴的西汉政权首先面临的问题是数十万曾为国血洒战场，思乡心切的军吏卒的安置问题。为此，汉王朝积极推行“兵罢归家”政策。汉王朝建立的当年——公元前202年（西汉五年）夏五月，高祖刘邦下达“兵罢归家”诏书，旨在妥善安置广大复员军吏卒。《史记·高祖本纪》载：“五月，兵皆罢归家。”[2]380《汉书·高帝纪》载：“帝乃西都洛阳。夏五月，兵罢皆归于家。”[1]54高祖下达的“兵罢归家”诏中明确：“军吏卒会赦，其亡罪而亡爵及不满大夫者，皆赐爵为大夫。故大夫以上赐爵各一级，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以下，皆复其身及户，勿事。又曰：‘七大夫、公乘以上皆高爵也。诸侯子及从军归者，其多高爵，吾数诏吏先与田宅，及所当求于吏者，亟与……”[1]54从中可见，诏书中关于军吏卒安置问题的政策主要包括三个方面：一，对于会赦回家，而无犯罪记录以及无爵或者虽有爵而爵秩不满大夫者，赐予大夫爵秩。二是对于已经有大夫以上爵秩者，加赐爵一级；七大夫以上者皆令食邑，七大夫以下，免除其本身的赋役及全户的赋役；三是对于七大夫以上高爵者以及从军归家的高爵者，优先授予田宅。“兵罢归家”诏虽然明确了对复员军吏卒赐爵及减免赋役的优抚政策，但是这些政策需要一系列具体措施才能得以推行。从张家山汉简《二年律令》中的部份法律条文可见，西汉早期“兵罢归家”后军吏卒的具体安置，主要是通过汉初立法中的户籍编制制度以及与户籍编制制度紧密关联的授田宅制而具体推行的。 现代法学胡仁智：西汉早期民生政策法制化考析首先，汉初法律规定按“比地为伍”方式，将五大夫以下的中低爵秩者与普通民人，依土地相邻关系进行户籍编制。《户律》规定：“自五大夫以下，比地为伍” [3]。“五大夫”是汉代二十等军爵制中的第九级军爵，刘邦五年诏令中所谓“七大夫”即汉律中的公大夫，是汉代爵制中的第七级。此条规定表明，汉代早期法律中以“比地为伍”方式编入户籍的军爵拥有者自第九级“五大夫”始。从《户律》规定可见“五大夫”以下的爵秩包括：公乘，公大夫，官大夫，大夫，不更，簪袅，上造，公士，这些爵秩属于军爵中的中低爵秩，在战争中为较为广泛的中下级吏卒所能获得的军爵，而户籍的编制以土地相邻关系为基础。 其次，汉初法律规定根据爵秩由高到低的顺序，分别授予“五大夫”以下的军吏卒，“二十五倾”至“一倾半倾”的土地以及“二十五宅”至“一宅半宅”的宅数。根据“兵罢归家”诏，七大夫以上“食邑”。汉初法律规定了从关内侯至左庶长的占田数为九十五倾至七十四倾，占宅数为百五宅至七十四宅，这些均是高爵者所拥有的田宅数。而对于五大夫以下的军功爵者，汉律规定：“五大夫廿五顷，公乘廿顷，公大夫九顷，官大夫七顷，大夫五顷，不更四顷，簪袅三顷，上造二顷，公士一顷半顷”[3]216，“五大夫廿五宅，公乘廿宅，公大夫九宅，官大夫七宅，大夫五宅，不更四宅，簪袅三宅，上造二宅，公士一宅半宅。”[3]216-217 再次，汉初法律规定授予无爵的军吏卒以基本的田宅数，以保证其复员以后的生计。“公卒、士五（伍）、庶人各一顷，司寇、隐官各五十亩。不幸死者，令其后先择田，乃行其余。它子男欲为户、以为其□田予之。其已前为户而毋田宅，田宅不盈，得以盈。宅不比，不得。”[3]216-217其中“公卒、士伍各一倾”[3]216，“公卒、士伍各一宅”[3]218即是授予无军爵的军吏卒一定的田宅。 由此可见，汉初通过立法的形式将广大复员军吏卒与民人一并编入户籍，通过授田宅的方式解决“兵罢归家”后广大军吏卒的安置及生计问题。与此同时，也为新兴政权建立起由广大军功地主及地主经济所构成的政治基础和经济基础。 （二）“令民归县”政策的法制化 汉初，与安置广大复员吏卒同等重要而迫切的任务是对因战乱而流离失所、背井离乡的广大民人的安置。由于秦末以来大量青壮年被投入到战争中，农业劳动力严重缺乏，老无所养、幼无所依。同时，为躲避战乱，广大民众逃亡相聚于山泽，失去土地和家园。这一切导致的后果是民不聊生、十室九空，国家户籍上人口锐减。为了尽快使民人回归土地、迅速恢复和发展生产，刘邦五年诏明确：“诸侯子在关中者，复之十二岁，其归者半之。民前或相聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅，吏以法教训辨告，勿笞辱。民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人。”[1]54诏书明确了“令民归县”的基本政策，旨在解决离散流民的安置问题。其内容包括三个方面：一是对于在关中的诸侯子及还归本土的诸侯子分别给予减免十二年赋役和六年赋役的优待。所谓“诸侯子”，有学者认为指的是汉初跟从刘邦统一天下的原六国诸侯支系宗戚。二是对于回归本县的民人，恢复其原有的土地房屋所有权；三是解除战乱中因饥馑而自卖为奴者的奴隶身份。上述政策旨在使民众于战后迅速回归本乡本土，尽快恢复生产作业。汉初“令民归县”政策主要是通过立法上规定“自占名数”、授田宅制及不动产确权登记制度而得以推行的。 首先，汉初法律规定“自占名数”及“名田宅”制度，促使民人归县，实现对归县民人的安置。所谓“占”即申报；“名数”，即户口。师古曰：“占者，谓自隐度其户口而著名籍也。……名数，若今之户籍。”[1]54所谓“自占名数”即民人自己到官府登记，列入国家户籍。民人“自占名数”时需对姓名、性别、年龄、家庭成员、财产状况等进行登记。所谓“名田宅”，即对于过去有土地房屋的民人，国家“复其故田宅”，重新确认其土地房屋的所有权，对于无地无宅或土地房宅不足的民人，则依其“占名数”的顺序，授予田宅。《户律》关于：“庶人各一顷，司寇、隐官各五十亩。”[3]216及“庶人一宅，司寇、隐官半宅”[3]218的规定就是针对“自占名数”后无地和少地的民人而规定的授田宅制度。“自占名数”与“名田宅”制度的结合，旨在安置流亡民众，使民人重新回归土地，尽快恢复生产，以解决民生凋弊的问题。 其次，汉初法律规定户籍统计及户籍档案制度以明确民人不动产权属。经过依军功爵授田宅、“自占名数”、“复故田宅”及“名田宅”之后，汉政府将民众固定到了土地上，从而在解决民生问题的同时，实现了控制人口、稳定社会的目的。为了将民人牢牢固着在土地上，《户律》规定了严格的户口统计制度与户籍档案制度，而与户籍档案制度捆绑在一起的是不动产确权制度。《户律》规定：“恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相杂案户籍。副藏其廷，有移徙者，辄移户及年籍爵细徙所，并封。”[3]222在这一规定中，每年的户口统计时间是八月份；户口统计的负责人是乡、部啬夫、吏、令史；统计工作完成后要制作副本，移送县廷；需要进行户口迁移的，则载明户口的详细情况，包括年龄、籍贯、爵秩等移送至所迁徙地的官府，并将户籍资料进行封存。与户籍资料相关的档案材料包括民宅园籍、年细籍、田比地籍、田命簿、田租簿，这些档案材料的原件由乡部掌管，副本则藏于县廷。“民宅园籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍，谨副上县廷，皆以箧若匣匮盛，缄闭，以令若丞官啬夫印封。独别为府，封府户……”[3]223由此可见，当时户籍的统计内容包括每户的不动产、人口数、人口性别年龄、土地相邻关系、土地所有权文书、土地租赁文书等。汉代户口登记中严格产权登记，是汉初户籍编制及登记制度与不动产所有权制度紧密结合的体现。由于户口登记及统计制度的重要性，汉代早期的刑法中，将“不自占名数”[3]351、“舍匿无名数”[3]351及“占名数”中弄虚作假行为规定为犯罪，从而从行政、户政、经济、刑事立法诸多层面保障“令民归县”民政政策的顺利推行。 再次，汉初法律规定有限放免奴隶以增加国家户籍上的人口数。汉高祖五年诏书中规定：“民以饥饿，自卖为人奴婢者，皆免为庶人。”[1]54从而解决了庶民自卖为奴的放免问题。但是汉王朝建立之初，并未彻底废除家庭奴隶制度。从张家山汉简《二年律令》可见，汉初法律对于家庭奴隶问题，并未彻底解决，只是规定了有限放免制度。《亡律》规定：“奴婢为善而主欲免者，许之，奴命曰私属，婢为庶人，皆复使及筭（算），事之如奴婢。主死若有罪，以私属为庶人，刑者以为隐官。所免不善，身免者得复入奴婢之。其亡、有它罪，以奴婢律论之。”[3]155也即主人可以放免奴婢，使男奴成为“私属”，女婢成为“庶人”，而主人因放免奴隶可不承担赋役。从以上这些法条的规定可见，汉初法律规定的有限放免奴婢制度，一定程度地改善奴婢这一群体的生存及生活状态，有利于增加国家的户口并改善民生。 由上述可见，汉初通过立法的形式，规定自占名数制度，恢复已占名数的民人原有的土地房屋所有权，对于未有田宅的民人授予基本维持生计的田宅数，对民人的田宅进行确权登记，从而将归县的民人牢牢地固着于土地上，不但有利于对人口及基层社会的管理和控制，同时也重新建构起了以小农经济为基础的社会和经济基础。 二、西汉早期“轻田租”及“驰山泽之禁”经济政策的法制化汉初，新兴政权为尽快恢复和发展经济，解决民不聊生问题，通过立法于经济上采取了一系列轻徭薄赋、让利于民、官民两利的经济法律措施。 （一）“轻田租”经济政策的法制化 据《汉书·食货志》记载，汉兴之初面对严峻的经济凋弊形势，“上于是约法省禁、轻田租，什伍而税一 。”[1]1127“轻田租、什伍而税一”是汉代早期于经济方面减轻人民负担的重要政策，这一政策通过立法的形式实现法制化。由江陵张家山汉简《二年律令》中的《田律》可见，汉代早期“轻田租”经济政策于立法上体现为一系列关于受田及田赋缴纳的法律制度。汉代早期的田租税制度虽然承自秦制，但是与秦制相比，有许多变化，其体现了保障民生的立法趋向。汉代早期的受田制及田租税制度与秦代受田制及田赋制度相比存在着一些明显的不同。 首先，汉初法律规定田租税以民人所受可开垦之田为基础。据《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种·田律》可见，秦时规定：“入顷刍藁，以其受田数，无垦不垦，顷入刍三石，藁二石……”[4]也即秦代授田是将能开垦和不能开垦的土地一并授给民人，不能开垦的土地同样要缴纳刍藁。与秦代不同，汉初《田律》规定授予民人的田地必须是能开垦的土地。《田律》规定：“田不可田者，毋行；当受田者欲受，许之。”[3]187也即不能种植谷物的土地，不能授给民人。 其次，汉初法律规定民人可将过于贫瘠，不能耕种的土地，返还给官府，要求重新授予，或者要求其它补偿。《田律》规定：“田不可垦而欲归，毋受偿者，许之。”[3]188 再次，汉初法律规定赋税的征收须区别土地的好恶。《田律》规定：“入顷刍藁，顷入刍三石；上郡地恶，顷入二石，藁皆二石。令各入其岁所有，毋入陈，不从令者罚金四两。收入刍藁，县各度一岁用刍藁，足其县用，其余令顷入五十五钱以当刍藁。刍一石当十五钱，藁一石当五钱。”[3]187也即一顷土地缴纳刍藁三石给国家，但是，贫瘠的上郡土地则只需缴纳二石。这些区别于秦代田租税制的法律措施，有利于减轻民人的负担，使民众得到休养生息。 （二）“驰山泽之禁”经济政策的法制化 如何处理君利、国利和民利关系，事关社会利益的平衡。汉兴之初，面对凋弊的民生、空虚的国库，政府实行“开关梁、弛山泽之禁”的经济政策，一方面让利于民，以剌激和促进经济发展和民生改善，另一面增加政府财政收入，实现官民两利。据《史记·货殖列传》记载：“汉兴、海内为一，开关梁、弛山泽之禁……”[2]3261所谓“开关梁”，即实行自由贸易，各地的商品可以自由流通，可惜的是现存法律史料中关于汉代早期“开关梁”方面的法律资料不可得见。“弛山泽之禁”，即国家取消对自然资源自由开采的禁令，主要通过经济立法的形式，规定各类矿藏开采的方式及法定税率，以实现官民两利。 首先，汉初法律规定“煮私盐”的法定税率。汉律规定“为私（卤）盐，煮济汉，及有私盐井煮者，税之，县官取一，主取五。”[3]256目前学界对于此条汉律的理解存在一定的争议，焦点在于如何理解“煮济汉”。有学者将“煮济汉”理解为在济水、汉水煮盐，“经营卤盐即海盐，井盐和在济水、汉水煮盐者，都是‘县官取一，主取五。这儿的‘县官是国家的代称，‘主取五之‘主当是盐田和盐井的所有权人。”[5]另一种观点认为：“按照‘济汉应是济渡汉水的理解，则这条与盐产盐政有关的律文……其内容除涉及盐井的开发之外，也涉及盐运的方向以及盐税的税率等等。”[6]笔者认为，无论何种解释，此条法律均体现了“弛山川之禁”的立法精神，其重点在于国家在开放盐业的同时，主要采取税收立法的形式，对“为私（卤）盐”进行法律调控，以实现官民两利。 其次，汉初法律规定“采银租之”的法定税率。关于汉初银矿开采问题的资料稀缺，而从张家山汉简所见汉初法律规定“采银租之，县官给（橐），银十三斗为一石，□石县官税□银三斤。其□也，牢橐，石三钱。租其出金，税二钱。租卖穴者，十钱税一。”[3]256可见，汉初银矿开采实行租赁制，银矿所有权属于国家，国家将银矿出租给私人，同时由政府向承租方提供冶炼银的“冶炉排橐”，并收取一定比例的租金。所谓“银十三斗为一石，□石县官税□银三斤。其□也，牢橐，石三钱。租其出金，税二钱。租卖穴者，十钱税一”[3]256，涉及银矿租赁经营者需缴纳的三种税费：一是银矿开采租赁费。所谓“银十三斗为一石”，租赁费根据开采出的银矿石数量，以“□石县官税□银三斤”为单位进行征收。二是银矿开采工具租赁费。法律规定开采银矿的“冶炉排橐”由官府提供，但是经营者需缴纳开采工具租赁费，缴纳方式是“牢橐，石三钱”。三是“租其出金，税二钱。租卖穴者，十钱税一。”[3]256什么叫“租其出金”及“出卖穴者”，目前尚难考证。但这种租赁方式，需要向国家缴纳十分之一税。 再次，汉初法律规定“采铁”及“采铅”的法定税率。汉初法律规定：“采铁者，五税一，其鼓销以为成器，有（又）五税一。采铅者十税一。”[3]256汉初铁矿可自由开采，但是需要向国家缴税，税率为收益的五分之一，而如果将铁矿石进行冶炼而制成铁器则需要向国家再缴纳收益的五分之一。民人可以自由开采铅矿，但是需要向国家缴纳十分之一税。 复次，汉初法律规定“采金者租之”及“民私采丹朱”的法定税率。汉初法律规定“采金者租之，人日十五分铢二。民私采丹者，租之，男子月六斤九两，女子四斤六两。”[3]257金矿属于国家所有，国家可将金矿租给私人，而不管是否采到金，一人一日均需向国家缴纳“十五分之二铢”的金矿开采租金[3]257。朱砂矿可自由开采，但也需向国家缴纳一定的收益。男子每月向国家缴纳六斤九两朱砂，女子每月缴纳四斤六两朱砂。 由以上法律内容可见，汉代“驰山泽之禁”的经济措施，旨在利民的同时利国。国家对矿藏资源的管理实行两种方式：一种方式是允许私人自由开采盐、铁、铅及朱砂，但是需向国家缴纳盐税、铁矿开采税、铁器制造税、采铅税及定量的朱砂开采税；二是对银矿及金矿开采实行租赁制，私人可以向国家租赁银矿及金矿进行开采，但是需将开采的银矿石按一定的比例上缴给国家，而对于金矿的开采则按开采人头以日计息，缴纳租金。汉代早期关于矿藏开采的这些法律规定，一方面刺激私人的采矿热情，促进了矿冶业的发展，另一方面则有利于国家的财政收入，促进地方经济的发展，因此是有利于国计民生的法律制度。 三、西汉早期“量吏禄”及“度官用”财政政策的法制化《汉书·食货志》可见：“汉兴，……量吏禄、度官用，以赋于民。”[1]1127体现汉初财政政策的两个方面：一是“量吏禄”，即对从中央到地方文武官吏的俸禄及公款消费进行量化；二是“度官用”，即对公务消费进行控制，旨在节约政府经费支出，满足民众物质需要。汉代早期“量吏禄、度官用”财政政策于目前所见汉初法律规定中有所体现。 （一）汉初“量吏禄”财政政策的法制化 汉初法律对从中央到地方的各级及不同职别文武官吏的俸禄进行明确规定，体现了公职人员俸禄的正规化和法律化。汉初“量吏禄”政策，在汉代早期法律中的体现即是于《秩律》中规定了从中央到地方各级政府文武官吏的官秩及相应俸禄。汉代中央及地方的官职及官秩比较复杂，公职人员俸禄的等级及发放是以“石”为单位的年俸。大致分为以下等级：第一等年食俸禄“二千石”。食俸者的职别包括：御史大夫、廷尉、内史、典客、中尉、车骑尉、大仆、长信詹事、少府令、备塞都尉、郡守、尉、卫将军、卫尉、汉中大夫、汉郎中，奉常；第二等年食俸禄“一千石”。食俸者包括万御史、丞相、相国长史等；第三等年食俸禄“八百石”。主要包括栎阳、长安、频阳、临晋、成都等由三辅之地所辖及一些郡的郡治所在县的长官及中发弩、勾指发驽、中司空、轻车、郡发驽、司空等官吏。此外，还有六百石、五百石、三百石、二百石等官俸，主要为县以下公职人员所食。而基层乡部吏的俸禄最低，多为二百石、一百六十石、一百二十石等。总之，汉代《秩律》规定了从中央到地方郡县二级制下的各种文武官职的俸禄数目，是“量吏禄”财政政策的法制化。 （二）汉初“度官用”财政政策的法制化 汉初在量化各级公职人员俸禄的同时，对公务消费进行明确法律规范，体现了“度官用”财政政策的法制化。由于国家公职人员因公出差的经费开支是财政支出中的重要部份，为了节约经费、减少及控制财政支出，汉代早期《传食律》对公职人员差旅用度进行了明确的法律规定。 首先，汉初法律明确规定可以享受传舍供应饭食的公务人员的范围。汉初《传食律》规定：“丞相、御史及诸二千石官使人，若遣吏、新为官及属尉、佐以上征若迁徙者，及军吏、县道有尤急言变事，皆得为传食。”[3]184“传食”的本意是辗转受人供养。《孟子·滕文公下》：“后车数十乘，从者数百人，以传食於诸侯，不以泰乎？”1975年于湖北云梦睡虎地出土秦简中有《传食律》三条，主要是有关驿传依据公职人员职务职级不同而供给饭食及用度的法律规定。汉律规定以下三类公务人员可以享受传舍供应饭食：一是丞相、御史及二千石官所派遣的从事公务活动的有关人员；二是新为官及属吏以上上任或者调遣者赴任途中；三是军吏、县道官上言变事者。所谓“上言变事”即向上级或者中央政府报告紧急突发事件。 其次，汉初法律明确规定“车大夫”、“从者”以及马的食物、饲草供给定量。“车大夫粺米半升，参食，从者粝米，皆给草具。车大夫酱四分升一，盐及从者人各廿二分升一。食马如律，禾之比乘传者马。”[3]184所谓“车大夫”，目前所见文献资料无法明确其身份。但结合律条中的“从者”进行思考，似可将“车大夫”理解为上述律条中所列举的一系列享受传舍饭食的人员的统称。“从人”则是这些人的随行人员。汉律对于“车大夫”的传舍饭食未有等级之别，而是统一规定“粺米半升，参食，从者粝米，皆给草具。车大夫酱四分升一，盐及从者人各廿二分升一。食马如律。”[3]184 再次，汉初法律明确规定公务出差人员滞留传舍的时间上限。对于无事而超期滞留者，传舍不再提供现成饭食，而由出差人员“禀米令自炊”。“使者非有事，其县道中界也，皆毋过再食；其有事焉，留过十日者，禀米令自炊。”[3]184定出差人员途经各县时，各县传舍对于这些人员的饭食负担关系。“以诏使及乘置传，不用此律。县各署食尽日，前县以谁（推）续食。”[3]184 复次，汉初法律明确规定公务出差人员随行人员的数目上限。根据官秩高低不同，随行人员有人数上的限定。“食从者，二千石毋过十人，千石到六百石毋过五人，五百石以下到二百石毋过二人，二百石以下一人。使非吏，食从者，卿以上比千石，五大夫以下到官大夫比五百石，大夫以下比二百石。吏皆以实从者食之。诸吏乘车以上及宦皇帝者，归休若罢官而有传者，县舍食人马如令。”[3]184 汉代早期《传食律》规定与秦简中所见《传食律》规定相较，内容更为详细。从这些法律规定可见，汉初法制对于官吏及与公务相关的出差人员的用度开支有较严格的法律限制，这些规定当是“度官用”财政政策在立法上的具体体现。正是由于汉初法律对“量吏禄、度官用”财政政策的推行，从而极大地节约了政府财政支出，减少了人民的经济负担。据《汉书·食货志》记载：“漕转关东粟以给中都官，岁不过十万石。”[1]1127也即汉代早期，通过漕运转关东输送到中都官的粟米，一年不超过十万石。所谓“中都官”即京师诸官府。因此，可以说汉初中央政府的财政收入是十分有限的，而问题的另一方面则是各级政府投入到公务活动方面的经费开支是受到法律限制的，以量入为出为基准。 综上所述，汉代早期为解决急迫的民生问题，于立国之初即制定了一系列旨在恢复和发展经济的民政、经济、财政政策，而这些政策则通过汉初所制定的法律得以具体体现并加以推行。将民生及事关民生的问题法制化，从而通过法律的途径解决民生问题，反映出汉初政治、行政具有较强的理性因素。民生问题即民众的生活及生存问题，自古及今一直是社会治理中不可忽视的重要问题。民生问题事关社会稳定、政权巩固及社会运行，因此是社会治理的核心问题。中国古代的治国理政者一般能认识到民生与政权的关系问题，因此，在新的政权建立之初，往往能够关注民生问题，采取一些有益于改善民生状况的措施。而汉代早期“兵罢归家”、“令民归县”、“轻田赋”、“弛山泽之禁”、“量吏禄”、“度官用”等一系列民政、经济、财政政策的法制化是中国古代以法解决民生问题的有益尝试。此后，中国古代的法治实践中，不乏通过法治方式解决民生问题的典范，这些均是中国传统法制的智慧及重要的法律资源。十九世纪以来，民生业已成为社会治理的主题。一百多年前孙中山先生曾经高瞻远瞩地指出：“十八世纪之末，十九世纪之初，专制仆而立宪政体殖焉。世界开化，人智益蒸，物质发舒，百年锐于千载，经济问题继政治问题之后，则民生主义跃跃然动，二十世纪不得不为民生主义之擅扬时代也。”[7]孙中山先生的民生理想在今天依然是我们共同的理想，而民生问题的法制化则是当代“法治”的主题之一。因此，认真审视传统中国法律文化中关于解决民生问题的宝贵经验、从中汲取法律文化智慧，对于今天的法治建设不无裨益。ML 参考文献： [1]班固.汉书[M].北京：中华书局，1962：1127. [2]司马迁.史记[M].北京：中华书局，1959：3261. [3]彭浩，等.二年律令与奏谳书[M].上海：上海古籍出版社，2007：215. [4]睡虎地秦简整理小组.睡虎地秦墓竹简[M].北京：文物出版社，1990：60. [5]臧知非.张家山汉简所见西汉矿业税收制度试析——兼谈西汉前期‘弛山川之禁及商人兼并农民问题[J].史学月刊，2003，（3）：27. [6]王子今.张家山汉简《金布律》中的早期井盐资料及相关问题[J].盐业史研究，2003，（3）：27. [7]孙中山.孙中山全集[M].北京：中华书局，1981：288. Abstract：Shortly after the establishment of Western Han Dynasty， to solve the eminent social and economic issues， the imperial government released some social， economic and fiscal policies like “dismiss army soldiers back their homes”， “request fugitives back home”， “alleviate land lease”， “loosen the prohibition of hunting in mountains and fishing in waters”， “lower officials remunerations” and “limit government spending”. Meanwhile， legislations concerning household registration， land and residence reward， previous personal status recognition， restitute original land and residence， land and resident confirmation， real estate confirmation， land lease tax， mining， official remuneration and government spending were made to legalize these policies， which played decisive role in enhancing social welfare， laying solid political and economic foundation for stabilizing the newly established dynasty and efficient social control. Key Words： early Western Han Dynasty； Han Code； social and economic policies； legalization |
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