| 标题 | 行政服务中心：理论溯源、演进历程与未来展望 |
| 范文 | 摘??????要：行政服务中心是实现政府治理现代化的重要载体，厘清行政服务中心的本质属性、理论依据和发展演进历程是推动行政服务中心规范建设的必然要求。本文从行政服务中心的概念界定入手诠释了其本质属性，从新公共管理理论、新公共服务理论和公共治理理论三个视角探讨了行政服务中心的理论依据，从顶层设计、调试运行和增质提效三个阶段梳理了我国行政服务中心发展演进的基本路径，在此基础上对我国行政服务中心未来发展的重点进行了展望。 关??鍵??词：行政服务中心;地方政府;政府治理现代化;行政审批;“一站式”服务 中图分类号：D262.6????????文献标识码：A????????文章编号：1007-8207（2020）04-0001-08 收稿日期：2019-10-20 作者简介：秦浩（1982—），男，山东威海人，中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）社会建设与生态文明教研部主任，教授，研究方向为政府治理与公共服务。 基金项目：本文系辽宁省社科规划基金项目“补齐民生短板?共享振兴成果”的阶段性成果，项目编号：L18BLW090;辽宁省社科规划基金项目“找准契合点?激发雷锋精神时代伟力”的阶段性成果，项目编号：L19WTB001。 行政服务中心是我国各级地方政府在改革实践中创立的一种新型政务服务机构，是传统管制型政府向现代服务型政府转型的重要标志。从1999年浙江省金华市成立全国首家具有类行政服务中心性质的集中办事大厅以来，经过二十余年的复制模仿和本土化创新，各地行政服务中心建设已呈现出规模化、集群化发展态势。作为社会力量、社会意志影响政府改革的一个典型例证，[1]行政服务中心已成为推进政府治理现代化的助推器。中共中央办公厅、国务院办公厅于2011年6月8日印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》提出，服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台，要充分发挥服务中心作用。随着“放管服”改革的持续深入，有关行政服务中心的理论研究也亟待进一步深化，以期为行政服务中心的规范建设提供可靠的理论指导，并对其发展演进的应然状态进行理性设计。 一、行政服务中心的本质属性 行政服务中心缘于我国各地的自发性探索，因而其机构性质、职能定位、业务范围等各不相同，甚至在名称上也存在较大差异①。目前普遍使用的称谓是“行政服务中心”和“行政审批服务中心”，其他较为常见的还有“政务服务中心”“政务大厅”“政务超市”“公共服务办事大厅”“联合办证大厅”“便民服务中心”等，我国台湾地区类似的公共服务机构大多被命名为“马上办中心”。虽然各地对于行政服务中心的命名和具体表述有所区别，但其共同之处在于整合政府职能，在一个集中的办公地点为公民、法人或其他组织提供全程式、快捷、公开、透明服务。[2]这充分反映出服务型政府“以服务为本位”的理念，使行政服务中心与传统模式下的审批机构有了本质性的区别。[3]当前，在一些改革力度较大的地区，已经成立了行政审批局或类行政审批局机构。从某种意义上说，审批本质上也是一种服务。行政审批局的创立表明地方政府正在用服务的理念和服务的方式对行政审批行为进行探索性重构。另外，“服务”一词契合了现代公共行政的关注点从行政效率转向社会效益的发展趋势，是对党的十九届四中全会提出的“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的具体践行。综上，笔者将行政服务中心的概念作如下界定：行政服务中心是在行政审批模式变革过程中以服务型政府理念为指导，以优化审批服务为核心，通过政府组织重构、职能整合和流程再造，依靠先进的服务手段，依托一个集中的办公地点为公民、法人或其他组织提供一体化服务的新型行政服务机构。无论在理论上还是在实践中，行政服务中心本身都具有双重属性：一是行政组织学名词，是政府再造过程中行政组织在类型、结构、体制机制等方面的创新成果，是具有中国特色的政府机构改革和政府职能转变的本土化产物;二是物理空间名词，是集中办理行政审批事项及其他涉及公共服务事项的集中办公场所。[4] 二、行政服务中心的理论依据 “一站式”服务原为欧美国家商业概念，其实质就是服务的集成、整合，后引用到公共行政等领域。在我国，以“一站式”服务为雏形，逐渐形成了具有中国特色的行政服务中心。因此，国内关于行政服务中心的研究成果大多以西方公共行政理论为基点，偏重于对国外原生理论的引介，如有学者将行政服务中心的理论依据归纳为“政府决策、执行、监督职能相协调、相分隔的理论，服务型政府的理论，电子政务的理论”，[5]其实这正是从国外理论的话语体系中提炼出来的。在笔者看来，要探寻行政服务中心的理论渊源，应从新公共管理理论、新公共服务理论以及公共治理理论等理论流派中寻找答案。 （一）新公共管理理论——顾客导向与无缝隙政府 20世纪80年代以来，以英美为代表的西方国家通过引入市场机制，借鉴企业管理的理念和技术方法，开展了一场旨在提高政府行政效率和服务质量的新公共管理运动。随着运动的深入和研究的跟进，作为一种崭新理论范式的新公共管理理论逐渐成型。因新公共管理运动在不同国家有不同模式，故对其主要内容和特征的概括与描述也各有不同，[6]常见的称谓还有“管理主义”“企业化政府”“后官僚体制模式”等。在我国，早期研究行政服务中心的学者们在进行理论框架设计时往往将新公共管理理论奉为圭臬，并在实践中内化为各地行政服务中心的建设理念，因而从某种程度上说，行政服务中心是新公共管理范式与地方政府创新之间发生作用的结果。[7] ⒈以顾客导向为核心价值理念，以提供成本更低、效率更高、方式更便捷的公共服务为终极追求。企业的生存之道在于顾客的信赖，因此企业绝对不能凌驾于顾客之上，更不能封闭僵化甚至无所作为。顾客导向的政府管理是一种“倒流程”的管理方式，好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向服务对象。政府关注的焦点对准服务对象的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都紧紧围绕服务对象来展开，以服务对象为中心，并以服务对象的满意度作为政府运行最大的使命和考量。[8]在新公共管理理论看来，由顾客导向驱动的政府能够提供多样化和高质量的公共服务，[9]政府与服务对象分别扮演着生产者和消费者的角色，彼此的关系类似于企业与顾客。新共管理理论对政府和服务对象之间关系的重新定位颠覆了以往刻板低效的官僚制形象，不仅极大提高了政府服务的效率，也提升了服务对象的满意度。“顾客导向”“客户关系管理”等理念的引入为我国各级地方政府破解公共服务效率低下难题提供了改进思路，进而对行政服务中心建设产生了深远影响。在行政服务中心设计和运行过程中，各级地方政府有意识地将不同服务介质中的信息资源、业务内容、程序安排、人力资源等要素重新组合，形成“一站式”治理体系。由此，行政服务中心逐渐成为具有中国特色的“种群”分布。[10] ⒉“无缝隙政府”理念及其引领下的政府业务流程再造。新公共管理运动吸纳并借鉴企业管理理论，私营部门的商业流程再造（BPR）被运用于公共部门，于是政府被再造成为一种新型的组织形式，[11]美国学者拉塞尔·M·林登将其称为“无缝隙政府”。与传统的机械性的官僚制政府不同，无缝隙政府能够摆脱繁文缛节及层级制约造成效率低下的困境。在扁平化的组织模式下，无缝隙政府的形态更具有弹性和灵活性，各自为政的信息孤岛被打破，政府业务流程按照顾客导向进行优化设计和重组再造，横纵向关系进一步理顺，服务流程大大缩短，政府与服务对象之间能够通过直接接触提供整体性、“一站式”服務。无缝隙政府不仅仅是一种管理主义哲学，它所提供的包括流程再造等在内的管理工具对行政服务中心建设也具有适用性，无缝隙政府的理想形态正是行政服务中心所追求的终极目标，是塑造“中国式无缝隙政府”的价值指引。在无缝隙政府视野下，行政服务中心发展应重点弥合以下缝隙：一是行政服务中心服务窗口与原职能部门之间的缝隙，解决因授权不足或“明放暗不放”造成的“前店后厂”问题;二是行政服务中心管理者与服务窗口之间的缝隙，解决因法律地位不明、编制身份混乱造成的管理乏力问题;三是行政服务中心各服务窗口之间的缝隙，解决因部门壁垒、沟通协作不畅造成的“信息鸿沟”问题;四是行政服务中心服务窗口与服务对象之间的缝隙，解决因长期的“官本位”思维造成的“心理隔阂”问题;五是传统服务方式与现代信息技术手段之间的缝隙，解决因电子政务建设滞后、服务手段落后造成的能力不足问题。 （二）新公共服务理论——公共利益与责任型政府 以市场化改革、顾客导向为特征的新公共管理理论在实践中获得了广泛认同，但过度的管理主义倾向也引发了人们对公共价值缺失的担忧：仅有效率是不够的，公众对政府不信任的最重要原因是没有看到一个负责任的政府。[12]通过对新公共管理理论的反思与批判，新公共服务理论在基本理念、理论内核、方法策略等理论范式上对其进行了扬弃和改造。 ⒈从个体利益转向公共利益。公共利益是公共行政的核心价值追求，新公共管理理论建立在“经济人”假设的前提下，认为自利动机是公共行为的根本动力，公共利益就是个体利益的简单相加，如果能创造条件帮助个体实现自我利益需求，那么公共利益就会顺理成章地实现。新公共服务理论也强调公共利益的价值，追求公共利益是政府合法性存在的前提之一。[13]但区别在于，新公共服务理论将公共利益放在更加核心的位置，将实现公共利益视作公共行政的目标而非副产品，为此政府必须致力于构建集体的、共享的公共利益理念。[14]在新公共服务理论的话语体系下，在行政服务中心的体制框架内，公共利益不再是个体利益的简单叠加或集合，而是政府与公民共同的事业和共同的责任。作为集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性行政服务机构，行政服务中心理应按照共同的价值准则，基于公民授权和民主对话协商等集体行动，对普遍关切的公共议题做出实质性回应，弥补以往因过分关注个体利益而导致的公共利益缺失。 ⒉从顾客导向转向公民导向。新公共管理理论的预设前提是将政府与服务对象的关系视为企业家与顾客的关系，对此新公共服务理论提出了质疑和批判：企业家追求的是效益最优和利润最大化，这从本质上异化了政府的角色定位，政府的思维与企业家的思维有着根本差异，政府应还原到服务者的位置上，将其看成企业家是不准确的。[15]另外，将服务对象看成顾客也是不恰当的，政府公权力部门的所有者是公民而非政府，顾客导向则表明政府在提供公共服务时存在主次之分、先后之别，这显然偏离了公共服务公平性、公正性和均等化的原则。新公共服务理论强调“公民导向”理念，有助于跳出单纯把公民当成顾客的局限性，促使政府与公民之间建立牢固的信任与合作关系，注重倾听公民的呼声，帮助公民准确表达并满足个性化的偏好需求。正如有学者所言，政府必须以革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么，即政府首先应把公民放在优先的位置上。[16] ⒊从“掌舵者”转向“服务者”。在新公共管理理论范式下，政府扮演着“掌舵者”角色，政府的职能主要集中在公共政策的决策层面。在新公共服务理论看来，政府的职责定位应是“服务”而不是“掌舵”，是执行而不是决策。新公共管理理论萌生于后工业化时代政府职能转变的历史背景下，而新公共服务理论则是随着现代社会强调尊重公民权利、呼吁维护公共利益的潮流应运而生的。新公共服务理论在理论主张上的诸多创新之处，是对不同时期及不同行政环境下政府的作用定位进行的重新思考，从理论发展的角度看是对新公共管理理论的一种补充和完善。与新公共管理强调通过公共服务的外部供给机制的变革带来公共服务的创新不同，新公共服务理论较为注重公共服务过程中政府的内生服务动力问题，[17]两种理论相得益彰，对我国公共行政改革尤其是行政服务中心建设产生了直接或间接的影响。细言之，行政服务中心服务内容的多样性增加了政府责任的复杂性，在从“掌舵者”向“服务者”的角色转变过程中，行政服务中心只有切实承担起包括政治责任、法律责任、专业责任和道德责任在内的各种服务责任，才能最终打造成具有较强回应性并致力于提供优质服务的公共机构。 （三）公共治理理论——协商合作与参与式政府 从20世纪90年代中期以来，国家治理、政府治理、社会治理开始进入国内学术界的研究视野，治理逐渐成为政治学研究的核心议题，特别是近年来“善治”已成为政府治道变革的主题词。虽然目前学界就治理的概念界定依然存在争议，但普遍共识是“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”。[18]公共治理理论中的“治理”不是一套静态的规则或条例，而是一个政治进程和行政过程，力求在政府与市场、政府与社会之间建立起一种互动协调的相互作用关系。 ⒈政府与市场的关系。公共治理理论一直聚焦如何厘清政府与市场关系的边界问题，主张政府应该逐渐退出对市场微观领域的直接干预，优化政府机构设置和职责体系，有效弥补市场失灵和市场缺陷，合理运用多种政策工具为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用创造条件。在我国，党的十九届四中全会提出：“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。作为政府“权力瘦身”的具体表现和“放管服”改革的助推器，行政服务中心是政府权力下放的承接者，在新时代权责体系改革中起到建构与协调、施加影响与规定取向、整合与管理等方面的作用，[19]通过不断梳理权力清单、责任清单、负面清单来破除权责边界的模糊性，促进政府全面正确履行职能。 ⒉政府与社会的关系。近年来，社区自治组织、民间组织、行业团体等多元社会力量不断发展成熟，其利益诉求以及对公共生活的影响也日益增大。由此，公共治理理论开始反思政府与社会关系的问题，其中最有影响的是新制度经济学派代表人物奥斯特罗姆提出的“多中心治理理论”。“多中心”是相较以往的“单中心”而言的，在单中心框架下，政府作为唯一的权力主体对公共事务作出安排并进行排他性的管理。多中心治理主体的出现加快了单中心体系的解构，并促使主体性权力的让渡分享，政府或公共权力组织不再是唯一的中心，其他的社区自治组织、志愿者组织和私营组织等都有可能成为权力的中心。[20]在多中心治理结构中，政府扮演着“元治理”的角色，居于治理体系核心地位，负责对其他治理主体的多元化需求进行有效回应，从某种意义上说，回应性越大，善治的程度也就越高。[21]以行政服务中心为平台载体，政府将公民、法人及其他组织纳入多中心的制度框架内，有助于共同结成多维互动的合作伙伴关系，多主体之间的互助合作也有利于行政服务中心朝向提供优质高效的服务目标迈进。[22] 三、行政服务中心的发展演进历程 （一）行政服务中心发展演进历程的分析逻辑 对行政服务中心发展历程的分析，实际上是对其实然状态和阶段性特征的抽象归纳，理论上可以遵循价值判断与事实判断两种分析思路。价值判断是指对社会问题和社会现象等某一客体的质变特征和价值承载进行的衡量判断，如有学者提出行政服务中心的扩散路径为“首家开创，全国效仿，遍地开花，成效显著”。[23]事实判断是指以事实为依据，对事物本身进行的客观性描述或归纳性陈述。笔者梳理了国内相关研究文献后发现，绝大部分学者都是遵循事实判断的分析思路对行政服务中心的发展演变历程展开研究的，具体有两种研究方法：一种是以行政服务中心整体为研究对象的宏观分析，如有学者将我国行政服务中心从无到有的发展历程划分为“试点期（1995—1999年），推广期（2000—2004年）和复制期（2005—2009年）”;[24]另一种是以行政服务中心个体为研究对象的微观分析，即按照不同时间节点针对某一具体行政服务中心的生命周期进行详细的梳理。为进一步丰富研究思路，笔者选择从中观维度对行政服务中心的发展演变历程进行分析，力图通过对行政服务中心若干个体样本发展规律的归纳总结梳理出行政服务中心建设发展的应然脉络。 （二）行政服务中心发展演进历程的中观分析 ⒈顶层设计阶段——从借鉴模仿到自主创新。行政服务中心是我国各级地方政府自发探索的改革产物，没有统一的模板可供参考，顶层设计的依据主要来自于学习借鉴先进地区的典型经验，并结合当地实际进行本土化创新。如在省级层面，陕西省于1999年率先成立政务大厅服务中心，其成功经验为其他省份的实践探索提供了重要参考，安徽省政务服务中心（2001年）、四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心（2002年）、吉林省政务大厅（2002年）、西藏自治区“一站式”审批服务中心（2014年）、江苏省政务服务中心（2015年）等随之相继成立。特别是吉林省在强烈的改革意愿驱动下，充分汲取先行地区的经验做法并结合本省实际出台了行政审批权相对集中改革方案、政务大厅建设方案等一系列文件，吉林省政务大厅于2002年12月18日正式投入运行，此后吉林省辖下市（州）及县（市、区）两级政府也陆续开展政务大厅建设，形成了全国领先的“吉林模式”。 ⒉调试运行阶段——从单项突破到整体推进。行政服务中心的筹建主要以搭建框架为主，从方案制定到窗口进驻、基础设施配备再到挂牌成立，各环节是串联式的“单兵突进”。进入调试运行阶段后，围绕行政服务中心建设的各项改革呈现出系统化、整体性特征。具言之，一是不断拓展行政服务中心的业务范畴。除审批许可业务外，热线服务电话、便民信息查询、会计核算等业务种类逐渐纳入其中，个别地区还增加了政府采购、项目公开招投標以及招商洽谈等服务内容。二是持续清理行政审批事项，规范行政审批行为。在行政审批制度改革过程中配合有关政府部门对审批事项进行精简、清理和归并，缩短审批链条，公开审批程序、承诺时限以及收费标准等，尽可能避免“暗箱操作”和“权力寻租”的发生。三是优化组织架构，加强行政协调。在厘清行政服务中心主管部门的权责边界、明确主管部门对窗口部门的管理幅度与考核标准的同时，不断加大行政服务中心内部的协调力度，打破部门壁垒和条块分割，推动行政审批模式由串联审批向跨部门并联审批转变，逐渐形成涵盖直接办理制、联合办理制、服务承诺制、全程代理服务制等多种服务形式的审批服务体系。四是大力推进电子政务建设，探索网上行政审批。依托各类信息技术基础设施，开通运行行政服务中心门户网站，将适合网上审批的服务事项通过互联网渠道进行网上申报与反馈，逐步实现大厅物理服务与网络虚拟服务的有效结合。 ⒊增质提效阶段——从机制完善到体制改革。行政服务中心之所以有生命力，在于其具有较强的自我调适、自我革新、自我完善能力。2008年成都市武侯区行政审批局和2014年天津市滨海新区行政审批局的成立，标志着行政服务中心建设从机制完善迈向了体制改革的新阶段，有学者因此将行政审批局称为“行政服务中心2.0模式”。[25]从管理体制上看，行政审批局属于同级政府的派出机构，具有法律实体地位，各政府职能部门将审批职权完全剥离并划转到行政审批局，行政审批局对行政审批的事项、权力以及人员编制等进行实质性整合，打破了行政服务中心审批权力“碎片化”、信息数据“离散化”的困境，真正实现了审批与监管职能相分离、“一颗印章审批”的目标。通过内部业务流程的重新组合设计为公民、法人及其他组织提供“一条龙”办理、“一站式”服务，克服了以往“体外循环”和“前审后批”的弊端。虽然目前学界对行政审批局因权力过大可能失去制约等风险因素存在争议，但不可否认的是，作为行政服务中心发展升级的方向，行政审批局模式提供了一种有价值的选择。 四、行政服务中心的未来展望 笔者认为，在各地行政服务中心建设如火如荼的背景下，应按照党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力現代化的根本要求，对行政服务中心的未来发展进行合理谋划。 在法律制度层面，立法保障与制度建设协同推进。当前，行政服务中心面临的主要困境在于“实践超前、立法滞后”。由于现行的《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》等法律中有关行政服务中心的条文规定得过于原则和笼统，使得行政服务中心的法律地位、组织定位与归属、组织形式与职能编制等缺乏有效的法律依据。鉴于此，当务之急是尽快出台专门的《行政服务中心组织法》，赋予行政服务中心作为一级行政组织的合法身份，待条件成熟时再制定《行政服务中心行政程序法》以及行政许可公示、行政许可登记、行政许可听证、行政回避等一系列与之配套的行政法规，以制度建设牵引改革实践。 在标准规范层面，专业分工与部门协同整体联动。行政服务中心的审批服务应更好地彰显“效率与价值兼顾”导向，既不能简单地用即办件比例作为绩效考核的衡量标准，也不能“一刀切”地将所有审批事项纳入并联审批范畴，对专业性较强、即时审批的事项应保持窗口的独立性，发挥专业分工优势，对边界模糊、业务复杂的事项则应通过“合并同类项”整合成“一窗通办”。未来，应以分工基础上的协同、协同指导下的分工为基准，对行政服务中心所有审批服务事项进行科学梳理，编制规范合理的政务服务标准体系，统一行政服务中心的审批服务流程标准、信息管理标准、环境标准、工作人员礼仪标准、服务质量评价标准等，把握好各个标准特性和标准细化的尺度，并保证标准的可操作性。 在技术支撑层面，实体线下与虚拟线上深度融合。行政服务中心建设的显著成效在于有效解决了审批服务“碎片化”的问题，但仅仅局限于物理大厅的实体审批显然是不够的，在“互联网+政务服务”浪潮的推动下，政府有责任向全社会提供更智慧、更便利、更高品质的服务。未来，应以网上行政审批统领行政服务中心的发展，继续加强网上数据共享平台建设，盘活各个分散的信息数据库资源，推动各部门行政审批系统之间的衔接和信息交换;逐步扩大网上行政审批业务范畴，尽快统一电子证照办理、网上身份认证等技术规范;加快推进“政务一张网”建设，有计划、分阶段实现与实体审批的对接，进而构建虚实结合、“前后台”一体的政务服务平台。 【参考文献】 [1]郑伟民.行政服务中心：发展、问题与对策[J].行政与法，2014，（3）. 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