| 标题 | 控告申诉案件受理导入的难点与对策 |
| 范文 | 唐守东 摘 要：控告申诉案件的受理导入工作是控告申诉检察的基础性工作，体现了检察机关以法律为基础的履职要求、以办案为中心的监督理念和以正当程序为支撑的救济模式。当前控告申诉案件受理导入存在着一些难点问题，主要表现在：对于人民检察院立案侦查案件的受理导入、对于侦查措施违法控告申诉案件的受理导入、民事行政诉讼监督案件“二次申请”的受理导入以及公益诉讼案件线索的受理导入。针对前述问题，需要回归检察机关的职能定位和法理基础，对控告申诉检察的实践作用进行具体分析。为了促进新形势下控告申诉工作的规范开展，当下检察机关还应尽快修订相关办案规则，完善工作机制。 关键词：控告申诉案件 受理导入 以办案为中心 在监察体制改革和司法体制改革叠加的大背景下，“以办案为中心”“在办案中监督，在监督中办案”成为新时代检察机关履行法律监督职责的基本手段，也是彰显法律监督效用的重要途径。当前各级检察机关都设有控告申诉检察部门，[1]控告申诉检察主要是通过依法受理群众的控告和申诉案件，开展对其他司法机关的诉讼监督和对检察机关内部执法办案行为的制约，是检察机关履行法律监督职能的重要关口，是联系人民群众的“桥梁”和“纽带”。现行《宪法》第41条规定了公民的申诉、控告权，现行《刑事诉讼法》中涉及到与检察机关有关的控告和申诉的法条共有16条，可见在法律规范层面控告申诉之于检察机关的重要作用。不仅如此，在实践层面做好控告申诉检察工作也是新时代检察机关发挥检察职能的基本要求。 一、控告申诉案件依法受理导入的意义 控告申诉案件的受理导入工作是控告申诉检察的基础性工作。根据语义解释，“受理”是指接受申请，“导入”是指相应法律程序的启动，通过控告申诉案件的审查受理环节来实现。也就是说，控告申诉必须经过司法机关的受理环节才能启动相应法律程序。因此，受理环节是导入法律程序的核心环节，是控告申诉与相应法律程序启动之间的中介。针对控告申诉环节存在的诉访不分、入口不畅、流程不顺的问题，2014年11月，最高人民检察院制定下发了《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《导入实施办法》），对受理导入的重点问题如导入机制的基本原则、诉访分离的标准、检察机关受理案件范围和受理条件、导入法律程序的具体情形、共同管辖事项的处理等作出了明确规定。因此，检察机关对人民群众的控告和申诉依法受理导入具有重要的理论和实践意义。 （一）控告申诉案件的依法受理导入体现了检察机关以法律为基础的履职要求 检察机关的宪法定位是国家的法律监督机关，是责无旁贷的宪法法律的守护者。2018年新修订的《人民检察院组织法》第20条更是明确了检察机关的具体职权。其中“对诉讼活动实行法律监督”是检察机关行使法律監督权的重要表现形式。而如何启动法律监督权？对控告申诉案件进行受理导入是基础和前提。所谓“法有明文规定即正确履行”，现行《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等通过依法规定检察机关的控告申诉程序为权利行使及权力运行预设轨道，特别是权力运行程序法定，可避免有关机关对控告申诉处理的随意性和随机性。 （二）控告申诉案件的依法受理导入体现了检察机关“以办案为中心”的监督理念 办案才是硬道理。法律监督职能必须要在办案中履行。在办案中监督，在监督中办案，把监督寓于办案之中，把办案作为监督的基本手段，才能不断提升法律监督的实效，维护法律监督的权威。理念是行动的先导，明确了以“办案为中心”法律监督理念的具体内容后就要着手启动办案程序来履行法律监督职责。对于诉讼监督案件，办案程序启动的前提就是案件的依法受理导入。 （三）控告申诉案件的依法受理导入体现了检察机关以正当程序为支撑的救济模式 检察机关作为公民基本权利的守护者，[2]同时又是“程序正义的守护者”[3]。通过诉讼监督来保障当事人的诉权并对其进行权利救济必须要遵循正当程序。程序的参与性是程序正义的首要构成要素。[4]首先从程序上讲，控告申诉检察部门面对当事人的控告申诉首先应当进行诉访分离，确保当事人的程序参与性。因为正确区分诉类事项与访类事项，有效实现“诉”和“访”的分离，是健全完善导入机制的首要前提和基础问题。其次，要根据检察机关的受案范围和受理条件确定是否应当由检察机关管辖。属于检察机关管辖的要受理导入法律程序并移转相关业务部门依法办理。因此，虽然控告申诉案件的受理导入是整个诉讼监督程序的一小部分，但是充分体现了检察机关以正当程序为支撑的救济模式。 二、控告申诉案件受理导入的难点 根据《导入实施办法》的规定，检察机关管辖的控告申诉案件的导入主要有三种模式：一是对于反映阻碍刑事诉讼权利行使的申诉或控告，以及反映本院办理刑事案件违法行为的控告，由控告检察部门自行审查办理，但反映看守所及其工作人员阻碍刑事诉讼权利行使的申诉或控告，由监所检察部门（刑事执行检察部门）办理（第15、16条）;二是对不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定的申诉、要求实行刑事诉讼监督的控告或申诉、请求国家赔偿或者赔偿监督、对检察机关或者检察人员违法违纪的控告等，控告检察部门审查受理后，按照职能分工首办移送有关业务部门或者纪检监察部门办理（第14条、第17条、第18条）;三是对申请民事行政诉讼监督的事项，实行“受理、办理和管理相分离”原则，易言之，民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，各部门互相配合，互相制约（第19条）。[5]这三种模式对于检察机关大部分常见案件的受理导入问题提供了相应的程序指引。但是，随着监察体制改革和司法体制改革的逐步推进以及新刑事诉讼法的修订，控告申诉案件受理导入浮现出一些难点问题，如何正确处理这些难点问题成为受理导入有效发挥职能作用的关键。 （一）人民检察院立案侦查案件的受理导入 [案例一]孙某控告A监狱狱警王某虐待被监管人案。 孙某系A监狱服刑人员孙某某的父亲，其在会见孙某某时发现孙某某脸部手部多处皮肤软组织损伤，孙某某亦告知其被狱警王某殴打。孙某来到C市人民检察院第一分院控告申诉部门控告王某虐待被监管人，并要求C市人民检察院第一分院依据《刑事诉讼法》受理后立案侦查。 根据2018年修改的《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。明确了检察机关对上述案件的管辖权之后，在检察机关内部应该由哪个部门受理，由哪个部门办理成为亟需明确的问题。另外根据2018年11月24日最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，案件的侦查由人民检察院负责刑事检察工作的专门部门负责侦查，但并未规定此类案件的受理部门。随着监察体制改革的逐步推进，检察机关的举报中心不复存在，现行的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中仅是确定了案件管理部门对审查逮捕、审查起诉、延长侦查羁押期限、申请强制医疗、申请没收违法所得、提出或者提请抗诉、报请指定管辖等案件的受理。所以如案例一的情形如果当事人向检察机关控告该类案件，应该由检察机关哪个业务部门受理成为难点问题之一。 （二）侦查措施违法控告申诉案件的受理导入 [案例二]李某申诉B区人民检察院侦查措施违法案。李某某因涉嫌合同诈骗罪被B区公安局查封房产一处，扣押小汽车一辆，B区公安局将该案及查封、扣押的财物移送B区人民检察院审查起诉。后B区人民检察院经审查对李某作出不起诉决定。李某要求B区人民检察院解除对房产及小汽车的查封、扣押。B区人民检察院在李某申请后3个月未作答复亦未解除查封、扣押。李某不服向B区人民检察院上一级C市人民检察院第一分院控告申诉部门申诉，要求C市人民检察院第一分院受理此案并督促B区人民检察院尽快解除查封、扣押。 现行《刑事诉讼法》第117条规定了当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员采取侦查措施违法行为时可以向该机关申诉或者控告。对于处理不服的还可以向同级人民检察院申诉。人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。该条被称为侦查措施违法行为的控告申诉。根据《导入实施办法》第16条的规定，对于此类案件，由控告检察部门受理后，根据案件的具体情况，及时移送侦查监督部门、公诉部门或者监所检察部门审查办理。但是在实践中存在着如案例二所描述的现实困境：如果其他司法机关逾期未作处理的，当事人等向人民检察院申诉，人民检察院是否应当受理导入法律程序？ （三）民事行政诉讼“二次申请监督”案件的受理导入 [案例三]张某与周某买卖合同纠纷一案经C市高级人民法院驳回申诉后，张某依照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》向C市人民检察院第一分院申请民事监督，C市人民检察院第一分院經审查作出不支持监督的决定。张某又以新发现的情形即C市第一中级人民法院主审该案的法官与周某存在利害关系导致原审程序违法为由，继续向C 市人民检察院申诉，要求C市人民检察院受理。 在市、分院控申检察工作实践中，经常会出现当事人不服下级院作出的民事行政案件不支持监督的决定而继续向上级院申诉的情况。针对此种情况该如何处理？根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第31条以及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第7条之规定，当事人向人民检察院申请监督，人民检察院已经审查终结作出决定的，不再受理。即人民检察院对当事人的监督申请经审查后作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定，当事人不得再次向人民检察院申请监督。该条规定是否意味着民事行政诉讼监督案件为“一次监督”，如案例三中当事人就同一案件不服下级院作出的决定向上级院提出的，上级院是否应当不予受理？ （四）公益诉讼案件线索的受理导入 [案例四]赵某等20余人向B区人民检察院控告住所地在该村的D化学制品公司排放的废弃物严重污染该村环境，要求B 区人民检察院受理并依法提起环境公益诉讼。 2017年6月，民事诉讼法和行政诉讼法的相继修改，赋予了检察机关提起公益诉讼的职能。2018年新修订的《人民检察院组织法》第20条第4项规定了人民检察院依照法律规定提起公益诉讼。从法理上讲，检察机关作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。[6]2018年3月最高人民检察院印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定了公益诉讼案件线索限于检察机关在履职中发现的情形。但是实践中不排除存在案例四中的情形，即人民群众向检察机关提出控告，要求检察机关针对损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的情形，针对此种情形，控告申诉检察部门应当如何操作，是否需要受理导入成为当前亟需解决的问题之一。 三、控告申诉案件受理导入难点的解决对策 当前各级检察机关都设有案件管理部门，负责案件的统一受理流转、办案流程监控、涉案财物监管、法律文书监管、案件信息公开工作。需要明确的是，根据现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第152条之规定， 对于侦查机关、下级人民检察院移送的审查逮捕、审查起诉、延长侦查羁押期限、申请强制医疗、申请没收违法所得、提出或者提请抗诉、报请指定管辖等案件，由人民检察院案件管理部门统一受理。这里并不包含控告申诉案件的受理。前述提到的受理难点问题需要在控告申诉检察工作的范围框架内予以解决。因此，笔者结合检察机关的职能定位和法理基础，具体到控告申诉检察的实践作用，对上述难点问题提出相应的解决对策。 （一）针对人民检察院立案侦查案件的受理导入 该类案件反映了刑事诉讼法修改后人民检察院对部分侦查权的行使。刑事诉讼法赋予检察机关部分案件侦查权，对于检察机关履行法律监督职责，尤其是诉讼监督，是一个有效手段。当事人向人民检察院控告司法工作人员的该类犯罪时，检察机关应当参照监察体制改革之前，控告检察部门或者举报中心受理举报线索的相关规定。对于当事人控告司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件线索，符合受理条件的，由控告申诉检察部门受理后7日以内移送刑事执行检察部门审查办理。因此在案例一中，C市人民检察院第一分院应当将该案受理导入相应法律程序并依法移送刑事执行检察部门审查办理。 （二）侦查措施违法控告申诉案件的处理 《刑事诉讼法》第117条规定了侵权司法机关先行处理原则，被控“侵权”的刑事司法机关作为申诉控告的第一性救济义务主体，通常对侵权的责任是非能给予公正裁决，而且这种对受害人有利的裁决往往易得到执行。[7]但是如果其他司法机关逾期未作处理的，当事人等向人民检察院申诉，考虑到检察机关宪法法律维护者的功能定位。符合受理条件的，检察机关应当受理。因此，案例二中，人民检察院应当审查当事人是否向其他司法机关提出以及其他司法机关逾期未作处理的原因。当事人等需对其他司法机关逾期未作处理承担举证责任。控告申诉检察部门经查证属实的，符合受理条件的应当予以受理并移送相应的案件承办部门办理。 （三）民事行政诉讼“二次申请监督”案件的处理 从法律程序上来讲，检察机关是维护公平正义的最后一道关口。民事行政监督案件的当事人一次性申请原则并不排斥人民检察院依职权监督，同时不排除当事人对同一个案件首次申诉以《民事诉讼法》第209条第1款为理由提出，第二次申诉以《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第24条第2项和第3项为理由向上级检察院的申诉。即如案例三中所描述的，当事人首次申诉以“人民法院驳回再审申请的或者人民法院逾期未对再审申请作出裁定的或者再审判决、裁定有明显错误的”为由提出申诉，然后又以新发现的案件“民事审判程序中审判人员存在违法行为的以及认为民事执行活动存在违法情形的”向上级院提出申诉的情形，人民检察院应当受理。当然在此种情况下，当事人应该对审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形承担举证责任。对行政诉讼监督案件亦可参照民事诉讼监督案件的办案规则审查当事人申请监督的理由来决定是否予以二次受理。 （四）针对公益诉讼案件线索的受理导入 当前，环境资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权出让、英烈保护等领域的公益损害行为大量存在，公益保护刻不容缓。在司法体制、监察体制和诉讼制度改革的叠加推进以及公益诉讼制度实施的大背景下，着眼公益诉讼和诉讼监督一新一旧两项职能，需要重点谋划构建法律监督新格局。笔者认为可以借鉴当前部分地区人民检察院成立的“公益损害与诉讼违法举报中心”，[8]该中心隶属于控告检察部门，可以受理公益损害以及的控告诉讼违法的举报线索。符合受理条件的，由控告申訴检察部门受理，受理后案件线索后依法向检察机关内部公益诉讼部门移送。如案例四中，B区人民检察院可以将该线索受理后移送负责公益诉讼的部门审查办理。 需要说明的是，《导入实施办法》第11条规定了控告申诉案件受理的六项共性条件，[9]即控告申诉同时符合规定的六个方面条件的，检察机关应当受理，而且控告申诉是否符合六个方面的条件，均可以通过形式审查来判定。这些规定，既与现行法律和相关规定的受理条件相符合，又为其他控告申诉的受理提供基本遵循，还为控告人、申诉人依法理性行使其诉讼权利提供了明确的指引，为人民群众和社会监督检察机关审查受理工作提供了依据和评判标准。所以，不管何种类型的案件都应当在形式上符合前述规定的六项条件才能够依法受理导入。 综上所述，新的形势为新时代的控告申诉检察工作提出了新挑战，为了促进控告申诉检察工作的规范开展，检察机关需结合新修改的《刑事诉讼法》，修订《人民检察院刑事诉讼规则》以及《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》来满足控告申诉检察工作的需要。同时检察机关需要完善受理导入机制的相应保障措施，如内部流程管理和外部协作机制、责任追究等制度，真正发挥控告申诉案件受理导入程序的规范意义，将控告申诉案件的受理导入程序变成畅通和拓宽群众诉求、维护群众合法权益的桥梁和纽带。 注释： [1]根据最新的最高人民检察院内设机构改革的成果，最高人民检察院设第十检察厅，负责受理向最高人民检察院的控告和申诉。参见姜洪：《最高检组建十个业务机构突出系统性整体性重构性》，载《检察日报》2019年1月4日。 [2]参见魏晓娜：《依法治国语境下检察机关的性质与职权》，载《中国法学》2018年第1期。 [3]参见李奋飞：《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》，载《政法论坛》2018年第1期。 [4]参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题（第五版）》，中国人民大学出版社2016年版，第234-235页。 [5]参见穆红玉、陈玉：《检察机关涉法涉诉信访改革配套实施办法理解与适用》，载《人民检察》2015年第7期。 [6]参见汤维建：《民事检察法理研究》，中国检察出版社2014年版，第113页。 [7]参见龙建明：《刑事申诉控告制度的反思与完善》，载《广西社会科学》2017年第7期。 [8]参见范跃红、龚婵婵：《浙江成立全国首家公益损害与诉讼违法举报中心有何深意》，载《检察日报》2018年6月30日。 [9]这六项条件为：属于检察机关受理案件范围;本院具有管辖权;控告人、申诉人具备法律规定的主体资格;控告、申诉材料符合受理要求（主要指材料齐备）;控告人、申诉人提出了明确请求和所依据的事实、证据与理由;不具有法律和相关规定不予受理的情形。 |
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