| 标题 | 关于云南省公证资源整合的探讨 |
| 范文 | 鲜 刚 摘要2006年随着《公证法》的实施,云南省公证机构的设置和人员的配备做了较大的调整。但是机构、人员、体制仍存在诸多不合理、不适应等问题,亟待解决。云南省公证行业面临二次改革完善,在机构设置、体制调整、管理运行、人员构成等主要问题上作出新的调整,重新构建公证平台,云南省的公证工作将会有较快的发展进步。本文就云南省公证的改革发展,公证资源的整合提出了相关见解。 关键词公证改革 资源整合 规范发展 中图分类号:C916 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-219-02 一、以方便群众服务,经济合理的设置公证机构 公证机构应当以瞄准市场经济,便民利民,服务民生为设置标准。公证机构的产生从其职能上讲是建立国家司法证明制度及其人员机构,通过公证活动证明、沟通、服务、监督社会生活和民事法律行为使其具有合法性,维护社会经济和人们生活的正常有序,公证机构也才有了生存发展的空间,也是公证法律制度的社会价值所在。我国《公证法》有关公证机构是按照“统筹规划,合理部局”的原则设置,不按行政区划层层设立。云南省现状基本上是按照行政区划设置,在全省127个县(市、区)全部设有公证处,其中有5个县不足2名公证员,绝大多数公证处仅有2至3名公证员,超过5名公证员的机构14个,有的公证处公证员被调走长期难以补齐。经济条件较好的昆明市公证机构多层次设置,城区4个区设有8个公证处:省属3个,市属1个,区属4个。以上现状突出地反映出县(市)公证处人员少,队伍薄弱,有的甚至难以维持基本的生存发展;而经济发达的地方机构重叠,三个层级领导管理,业务上不正当竞争,违规违法办证屡禁不止,省级司法行政机关不得不制定规范性文件强制性限制机构和人员数,但都不足以从根本上改变。云南省公证机构设置上的这两个突出问题严重制约了云南省公证事业的发展,也折射出决策机构在公证机构设置上指导思想、管理理念存在的不足,不愿意触及甚至打破公证机构的传统设置观念,回避可能遇到的困难问题,尤其是利益驱动的问题。云南地处西南边陲,经济不发达,民族种类众多,民间风俗传统文化比较浓厚,但随着全省改革开放,边境贸易面向南亚经济自由贸易区,与广西等省区共同面临经济快速崛起的机遇,全省公证也随之进入了一个发展高峰。因此我们应当确立跳出传统模式公证机构设置的观念,从云南实际出发,合理设置公证机构,对于基层县(市)公证处,可采取由就近的公证机构或州、市公证机构托管、重组的方式,根据当地经济发展水平和便民服务实际需要派出公证人员开办公证业务,增强公证机构活力,提高人员素质和法律服务水平,形成从实际出发具有灵活机动的基层公证法律服务;昆明市区的8个公证处整合为3个公证处:省级3个公证处整合为1个公证处,4个城区公证处整合为1个公证处,市级1个公证处保留,交由昆明市司法行政机关管理。其余7个县级公证处保留不变。保留优良资产,提高公证队伍素质,加强公证机构管理水平,构建全新的公证机构和人员队伍。早在2006年底,山西省太原市将城区十家公证处撤并重组为城北、城南和河西3个公证处,得到司法部的充分肯定,被称之为“太原模式”,其做法和实际效果可供借鉴。 二、改革公证机构弊端,统一公证管理体制 目前云南省设在县(市、区)的127个公证机构还有46%的公证处是行政体制,全省416名公证员中还有36%的公证员是由国家公务员兼职。在公证行业中存在着行政、事业和合作制三种运行机制。三种体制下直接带来执业理念和目的不同。行政体制模式,是多年来形成的传统机构,行使国家公权,其权威性最强,存在的问题是“官”味太浓,政府与司法混为一体,司法证明的公正性受到质疑,同时缺乏主动性、开拓性;事业模式,经国家立法授权,参与市场运作,具有独立执业,承担民事责任,依法自主自律运行,具有生机与活力,较为适合当前云南省实际情况;合作制模式作为一种探索无可非议,但实践证明,合作制原本是一个经济组织的的概念,是经济上的弱者,是以入股金形式建立的自有、自营和自享的经济组织的经营机制,从它的产生到发展都不可避免地带着强烈地以实现利益最大化的目的性,这样的价值取向决定了与公证行业的非营利性质有着本质性的相悖。在这里要强调一个论点,公证实行何种体制不是由司法行政和公证机构决定,而要由社会主义市场经济的发展运行要求来选择。几年来的公证实践经验证明,事业体制至少比起行政体制和合作制更适合社会市场的需要。由于三种模式的本质属性不同,公证处及其从业人员的价值取向各有不同,表现为有的是“衙门式”的不得不设,人员经费还有财政拨款;有的自收自支、自负盈亏,包业务、包质量、包收入,大包干,搞得像个体户;有的实行企业化管理;有的主管部门干脆把公证当作赚钱的工具而不愿改制,搞得公证机构五花八门。立法又未对公证机构的体制作出明确规定,因此各级司法行政机关应当从公证工作的大局出发,认真贯彻科学发展观,认真开展调研活动,加快构建事业体制公证处的步伐,增强公证处发展动力,给公证处更多的自主决定权使其健康快速发展。对合作制公证处争议甚多,应当逐步萎缩,最终撤销。使全省绝大多数公证机构体制大体一致,平等和协发展。人员、机构、体制整合后,对现有公证机构建立适当规模化机构运作。云南省现状有相当数量公证处在人员组成、经费累积、科学管理、民主决策、理论研究、社会保障等方面建设都处于低水平,阻碍了公证行业的发展。因此规模化建设是云南省公证机构完善发展的下一个目标,公证机构对内要实现规范管理,对外要实现业务的可持续发展,规模化建设是基本保证。昆明市区整合后的3个公证处公证员职数不能低于20人,总人数要达到50人;县(市、区)公证员职数不低于5至10人,总人数达到20人。这是各级司法行政和公证协会应认真研究并为之努力的方向。 三、加强地方性立法,创造良好执业环境 自1979年恢复公证机构至今近30年间,全国各地创造了许多公证实践经验,积极争取党委、政府、人大的认可支持,制定了可行的地方性法律法规。如: 1996年云南省人大常委会立法颁布了《云南省公证工作若干规定》,2002年省司法厅与省发改委制定了《关于在招标投标活动中办理公证的意见》,2008年省司法厅与省建设厅制定了《关于在房产交易活动中办理公证的意见》等等,这些做法和经验,在不同时期都发挥了重要的作用。公证立法并未对这些全国各地创造性的做法给予吸收和肯定。公证行业内部有人认为《公证法》没有规定的就不能突破,否则就是违法。本人认为,各地方从实际出发,坚持社会需要,应当制定地方性法律法规,不存在违反《公证法》的问题,也可以换个形式,以部门之间联发文件,内容为指导意见是可行的。这就应整合社会资源,积极争取政府、人大和职能部门支持重视,从公证业内来说应当积极地把服务民生、保障市场经济的经验做法加以整合,各级司法行政机关、公证协会应主动承担协调联系工作。这就要解决一个认识的误区,公证法没有解决问题是更应加大实践、探索力度,丰富完善公证立法的不足。仅靠公证处势单力薄很难完成这项工作。仅就昆明市二手房交易、银行抵押贷款、继承、赠与等常规传统公证看,房地产管理登记部门是愿意办公证的,至少对降低登记风险提高物权交易安全有保障意义。现在问题出在业务对抗部门和少数新闻媒体不负责任报导,包括个别律师从中挑起事端,把公证说成雁过拔毛、权力寻租、增加交易成本等误导社会公众。我处2007年对1050件房产交易公证买房人作过调研,80%的人认为选择公证有安全保障降低风险,愿意办理公证,有15%的人愿意办公证只是要求公证机构与物权登记、抵押登记一条龙服务或者代办手续。司法行政、公证协会应当更多的协调整合社会良性资源,公证处埋头干业务,自我宣传不够,社会认知支持率不高。相当一部份公证员反映,公证员压力大,忙于生计,没有精力顾及别的事务。 四、实行区域间协作,增强行业整体实力 我国经过30年的改革开放,人们的社会活动以经济利益为目的的交往日益增多,社会财富积累带来了民商事法律关系大量上升,公证行业已不再是简单的人身、家庭财产关系,出现了多层次、全方位的法律服务需求。公证行为不适应社会市场发展需求的突出表现在于“单枪匹马,各自为阵”。经济条件较好的昆明地区,有的靠公证员拉关系、托熟人搞证源,施展“个人魅力”拓宽公证业务,形不成整体实力而处于被动状态。边远地区的公证员又座堂办证,足不出户,缺乏主动性和发展动力。公证行业缺乏总揽全局,统一协调,行业互助,共同发展的运行机制。当遇到业务机会时,一拥而上,无序竞争,甚至自毁声誉;当公证行业受到排挤制约时,无力抵御对抗,业务急剧下降,甚至承担风险责任。为了索取业务,有的公证事项是由公证申请人把持主动,公证员只能被动迎合。公证资源重组整合,在一定区域内协作统一,如按云南全省16个行政区划划定为16个协作区域,建立同业协作互助,使得公证处有形资产得到扩充,优良资产得到增值,无形资产迅速提升,办证规则协调统一,效率权威性提高,降低公证运作成本,社会公信和抗风险能力增强。公证行业就一个区域而言可以从一个“弱势群体”发展成为“强势团队”,公证行业也才能不断渗透到社会生活各个方面,公证行业乃至到一个公证处都形成集团优势,才能真正担负起执法为民,服务社会的历史使命,否则将会退出法律服务舞台,被取而代之。解决上述问题,我们应当学习借鉴省外的经验做法。要解决上述弊病,主要依靠各级司法行政机关和公证协会,从公证行业整体发展需要出发,打破多层级设置公证处,不再纠缠局部团体经济利益,完成继公证法实施后的二次公证体制改革从云南公证实际出发重组整合公证机构和人员,推动全省公证工作再上新台阶。 五、加强队伍建设,培养新型公证人才 现行公证人员的培养主要采取以下渠道:一是靠自身在公证实践中学习提高,二是每年由省级公证协会组织40个学时的专业学习,三是公证机构自己组织的定期或不定期的业务培训学习。这种传统的长期一贯制的学习提高方式,难以应对市场经济条件下纷繁复杂、名目繁多的民商事法律服务市场的需要,尤其是公证员应知应会的实体法范畴十分广泛,公证工作实践中遇到的当事人要求提供咨询和公证服务的类型涉及到社会活动和市场经济的方方面面。2000年以后全国司法考试制度建立,给公证机构选拔人才开辟了新的渠道,但随着公证专业化分工和现有人员知识老化问题日益突出。因此构建公证专业人才培养场所提上了各级司法行政和公证协会议事日程。2007年公安部针对提高现有干警素质的需要,将大部份公安院校改为进修学院,以解决现有干警的专业素质问题。作为一个省,在所属的政法干部学校或选定一所法律院校设置公证专业进修系(班)是完全可以做到的。经费由公证处培训基金、省公证协会会费、财政补助、司法行政经费立项、社会资助等多渠道解决,省级公证协会牵头组织领导,并长期坚持。其二,鼓励公证人员在职学习,现在在职学习的成人教育渠道畅通,公证处给予报销部份学费或给予奖励以提升在职人员水平能力,实践证明这是行之有效的途径。其三,适当淘汰一些不思进取、工作不称职的公证人员,对其给予劝退和辞退,可以每年考核不合格、末位辞退等条件净化公证队伍,充实新型人才,把公证队伍搞成“一潭活水”,实现公证人才和公证业务的“为有源头活水来”。达到这一目的,司法部及各级司法行政要有人才规划和培训学习的规章出台,各地要有人员整合的实施措施,否则公证队伍建设的滞后将会制约公证事业的发展。其四,通过立法或制定规章,实行公证专业资格授予和认证制度,如:对从事各类公证专业的公证员实行考核(考试)发证,不是有了公证资格就所有公证业务都可以执业。例如从事证券业务的律师应取得相应证券资格,公证行业的招标、金融、房地产、继承等专业性较强的应实行资格证执业制度,并辅之以年审考核保障,使公证专业化分工及专业化执业落到实处,以提高公证人员整体素质和提升公证服务水平。 注释: 《公证法》第七条规定. 2007年上半年全省公证机构人员统计表. 司法部公律司2006年12月《贯彻实施公证法的情况通报》. 2008年全省公证机构人员统计表. 苏玉菊.我国公证组织体制初探.行政与法.2004(5). 2008年国正公证处业务资料汇编.昆明国正公证处2008年10月. 2006年全国公证岗位培训大纲.司法部律师公证司2006年5月. 参考文献: [1]中华人民共和国公证法.2005年8月十届全国人大常委会第十七次会议通过. [2]公证配套规定.中国法制出版社.2005年版. [3]关于深化公证工作改革的方案.国务院2000年8月. [4]关于公证执业区域调整的通知.国务院2008年8月. [5]刘俊海.股份合作制理论与立法的基本问题.中国检察出版社.2002年版. [6]刘疆.物权法的颁布对公证业务发展的影响.中国司法.2007(10). [7]王进.公证机构的规模化发展趋势.中国公证.2006(4). [8]陈令华,李蔚国.论我国公证制度的改革与发展.学术与探索.2000(8). [9]段伟.对中国公证体制基本性质以及相关问题的再思考.中国司法.2003(12). |
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