| 标题 | 应急管理中地方政府执行力提升的对策研究 |
| 范文 | 黄 海 邓瑞芬 摘要近几年由于各种因素的影响,各种突发公共事件的频繁发生,对我国社会各方面产生了深远影响。在建设社会主义和谐社会的背景下,地方政府提高应急管理能力迫在眉睫。目前,地方政府在应急管理中主要存在法律不健全、防范意识不健全、管理机制不科学、社会力量参与不够和物质资源缺乏等缺陷。本文指出针对这些缺陷,需要改进目前地方政府应急管理体制以提升地方政府执行力。 关键词应急管理 地方政府 执行力 提升 中图分类号:C939 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-251-02 近年来,由于政治、经济、社会以及自然等方面的深刻变化,我国进入了各种突发公共事件的频发时期。政府作为公共管理的主要组织者,在应急管理中起着非常关键的作用。 地方政府处在应急管理的第一线,它的执行力强弱直接决定着突发公共事件能否得到快速、有效、妥善的解决。有效的应急管理,是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障,是实现政府对社会的有效治理、构建社会主义和谐社会的现实需要。胡锦涛总书记在中国共产党十七全国代表大会的报告中指出,要健全党委领导、政府负责、公众参与的社会管理格局,完善应急管理体制。2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》正式生效。可以预见,应急管理能力将成为评估地方政府执行力的一个重要指标。 一、我国突发公共事件发展特点与地方政府执行力 我过经济社会发展进入一个加速转型的关键阶段,也是突发公共事件的多发期。当前我国突发公共事件呈现出引发因素多、波及领域广、种类多、破坏性大的特点。 (一)引发因素多 引发突发公共事件的因素有自然原因和社会原因。我国地域辽阔,地形复杂,许多地区生态环境恶化,是世界上受自然灾害最为严重的国家之一。由于经济体制的变革,社会利益格局调整,导致各种矛盾逐渐显现并不断激化,如果不能正确的处理各种矛盾,就有可能引发突发公共事件。 (二)波及领域广 不仅各种自然灾害频发,并且在政治、经济、社会等领域也发生了各种突发公共事件。各种贪污腐败案件的发生,由于企业改制引发的群体上访事件,由于贫富差距拉大的导致的负面效应等。可见,突发公共事件涉及到社会经济的每一个方面。 (三)种类多 当前我国面临的国内国际环境复杂,突发公共事件种类日益增多,除了传统的突发公共事件如各种自然灾害、社会安全事件外,还有能源安全、粮食安全、恐怖主义、环境安全等非传统的突发公共事件。 (四)破坏性大 各种突发公共事件造成重大的人员伤亡和财产损失,对公共安全造成巨大威胁,严重阻碍了社会经济的正常发展。 显然,能否正确应对和及时处置突发公共事件是对地方政府执行力的重大考验。作为公共管理的核心主体,地方政府必须提高其执行力。 二、地方政府应对突发公共事件中执行力不足的表现 我国地方政府在应急管理中存在许多不足,政府执行力有待进一步提高。主要表现在以下几个方面: (一)相关法律制度不健全 “有法可依,有法必依”是社会主义法治社会的基本要求。只有在法律的规范下政府才能以高效的执行力应对突发公共事件。《中华人民共和国突发事件应对法》的实施为地方政府应急管理提供了法律保障,但是在具体执行中,还是存在一些问题。 地方政府在应急管理中的失职缺乏必要的监督和惩戒。政府及其工作人员是否履行了其职责,对于应急管理成功与否起着决定性的作用。问责制的实施强化了政府官员的责任意识。但是我国目前的问责制主要是同体问责,是党内对其党员的问责和行政组织对其行政官员的问责。相对于立法机关、司法机关、检察机关等对党员和行政官员的问责,同体问责缺乏持续性和力度,地方政府也就缺乏相应的政治压力。 (二)公共危机防范意识不强 “生于忧患,死于安乐”。2008年初冰冻雨雪灾害给南方各省造成严重损失。除了超常的低温天气和南方特有的湿润空气,地方政府对天气的恶劣程度没有做足够充分的应对准备也是一个重要的原因。由于突发事件特别是如2008年初那样的冰冻雨雪灾害的产生并非是一种常态,并且发生的几率比较小,因此地方政府的缺乏相应的危机防范意识,疏于防范,只有在危机发生后才被动的应付突发事件。从理论上来讲,对突发公共事件应当以预防为主,许多地方政府也制定了一些应急预案,但是实际操作却往往不尽人意,目前的各种应急预案大多是以事后救助为主。 (三)应急管理机制不科学 目前我国在应急管理中,仍然主要采取过去计划经济体制的分部门、分灾情的救援体制和管理模式。这种专业化地管理模式有它的优点,有利于发挥各部门的专业优势。但是,现代突发公共事件的影响不仅限于某一个领域,而是影响到社会、经济的各个方面,具有复杂化的特点。由于没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制。在应急管理中,往往没有马上形成应对突发事件的统一力量,也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源。地方政府在应对突发事件中的政策不能很好的加以协调,从而严重影响了地方政府应对各个突发事件的执行力。 (四)社会力量参与度不高 一个健全的危机应对体系,应当是由以政府组织为主力和主导、以社会非政府组织为辅助两大部分组成的。但是在这次冰灾中,主要依靠的是政府和军队的力量,非营利组织的力量还需要进一步动员起来。随着社会的进步,在重大自然灾害面前,社会公众更多地倾向于依赖社会力量。面对雪灾,一些非营利组织行动起来了,一些有社会责任感的志愿者也积极行动起来了。但这些善举,还没有形成能够自动应对危机、高度组织化的力量。 中国目前与现代化生活和生产相适应的政府转型和社会组织建设还处在起步过程,对规模化的民间善举如何组织还没有制度性安排,社会自助组织还相当弱小,许多志愿者不知道通过何种途径参与抗灾救助中去,“强政府———弱社会”的历史格局也还没有从根本上得到改变。但是政府的力量是有限的,在突发事件发生后,政府的力量不可能第一时间覆盖到所有方面,更不能深入在各个方面细致入微。 三、地方政府应对突发公共事件执行力的提升途径 地方政府加强突发事件管理,及时、有效地应对各类突发公共事件,对于民生安全和国家政权稳定有十分重大而深远的意义。针对目前地方政府在应对突发公共事件中存在的问题,借鉴其他国家和地区的先进经验,可以通过以下几条途径提升地方政府执行力: (一)建设完善的法律制度 在应急管理中相关法律不健全,使得地方政府在应急管理的具体操作和执行过程中,难免出现无法可依、有法难依的尴尬局面。也容易出现地方政府自由裁量权过大,损害公民的合法权益以及不作为的现象。通过法律的完善,约束地方政府的权力,规范地方政府的行为,防止地方政府以应对突发事件的名义,随意损害公民的合法权利。同时,政府以外的各种组织机构如社会媒体、人大、政协、民主党派以及社会公众对地方加强监督力度,改进监督方式。以此增强地方政府及其工作人员的责任意识。 (二)培养良好的危机意识 “居安思危,思则有备,备则无患”。当今世界的主题是和平与发展,在这一大背景下,许多地方政府领导人缺乏危机意识,认为一些应对突发事件的预防措施会造成社会资源的浪费,是没有必要的。事实上,在现代社会生活中,世界各国联系进一步加强,全球气候变暖使极端天气的发生越来越频繁,危机本身也在不断变化,公共危机的突发性更强、破坏性更大、牵涉性更广,这就要求地方与时俱进、不断增强危机意识,做到未雨绸缪,当突发事件发生时,能够及时有效的应对。只有具备了应对危机的意识,才能做到危机来临时沉重、冷静地应对。 (三)建立科学的应急管理体制 改革现有的突发事件应对机制,建立“条块结合,以块为主”的管理模式。地方政府应当根据突发事件的程度和自己的能力,调用可利用的应急资源。不能单独解决危机时,可以向上级政府或同级相邻地方政府求助。对突发事件的防止和处置要建立一元的应急管理模式,实行一元化领导、决策、组织、协调、指挥,将原来属于各只能部门的决策权、指挥权集中到同级人民政府,从而有效整合各种资源,形成多部门协同的综合突发事件应对模式。既能够充分发挥各个部门的专业优势,又能有效应对现代社会复合型的突发事件。 (四)充分动员社会力量 虽然政府在资金、人员的投入以及在突发事件应急管理的组织、指挥、协调、管理等各方面,都占据主导地位,但是政府的力量毕竟是有限的。在应对突发公共事件中,应充分动员和发挥各种社会力量的作用。社会力量补充政府应急力量,不仅是可行的,而且是非常必要的。作为社会主义国家,中国可以发挥自己的政治优势和组织优势,组织社会力量参与应及事务,建立政府力量和社会力量共同参加的应急组织系统。实现政府功能和社会功能的优势互补,良性互动。 参考文献: [1]李晓燕,冯俊文,李永忠,杨继明.突发性公共事件的危机管理.统计与决策.2008(4). [2]莫勇波.公共政策执行中的政府执行力问题研究.中国社会科学出版社.2007. [3]李程伟.公共危机管理:理论与实践探索.北京:中国政法大学出版社.2005. [4]张琰,周东昶.浅论我国地方政府公共危机管理存在的缺陷及其完善.现代经济信息(学术版).2008(3). [5]张璐.试论如何提高政府的公共危机管理能力.科技管理研究.2008(2). [6]江颖,李天燕,孙克金.公共危机处理阶段面临的新挑战:关于我国08年雪灾的反思.科技信息(学术研究).2008(8). [7]王涛.我国公共危机管理中的社会力量参与.城市与减灾.2007(1). [8]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择.中国行政管理.2003(7). |
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