| 标题 | 检察权重构的实然性研究 |
| 范文 | 王祺国 曹国华 摘要本文着重研究了检察权重构的实然性问题,并就我国检察权配置中存在的问题和检察工作的特殊性做了简要的分析。文中还针对现阶段检察权配置的缺陷提出了对重构检察权配置的基本设想。 关键词检察权重构实然性 中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-150-05 检察权的科学配置是完善检察制度的核心内容。当前,基于对检察权性质定位的广泛争议,在检察权配置问题上也是众说纷纭,更多的是从应然的层面,以世界检察权配置的普遍规律,尤其是西方国家检察权配置的基本内容为标准,来探求中国特色检察权配置的理想模式,为中国检察制度寻求改革的出路,而如何从实然的层面,从中国政治社会和中国检察工作发展的实际情况出发,对检察权配置作有针对性的解读重视不够。在研究中忽视了一个十分重要的前提,即中国社会与中国检察工作的特殊性。因为,作为国家司法制度重要组成部分的检察制度,不能离开产生它的基本政治制度,更不能离开其赖以生存和发展的基本国情。因此,对我国检察权配置的研究,既要眼光向外,以世界的眼光借鉴检察制度发展的普遍性规律,更要眼光向内,正确把握中国政治社会现状和检察工作的特殊规律,把解决当前检察权配置中存在的突出问题作为重点,改革和完善各项检察权能,使检察工作适应中国政治、经济、社会和文化发展需要,这是检察权配置中更需迫切解决的根本性问题。 一、我国检察权配置中存在的突出问题 我国现行的检察制度是适应我国政权性质和政治体制建立和发展起来的。尽管我国检察机关在性质、地位上与其他国家的检察机关相比具有一定的优势,但在检察权的配置上还不够科学,主要表现为检察权结构的完整性不够,许多应有的权能缺失;检察权的相关构成要素不完备,在一些具体环节上存在脱节现象;检察机关的监督权力薄弱,缺乏强有力的监督手段和措施;检察权在体制内的分布不够合理,难以形成工作合力,影响检察工作效率。 (一)职能性权力与结构性权力不相适应 职能性权力与结构性权力是两个不同范畴的概念。职能性权力反映的是检察权的内容和外延,是决定性、方向的权力,它指导着结构性权力的具体构建;结构性权力反映检察权的内在构成要素,是职权性权力的具体化和规范化,也是检察职权赖以存在和发挥效能的必要条件。我国检察工作的泛政治化倾向,决定了检察工作内容的广泛性,必须使检察权具有与之相对应的权能。但由于检察权配置的不完备,使检察工作的职能性需求与结构性权力相脱节,导致检察机关在履行法律监督权时有责无权,监督内容空泛,监督措施无力,监督效果不理想,使名不符实的监督成为立法上的摆设。主要表现为:一是结构性权力配置难以满足检察职能履行的需要。如法律赋予检察机关对公安机关的立案活动和侦查活动实施监督的职能,但检察机关由于知情权的不足,难以及时获取充足的有价值的信息,工作开展难度大、成效差,往往陷于监督不力的境地。即使获取了信息,采取了监督立案措施,也难以保证能够监督到位。一方面,由于法律没有赋予检察机关强有力的监督手段,公安机关即使敷衍应付,也没有更进一步的措施加以纠正;另一方面,由于信息获取难度大、开展有效监督的手段缺乏,使检察机关开展监督的积极性不高,思想上重视不够,形成恶性循环。又如,法律赋予检察机关查处和预防职务犯罪的职能,查处犯罪首先要有线索,但由于检察机关情报信息来源渠道的有限性,缺少作为线索重要来源的基础信息资料,主要依靠群众的举报和从以前所办的案件中挖线索,使检察机关常常处于无米下锅的窘地;即使有了线索,由于信息掌握有限和技术侦查措施的缺乏,再加上对犯罪嫌疑人权利保护要求的提高,使侦查工作开展艰难。往往一边是人民群众一浪高过一浪的反腐呼声,一边是检察机关干着急的无案可查或查而无果,使职务犯罪侦查工作难以取得突破性进展。二是有职能性要求而无结构性权力。贯彻实施宽严相济刑事司法政策,服务和谐社会建设,是检察机关的重要职能,但缺乏相应的权力配置。如对轻微刑事犯罪开展刑事和解,刑訴法只规定了自诉案件可以进行调解或和解,而对其他类型案件均无相应规定。检察机关并无权力对符合犯罪构成要件的刑事案件主持和解,虽然各地检察机关都在积极探索和尝试,但从法律上讲却是于法无据。又如,结合办案提出检察建议,是检察机关履行预防犯罪、参与社会治安综合治理职能的重要内容,但法律并未赋予检察机关的建议权,使检察建议缺乏强制执行力。 (二)权力结构缺乏完整性 结构性权力的完整性是检察权发挥效能的重要前提。结构不完整的权力不是真正意义上的法律权力。法律上原则规定检察机关享有各项法律监督职权,而没有相关的具体制度,缺乏完整的结构性权力,这样的检察职权是难以行使的。从我国检察权的法律监督性质及其复合性的权力结构出发,法律监督是对法律实施情况的监督,包括对执法活动的监督、对守法情况的监督和对司法活动的监督。为了能够有效开展监督,在检察权的配置上应当能够保证检察机关及时准确了解法律在这三个领域实施的具体情况,及时发现法律实施中存在的问题,还必须有阻止其发生的手段,还应当有提出意见、督促纠正的职权。因此,检察权应当具备知情权(信息获取权)、调查权、追诉权和建议权等四项权能,而且这四大要素是不可分的一个有机统一的整体。我国现行检察权的配置虽然在不同程度上涉及了上述四项权能,但各自不够完整,在具体权能的衔接上存在脱节现象,直接影响了检察机关法律监督的成效,使法律监督职能严重弱化。一是知情权缺乏保障,导致信息获取能力弱。由于法律没有规定行政执法机关和司法机关的信息备案和移送制度,使检察机关对执法机关的监督缺乏相应手段,无法从基础性信息中获取有价值的线索,难以把握法律监督工作的主动权。以渎职侵权犯罪侦查为例,因为此类犯罪的社会知晓率低,举报线索少,而行政执法机关的执法资料又不移送检察机关备案,使检察机关无法掌握行政执法中渎职侵权情况,缺少立案侦查线索,使查处工作相当被动。二是调查权不完整,导致证据获取能力弱。调查权是检察机关发现违法犯罪的重要手段,是进行法律监督的前提。调查权既包括侦查权和一般调查权。现行法律对检察机关立案后的一般侦查权保障是比较充分的,但没有赋予检察机关的技术侦查权,而且更为重要的是对初查阶段的调查权没有作出明确规定,在实际运作中强调秘密性,随意性较大,有时很难保障到位,使检察机关难以在立案前获得相应的证据材料,使很多线索难以从初查转入立案侦查。又如在侦查监督和民事行政诉讼监督中,对检察机关调阅案卷及相关材料的权力没有相应的法律规定,使“调卷难”成为长期困扰检察机关的一个难题。三是追诉权不完整,导致诉讼监督缺乏必要保障。追诉违法的权力是检察机关履行法律监督职责必须具有的不可或缺的权力,是法律监督区别于其他监督的显著标志。检察机关的追诉权是一种程序决定权,是强制启动处罚程序的权力,不论是提请行政机关依法追究行政法律责任,还是提请审判机关依法追究刑事或民事法律责任,追诉权的行使都具有启动有关机关依照法定程序进行审查并作出实体裁判的效力。但由于现行法律未赋予检察机关完整的程序决定权,造成某些环节的诉讼监督手段明显不足,导致检察机关法律监督实效大打折扣。反映到实践中,由于法律规定的原则性甚至空白,法律监督缺乏强制性、可操作性的法律手段保障而举步维艰,其实现程度往往取决于受监督者对监督权及监督的尊重程度,有的甚至是凭个人关系、靠私人感情开展监督,使法律监督效果大打折扣。如立案监督,《刑事诉讼法》第87条只规定了对公安机关应当立案而不立案情况的两种监督方式,一是要求其说明不立案的理由,一是认为其不立案理由不成立的通知其立案,但公安机关如果不照此执行的违法法律后果的承担没有规定,也没有规定必要的制约手段或补救措施,以致实践中公安机关对立案监督采取“立而不侦、侦而不结、先立后撤”等种种应付办法时,检察机关也是束手无策。又如检察机关的《纠正违法通知书》,根据现行法律规定,检察机关实施诉讼活动监督的主要手段就是向被监督机关提出纠正违法意见,但由于法律没有具体规定纠正违法意见的法律效力,以及对方不接受纠正意见的法律后果和进一步的纠正手段及后续处理措施,检察机关的监督并不必然地启动对违法的纠正程序和责任追究程序,纠正违法手段缺乏应有刚性。四是检察建议权法律未作规定。检察建议是检察机关参与社会治安综合治理和预防违法犯罪的重要手段。但由于现行法律对检察建议这种监督方式没有具体规定,其地位、作用、适用范围及法律效力等均不明确,总体上是一项非常柔性的监督权,监督的实际执行力低,实践中检察建议能否发挥作用,完全有赖于被监督对象的接受和认可程度。检察建议权立法上的缺位,制约了检察机关职能的发挥,降低了检察监督的权威。 (三)检察权的分布结构缺乏合理性 检察权的分布结构是指在检察机关内部纵向与横向的权力配置结构,包括纵向的上下级检察机关之间、不同地域不同层级的检察机关之间、检察院行政领导与检察官之间的权力配置结构,横向的平级检察机关之间、检察机关内部各职能部门之间的权力配置结构。权力配置应当与职能需求相适应,权责相当是做好工作的基本保证。我国检察权分布结构的典型特征是权力重心的向上性。从宪法和法律关于检察权配置的规定,以及检察工作的实际现状分析,检察机关内部检察权分布格局呈现出从最高人民检察院向地方各级人民检察院逐渐缩小的规律性,从检察机关的行政领导向具体承担办案任务的检察官逐渐缩小的规律性。而从检察机关所承担的工作任务来讲,检察机关的绝大部分工作是由基层检察机关完成的,在职能承担上呈现出从上级检察机关向下级检察机关逐渐递增的趋势。首先,基层检察院法律监督的职責更广泛,不仅要承担大量的刑事案件的审查批捕、审查起诉、侦查活动监督、民事行政检察监督、刑罚执行监督,还要承担辖区内的国家工作人员职务犯罪的侦查,以及接受人民群众的控告、申诉和举报工作,做好涉检信访工作。如果基层检察院不能拥有相应的权力配置的保障,其履行法律监督职责的能力必然也就非常有限。如就民事审判和行政诉讼活动监督而言,检察权力配置完全向上级机关集中,由于基层检察院只有建议抗诉或者提请建议抗诉的权力,造成与行政诉讼活动最近、可以最大限度节约司法资源的基层检察院却没有办法直接对民事行政诉讼活动进行有效监督,而上级检察院由于人员配置不多、办案数量有限,造成案件积压,办案周期严重拉长,使人民群众失去对民事行政诉讼监督的信心,甚至通过其他途径来进行自我救济,增加了社会的不稳定因素。其次,基层检察院法律监督的任务更繁重,在刑事诉讼中基层检察院承担了几乎80%以上的刑事案件的审查批准逮捕和审查起诉,办案任务绝大部分集中在基层,但基层检察院的人数配备十分有限,造成基层检察机关长期满负荷甚至超负荷工作,疲于应付日常工作,而对事关检察工作长远发展的基础性工作无力投入,不利于检察工作的可持续发展。第三,检察官是检察权行使的主体,是检察权的直接行使者,对案件情况最了解、最清楚,但由于我们的体制强调的是以检察院为主体,检察官在具体的办案过程中没有最终决定权,而只能提出相关建议,并通过行政审批的方式由检察长或检察委员会作出决定,检察官的自由裁量权受到严格限制。这就造成了一个悖论:基层检察机关承担的工作任务最繁重,面对的情况最复杂,处理的问题最直接,而在权力的配置上却最小;检察官最熟悉案情,最有资格进行案件处理,但却最没处理的决定权。这样的权力配置方式不仅不能推进检察权的可持续发展,反而有碍检察工作的全面有效开展。从检察权配置的横向性分析,我们的权力配置主要呈现出平行线性关系,没有平衡协作关系。从检察院内部职能设置来看,检察权配置处于垂直分割线性关系,部门与部门之间的协作与平衡关系规定不明确,造成实际工作中协作配合的不自然、不协调。从不同检察院间的协作与平衡关系看,不同地域的上下级检察院之间、不同地域的相同层级的检察院之间的权力配置与权力协作方面,或者没有明晰,或者显示的比较虚位,使全国检察权的配置难以达到上下一体、左右配合、协调一致、形成合力的最佳工作状态。 二、中国特色检察工作的特殊规律 中国特色检察制度是随着中国社会主义制度的发展逐步完善的,深深植根于中国社会。强调中国检察工作的特殊性,是在肯定中国检察权功能和作用与西方检察制度以及世界范围内的检察制度共性基础上的特殊性。承认并正确把握中国检察工作的特殊性,是科学配置检察权的基础。 (一)检察工作具有鲜明的政治性 从严格意义上讲,政治性是检察工作的共性,也是检察工作的基本属性之一。而中国检察工作的政治性具有广义性特征,政治性色彩更为浓厚,政治性要求更多。首先是检察工作的意识形态化倾向十分明显。“人民”本身就是一个政治概念,“人民检察院”的基本定位,使检察机关的一切工作都必须服务于人民,以维护人民利益作为检察工作的根本出发点,以人民满意不满意作为评价检察工作的根本标准。而“人民利益、人民满意”是典型的政治性话语,缺乏明确内容与衡量标准,具有高度的政治性。其次是检察工作的内容政治化。围绕中心、服务大局是检察工作的基本指导方针。从法治的层面讲,检察权是国家的基本权力,检察权的行使必须受到法律的严格规制,其工作内容、工作程序均由法律作出明确规定。但在服从和服务于党和国家工作大局这个政治前提下,检察工作“应当做什么、应当怎样做”就只能因时因地制宜,除了完成法定工作内容外,被赋予了更多政治性内容,承担了更多的政治责任,工作职能被无限放大。第三是检察工作的指导原则政治化。讲政治是检察工作必须遵循的首要准则,强调检察工作的法律效果、政治效果与社会效果的有机统一,强调对党、对人民和对法律负责。在具体的工作中,不仅要讲法律,更要讲政治,不能唯法律是从,还要看政治效果、社会效果。第四是检察工作的领导体制政治化。强调检察工作是党的工作的重要组成部分,把党对检察工作的领导作为根本的政治原则。检察工作必须要贯彻党委的意图,体现党委的意志。我国检察工作的鲜明政治性是区别于西方检察制度的本质区别。而高度政治性的直接结果是检察工作职能的广泛性。 (二)检察权能的多元性 检察权是检察机关履行职能的基本手段。检察职能的广泛性必然要求检察权能的多元性配置。基于检察工作的政治性要求和国家法律监督机关的宪法定位,检察机关承担着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展的政治责任。其工作范围涉及打击和预防犯罪,惩治和预防腐败,维护和促进司法公正,参与综合治理,服务经济发展等方方面面。与检察机关所承担的工作职责相适应,国家也赋予了检察机关广泛的工作权能,检察权体现为多种权力要素的集合体,享有不完全的侦查权,主要是涉及国家工作人员的职务犯罪的侦查;享有完整的公诉权,凡是需公诉的案件均由检察机关向法律提起公诉;广泛的诉讼监督权,包括对侦查机关的立案监督权、侦查活动监督权、刑事审判的监督权、刑罚执行监督权和对民事审判、行政诉讼活动的监督权。从立法的规定看,我国的检察权较之于其他国家的检察权而言,在职能配置上更具广泛性。而且在服务经济社会发展、深化司法体制改革中,检察工作的内涵不断被赋予新的内容。为适应检察工作发展的新要求,检察职能还在不断扩展与延伸,检察权能也将不断予以充实。这和以履行公诉职能为主的西方检察制度在内容与形式上都具有显著区别。 (三)检察机关地位的特殊性 “国家的法律监督机关”的宪法定位是中国检察机关地位的最显著特色。检察机关地位的特殊性,首先表现为检察机关的国家性。检察机关作为“国家的法律监督机关”,表明检察机关行使的权力代表了国家,它是以国家的名义履行职责的。各级人民检察院是国家的检察院,而非地方的检察院,检察机关行使权力代表了国家的意志,而非任何地方、团体或个人的意志。其次表现为检察机关的专门性。检察机关作为法律监督机关的“专门”性,主要是指监督主体的专门性和监督手段的专门性。监督主体的专门性,强调的是法律监督的机关只能是检察机关而不是其他机关;监督手段的专门性,强调的是检察机关具有法律规定的专门的监督手段,主要包括对职务犯罪的立案侦查、批准逮捕、审查起诉、对公安机关的立案侦查活动实施监督、对人民法院的判决裁定提出抗诉等,这些手段都是其他国家机关所不具有的。第三表现为检察机关法律监督对象的特定性。宪法设置法律监督机关的主要目的,是通过限制公权力的行使,保障公民基本权利的实现。因此检察机关法律监督的对象主要是公权力,即对公权力行使合法性的监督,其目的主要是为了保证国家权力在法治轨道上正确运行。第四表现为检察权地位的特殊性。法律监督是检察权的根本属性。从国家政治体制的架构来分析,西方国家普遍采取三权分立的多元化权力架构,通过设立立法权、行政权与司法权来实现权力的制约监督,除此之外没有第四种权力,检察权隶属于行政权,检察机关被定位为行政机关。我国实行的是人民代表大会制度下的一元分立的权力配置架构,在国家的权力体系中,全国人民代表大会是代表人民行使国家一切权力的最高机关,在其下位并行设置了行政权、审判权、检察权,把检察权作为与行政权、审判权平行的一个独立的国家权力,并对行政权、审判权的行使实施专门监督。尤其是在刑事诉讼中,检察机关处于公安与法院的中间环节,检察权是唯一贯穿刑事诉讼全过程的国家权力,为法律监督职能的全面履行提供了有利条件。 (四)检察体制的特殊性 体制问题带有根本性,直接关系到检察权的配置和权力行使的效果。中国的检察体制具有独特性,一是领导体制的双重性。从检察机关内部领导体制看,实行的是垂直化的领导体制,即最高检察机关领导地方各级检察机关和专门检察机关工作,上级检察机关领导下级检察机关工作,权力向上级检察机关集中。就检察机关外部领导体制而言,检察机关必须接受同级党委的领导,在干部管理上体现为“双重管理,以地方党委为主”的格局。同时,地方各级检察机关必须接受地方各级权力机关的领导,由其产生,对其负责。二是业务管理体制行政化。我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的工作机制,行政化色彩浓厚。在具体检察业务中,首先由承办人调查、审查事实提出法律适用的意见,然后由部门负责人对承办人的意见进行审核把关,再报检察长或分管副检察长,由检察长或检察委员会作出决定,形成一个系统的行政领导架构,权力向行政负责人集中。三是检察权行使的相对独立性。依法独立行使检察权是检察机关实行法律监督活动的一项重要原则。这种独立是指检察院整体的独立,而不是检察官个体的独立。检察权的行使均是检察院的名义,检察机关内部主要是通过行政审批的方式,以行政职位的高低来进行逐级审批。而且在检察权行使的实际过程中,受制于地方的多,受到影响和干扰的因素较多,检察权的独立行使更多的只是停留在法律规定和形式独立的层面。而检察官基本上不具有独立性,主要负责案件的承办与审查,对最终的决定仅有建议权,需履行必备的审批程序。由于检察体制的特殊性,在完善检察权的配置中必须要充分予以考虑,并有针对性地予以加强。 三、重构检察权配置的基本设想 理性对待我国检察权配置中存在的问题与不足,是重构我国检察权配置的前提与基础。而重构我国检察权配置,必须要立足我国国情,必须符合我国的政治体制和宪政架构的基本要求,必须遵循中国检察制度的特殊规律,必须顺应中国检察工作发展的实际需求,必须科学合理地借鉴国外检察制度的优秀精华。尤其是要在注重检察制度共性规律的同时,更要注重对我国检察工作特殊性规律的把握。 (一)加强和完善党对检察权配置的领导 党对检察工作的领导,是我国检察制度的政治优势,是中国特色检察制度与西方检察制度的本质区别。加强和改善党对检察权配置的领导之核心,就是要发挥党在国家立法过程中的主导作用,根据检察工作所承担的主要职能和检察机关履行职能过程中的客观需求,为检察权能的配置提出指导性建议,配优配强检察权。因为我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。同这一国体相适应,在政党制度上,实行共产党领导的多党合作和政治协商制度。这是具有中国特色的社会主义民主的体现,也是区别于一些资本主义国家的多党竞争、议会民主和三权分立的最大特点和优势之所在。在国家权力的分工上,坚持共产党掌握完整的领导权和人民代表大会享有完整的国家权力是我国进行权力分工的基本前提。中国共产党的领导权和人民代表大会代表人民统一行使国家权力是不容分割的。党的领导在中国政治体制和政治生活中具有绝对的权威,具有绝对的话语权。在完善检察权配置过程中,应当充分发挥检察机关所具有的这一政治优势,通过加强党的领导来实现检察权能优化配置的这一根本目的。从我国的政治实践来看,中国共产党是执政党,党的政治领导权与立法权是领导与被领导关系。在国家政治运行过程中,党的政策不仅启动政治运行,而且主导立法权运转过程,在立法过程中起着主导性作用。党的政策不仅是国家立法的先导,而且是国家立法的基本依据。检察权是国家权力的重要组成部分,必须通过国家基本法律来授予,而检察权的完善与充实必须通过修改法律来进行。因此,加强和改善党对检察权配置的领导,是一个问题的两个方面,一方面,作为检察机关要在党的领导下,坚持服务大局与执法为民的一致性,坚持对法律负责与对党、对人民负责的一致性,坚持专政职能与监督职能、服务职能的一致性,主动适应新形势、新要求,忠实执行宪法和法律,忠实履行宪法和法律赋予的检察职能,把改革创新的时代精神贯穿到检察工作的各个方面,注重经验的积累,理性的思考,在检察工作实践中去发现问题,在改革探索中积累经验,为党委决策提供可靠、可行的实践支撑;另一方面,加强党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导,要切实为检察机关创造良好的执法环境,帮助解决影响检察事业长远发展的基础性问题和检察工作中遇到的实际困难,保证党的路线方针政策在检察工作中的贯彻落实,保证检察工作沿着正确的方向健康发展,保证检察权配置满足检察职能的客观需求。 (二)赋予检察机关完整的结构性权力 充实完善检察权的构成要素是检察权重构的核心内容。赋予检察机关完整的结构性权力,就是要使检察权的各构成要素形成一个要素齐全、结构合理、环环相扣、和谐统一的权力系统。重点是要增强检察机关发现和纠正违法的能力,使检察权的配置与检察职能的履行相适应,使检察工作真正做到有责有权。 一是保障知情权。知情权是检察机关获取违法线索、实施法律监督的基础。要扩大检察机关的信息来源渠道,增强检察机关发现违法行为的能力。要建立行政执法和刑事执法的信息备案和移送制度,从法律上规定“行政执法的处罚决定和公安机关的立案决定、采取强制性侦查措施情况报同级检察机关备案”,使检察机关能够掌握第一手的基础信息,确保法律监督工作的主动权。同时,要完善检察机关介入侦查的法律规定,明确检察机关介入公安机关侦查活动的目的和范围及相关权限。 二是明確调查权。在相关法律修改时,要明确赋予检察机关必要的监督调查手段,规定检察机关在履行职责中,可以调阅有关案卷,可以对有关违法行为及其行为人进行调查和询问,并规定相关机关接受、配合、协助调查的义务,如拒绝监督、对抗调查的,应当依法追究有关负责人的法律责任。如要赋予检察机关技术侦查手段,提高突破职务犯罪大案要案的能力。建议在刑事诉讼法修改时,将公安机关、国家安全机关和检察机关使用技术侦查措施的对象、程序等一并予以规定,使之制度化、规范化。 三是扩大追诉权。追诉违法是保障法律被遵守的根本保证。监督对象的违法情况最终能否得到纠正,单靠检察机关提出监督意见是不够的,还要取决于监督对象是否接受监督。无义务则无规则,无制裁则无法律。立法要明确监督对象接受监督的义务及不接受监督所应承担的法律责任。要强化纠正违法及责任追究程序启动权,法律应当赋予检察机关纠正违法通知以强制效力,并规定被监督机关的执行义务和违反义务的法律后果;规定检察机关在纠正违法过程中,认为需要给予违法责任人员行政处分时,有权向有关主管机关提出行政处分意见,有关主管机关接到意见后,应当限期启动处分程序,并将处理结果书面回复检察机关。鉴于检察机关在侦查活动监督中的弱势地位,建议赋予检察机关在必要时直接依法纠正侦查机关不适当诉讼程序决定的权力,包括对“不当立而立”案件的撤销权、对不应当继续侦查案件的终止侦查权、对“不当撤而撤”案件的恢复侦查权、对“另案处理”的否决权、对“以罚代刑”案件的刑事诉讼程序启动权,并赋予检察机关对“该立未立”案件、不依法移送涉嫌犯罪案件和以罚代刑案件的直接立案侦查权,程序上可以参照现行刑事诉讼法有关检察机关对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件直接立案侦查的规定,地市级以下检察院行使此项权力时,必须报经省级以上检察院批准。 四是赋予检察建议权。检察建议权是中国检察权中特有的一个功能性权力,是追诉权的重要和必要的补充。提出检察建议,督促相关部门进行纠正,是在不能或不必追究法律责任的情况下进行法律监督的一种有效手段。因此,立法应当明确赋予检察机关的建议权,明确检察建议的法律效力,强化检察建议的执行力,并对建议对象的义务和相应法律后果作出相应规定。 五是扩大检察机关的起诉裁量权。检察机关在作出检控决定时拥有一定的裁量权,是现代刑事诉讼制度的重要特征,而且随着社会形势的变化和诉讼制度的发展,各国检察机关的起诉裁量权有逐渐扩大之势。建议扩大相对不起诉的适用范围,将相对不起诉的范围扩大至可能判处五年有期徒刑以下刑罚的案件。并建立暂缓起诉制度,在涉及未成年人和在校学生涉嫌犯罪的案件中,引入暂缓起诉制度,赋予检察机关暂缓起诉权,以避免造成社会资源的极大浪费,促进社会和谐。 (三)构建科学合理的检察权分布格局 科学合理的检察权分布格局是确保检察权公正高效运转的重要保障。合理分配检察权能,理顺检察工作机制,是一项基础性、系统性工程。中国的检察工作有其特殊的规律性,应当在检察工作一体化的总体目标下,按照“上下统一、横向联系、内部整合、总体统筹”的要求来构建合理的检察权分布格局。一是要强化上级检察机关的领导权。现行法律对上级检察机关领导下级检察机关作出了原则性规定,但具体的内容、方式不明确,在“双重领导”体制下,往往使上级检察机关的领导权虚化。因此,要在法律上明确赋予上级检察机关对任用下级检察院检察长、副检察长等重要领导职务的提名权,使法律程序真正落到实处;明确上级检察机关对下级检察机关业务工作的领导权,规定上级检察院可以撤销、变更下级检察院的决定,上级检察院可以直接办理下级检察院管辖的案件或指定其他下级检察院办理,使检察工作走出地方保护的壁垒。加强上级检察机关对职务犯罪侦查工作的协调指挥权,把检察机关上下级领导体制优势转化为办案优势,实现资源共享、优势互补,确保职务犯罪侦查权的高效运转。二是权力配置重心要下移。一方面,要充实基层检察院的权力配置,如允许基层检察院直接参与上级检察院抗诉案件的办理;增加基层检察院的人员配置,提高基层检察官的职级比例,从上级检察院中选调优秀检察官充实基层检察院力量。另一方面,要扩大检察官的业务决定权,在肯定检察长和检察委员会决定权的基础上,改革检察业务管理机制,引入司法管理方式,强化检察官的权力和责任。根据具体业务工作的特点,在检察机关内部重新配置检察权,使检察官在检察业务工作中具有一定的决定权,成为权、责、利相统一的检察权行使主体。首先是赋予检察官一定的业务决定权,在检察院组织法和刑事诉讼法中予以明确,将原属检察长和部门负责人的一部分权力划归检察官。其次是以公诉检察官为重点,赋予其诉讼法上的独立主体地位,检察官在受到一定限制且符合一定条件的情况下,可以合法对抗检察长的指令,检察长无权代替检察官进行诉讼。第三是压缩指令权,主诉主办检察官只对检察长或检察委员会负责,取消科(处)长的审核权,减少行使指令权的层级主体。三是构建网状权力配置模式。加强纵向与纵向、縱向与横向、横向与横向之间检察权的交叉配置,明确不同层级检察院之间、同级检察院之间和不同地域的不同层级检察院之间、同级检察院之间、检察机关各内设机构之间协作配合的内容、程序、义务与制约性规定,使全国检察权的配置真正达到上下一体、左右互通、和谐合力的一体化目标,使法律监督权力发挥到宪法和法律规定限域的最大化。 实践是检验真理的唯一标准。不同性质的社会制度将产生不同的政治制度和司法制度,这是社会历史发展的必然。在完善检察权的配置中,我们不仅要用科学发展的眼光来考察和借鉴国外检察制度中的先进东西,而且更要善于在世界文明的多样性中保持我国检察制度的优越性。因为规律只是一般性的东西,而由于历史、文化和传统的不同,各国发展阶段的不同,即使在主张同一种政治理论、法律理论的若干国家之间,他们在政治制度设计、司法制度设计和具体的法律设计上都有所区别。因此,我国检察权的重构仍然要突出中国特色,尽管这种配置或许并不是最好的,然而对于适合它的国家来说则应该是最好的。 |
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