| 标题 | 论行政追偿权的构成 |
| 范文 | 吴春庚 摘要我国法制建设正在逐步完善,如何规束行政主体,防止其滥用行政职权就显得非常重要。本文基于平衡论,结合当代的行政法学理论,初步探讨了行政追偿权的特性和存在法理基础。文中通过分析公务员的责任,从而构建行政追偿权的逻辑架构。 关键词行政追偿权公务员责任规束体系 中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-328-02 我国尚处于社会主义初级阶段,法制建设正在逐步完善。由于行政权力过于强大、公民权利保护意识淡薄,行政机关侵犯相对方的合法权益,行政人员违法行使行政职权的事件屡有发生,因此如何规束行政主体,防止其滥用行政职权就显得非常重要。笔者认为在我国建立追偿权制度是极其必要和符合国情的,利用行政追偿权防范行政职权的滥用,促进行政机关依法行政。 一、行政追偿权的定义、特性 (一)行政追偿权的定义 行政追偿权就是行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用或恢复原状、返还财产以后,依法享有责令负有赔偿义务的公务员、受委托组织或其工作人员承担部分或全部赔偿费用的权力。依法享有行政追偿权的主体是行政追偿权人,在我国就指行政赔偿义务机关或行政赔偿义务主体,行政追偿权的行使对象是被追偿人,即在行使国家行政权力过程中,有故意或重大过失,实施加害行为的行政机关工作人员、法律法规授权的组织或者是受行政机关委托的组织和个人。行政追偿权人行使行政追偿权的条件,一是,追偿权人已经向赔偿请求人支付了赔偿金;二是,被追偿人违法行使行政职权造成了受害人合法权益的损失,且在主观上有故意或者重大过失。根据权责相一致的原则,追偿权人的行政追偿权与被追偿人的违法行使行政职权产生的法律责任相对应。 (二)行政追偿权的特性 根据行政法理论,我们可以看出行政追偿权具有行政性、衍生性、赔偿性和非惩罚性。 1.行政性。行政追偿权产生基础是国家与公务员之间存在的公勤关系,行政追偿权设立的目的是为了维护行政秩序,最终以促进社会公正与效率。其运作在行政内部关系框架下进行,并受行政法律、法规及相关制度约束,与行政权力的运作特点是一致的,具有行政性。 2.衍生性。行政追偿产生的前提和基础是行政赔偿,可视为从属于行政赔偿制度的一个法律责任制度。我国行政追偿是“国家先赔偿,然后向公务员追偿的方式”。只有在行政赔偿义务机关承担相应的行政赔偿责任以后,才可以通过内部行政行为对负有责任的行政人员行使追偿权。行政赔偿是行政追偿的前提条件,没有行政赔偿则不会产生行政追偿,可见,行政追偿权具有衍生性。 3.賠偿性。传统观念把公务员当作行政主体的一个组成部分,公务员的责任就是行政主体的责任,公务员本人对外无需承担任何行政法律责任。随着行政法治的进程,公务员作为独立的行政法律关系的主体地位逐渐凸现出来。在行使行政权力过程中,如果公务员违法行为给行政相对人的合法权益造成损害,理所当然承担赔偿责任。在目前的制度框架里,行使行政追偿权就可以实现这种责任,因而具有赔偿性。 4.非惩罚性。我国的《国家赔偿法》未对追偿数额规定确定的标准,可见,追偿责任不具有惩罚性,而暗含有警戒性质。《国家赔偿法》14条明确规定:行政追偿结束后,对有故意或重大过失的责任人员,有关机关应给予行政处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。如果行政追偿具有惩罚性,行政主体行使行政追偿权,就已惩罚了公务员,如果再进行行政处分或刑事处罚,就是对同一行为反复处罚,显然违反“罪罚相当”的原则;如果不进行行政处分或刑事处罚,责任重大的人员得不到应有的惩罚,就有“以偿代罚”的嫌疑。如此,行政追偿权具有惩罚性的观点就陷入两难的境地。 二、行政追偿权的法理基础 行政追偿权作为防止滥用行政职权的监督力量之一,在行政法制中的地位日益凸现。行政追偿权的存在,有其宪政基础、法律基础和行政法学基础。 (一)宪政基础 法律面前人人平等是在17至18世纪资产阶级反对封建专制统治和等级特权的斗争中产生的一种政治学说,后来逐渐发展成为现代国家所普遍接受的一项宪法原则。这一学说的核心内容之一就是主张一切公民、法人和其他组织都没有凌驾于体现社会公共意志的法律之上的特权,必须平等地遵守法律,受法律约束。按照这种主张,国家工作人员作为一个为社会公共利益的服务群体中的一员,也必须遵守法律,受法律约束,当其违法或重大过失行为导致他人的合法权益受损时,也就必须像其他普通公民一样承担赔偿责任,而不能享有免责特权。为了防止国家工作人员因个人财产或其他原因不能及时、充分赔偿相对人的损失,现代法治国家普遍规定由国家首先承担赔偿责任,然后在再对负有赔偿责任的国家工作人员进行追偿。 (二)法律基础 我国现行《国家赔偿法》第14条第1款明确规定:“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织个人承担部分或者全部赔偿费用”。《行政诉讼法》第68条第2款也规定:“行政机关在赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”《国家赔偿法》和《行政诉讼法》关于赔偿义务机关在履行行政赔偿义务后,依法责令负有责任的公务员或受委托的组织、个人承担部分或全部赔偿费用的规定,就是行政追偿制度。行政追偿制度不仅有利于减少国家的损失,也有利于强化行政人员及受委托的组织或者个人的责任心,促使其依法行政。 (三)行政法学基础 在我国以罗豪才教授为代表的行政法学家们,以平衡论汲取了控权论和管理论在行政权力和公民权利上各执一端、不及其余以至于两者配置失衡的教训,为权利(力)结构设计了均衡态势,其中包括了行政主体权力和义务统一、总体平衡等六个方面均衡理论。此理论认为行政主体在行政活动过程中,不可避免会造成相对方权益的损害,因而依法负有赔偿的义务。在行政主体内部关系中,行政追偿权不仅和行政主体的行政赔偿责任相统一和均衡,而且与公务员违法行使行政职权所致责任相统一和均衡。在均衡态势的权利(力)结构中,行政追偿权就显得不可或缺。 三、行政追偿权的构成 现代行政法制的价值取向是自由与秩序、公平和效率相统一,而行政追偿制度的初级价值取向在于监控行政职权的滥用,故本文把分析行政追偿权的逻辑起点就建立在行政监督上。 (一)行政监督——行政追偿权的逻辑起点 1.根据平衡论基本观点,为了抗衡行政主体的行政职权,行政法设置了行政监督权、司法审查权、立法监督权、社会监督权,以保证行政主体的权利(力)结构和谐平衡。在行政主体内部关系中,其工作人员的权利(力)结构也应该是和谐统一的,为了保证行政工作人员不滥用行政职权,行政追偿权就应该起到有效监督的作用,因此是行政监督权不可或缺的组成部分。所以,我们应该在重视行(下转第336页)(上接第328页)政监察权和司法监督权作用的同时,更注重发挥行政追偿权的制衡作用。这样,才有可能使得行政主体及其工作人员的权力结构理性的、科学的平衡。 2.在行政执法过程中公务员如果滥用职权侵害人民群众的利益,人民群众则会因缺少有效的救济途径而难以有效地维护自己的合法权益。同时,行政机关追究违法公务员责任的方法却是单调和低效的,在现实情况下,一般对滥用职权者给予批评教育,要求其端正思想,增强为人民服务的信念。情节特别严重的,才予以“移交司法机关处理”。显然,这种“重礼轻法”的做法缺乏理性,不利于建构科学严谨的行政权力监控体系。而行政追偿权的实施使得行政机关有了明确有效监督公务员的权力,其作用是明显的。 3.按照公共选择理论的基本观点,公务员同样是追求自我利益最大化的理性经济人,权力就是他们掌握的唯一社会资源。他们可能追求社会价值,实现更大的社会公益以获得社会的承认;也有可能追求个人经济利益,以权力寻租,以权谋私。公务员在一定的情况下为了追求自我利益的最大化,就会顺其自然的扩大行政职权,权力泛滥在越过“合理性”围堰后,还会漫过“合法性”大提,最终冲垮整个防控大提。有了行政追偿权的监控,公务员行使行政职权超越法律的界限后,就要受到不同程度的追偿,造成自我利益的损失,作为理性的经济人,他就会放棄这样的主张。 (二)公务员责任——行政追偿权的逻辑展开 由于我国的行政赔偿制度不承认公务员具有独立的行政赔偿的义务主体资格,在行政赔偿的法律关系中,权利主体是行政赔偿的请求人,义务主体是国家行政机关,公务员不能与外部主体直接或首先发生法律关系。但这并不意味公务员在行政赔偿案件中不承担个人责任,而免于行政追偿。公务员的个人责任主要有: 1.财产责任。在行政赔偿中国家统一以物质形式对受害的行政相对方予以补救。国家向公务员追偿的是其已经对受害的行政相对方支付的赔偿额的一部分甚至全部。公务员承担的赔偿金及恢复原状、返还财产所需费用,通常是从公务员薪金收入和个人财产中扣缴的。因此,行政赔偿责任本身就是一种财产责任。 2.行政责任。虽然行政赔偿和行政追偿是一种财产责任,但这一财产责任是行使公务的结果,是与国家利益、国家行政机关的公信力联系在一起的,不是单纯的财产责任,还应是行政责任。 3.严格的过错责任。根据《国家赔偿法》的规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意和重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用。可以看出,追偿权的行使是有其严格限制条件的,也就是说非故意或较小的过失是不够追偿条件的。因为公务员在履行职务中,应允许其在一定范围内出现差错,尤其是行政自由裁量权的存在,使这种差错不可避免。目前由于各级行政工作人员对法律的理解及适用有差异,执法中出现一般过错也是正常现象,即使给他人造成损失,国家先赔后,也不一定就行使追偿权。可见,公务员的行政追偿责任是一种严格的过错责任,对在大多数情况下公务员的一般过失的职务行为,公务员可免于承担赔偿责任。 4.行政连带责任。行政连带责任是指存在两个或两个以上责任主体的情况下,每一个主体都应对行政违法行为承担责任。在一方或数方主体履行赔偿责任后,对其他责任主体享有追偿权。我国的行政人员和国家行政机关是公法上的雇佣关系,从而形成行政连带责任。 (三)行政秩序——行政追偿权的逻辑结论 行政权的合理使用可以维护社会的秩序,增进公益与私益的协调发展,同时行政权又具有损坏私益、扰乱行政秩序的本性。行政权的这种“双面剑”作用使得现代行政国家一方面通过“支票式”的授权扩大行政权,发挥其积极作用;另一方面又构建立法、司法、行政和社会的多重监督体系规束其运作,以防范其消极作用。行政追偿权因规束行政职权而产生、存在和发展,通过对公务员责任的追究,从而有效地防范了行政职权的滥用,维护行政秩序。 |
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