| 标题 | 论我国公共服务市场化的制约因素及对策 |
| 范文 | 王 云 摘要随着计划经济向市场经济转变,公共服务市场化成为了我国经济发展中的一个必然趋势。但是,公共服务市场化在我国实施却受到诸多因素的制约,我们必须在借鉴西方国家公共服务市场化的经验的基础上,探索适合我国国情的公共服务市场化道路。 关键词公共服务市场化制约因素对策 中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-184-02 公共服务市场化就是在公共服务供给领域引入市场竞争机制,将原有由政府承担的部分公共职能推向市场,通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用,以达到有效改善和提升公共服务的目的。从本质上,公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归,即政府职能的市场化。20世纪80年代以来,西方国家普遍掀起了以公共服务市场化为核心的行政改革浪潮。西方公共服务市场化改革对于探索我国国情的以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义。我国以市场化为取向的行政改革的正式标志是1992年中国共产党召开的十四大。事实证明,公共服务市场化是我国经济发展中的一个必然趋势。 一、我国公共服务市场化的必要性 长期以来,由于我国经济发展水平较低,市场处于供不应求的不平衡状态,为防止市场混乱,产生私人垄断,危害公共利益,政府承担了提供公共服务的全部职责,不可否认,国家对于公共服务的管理在相当长的一段时间内,的确对保障人民生活、促进经济发展起到积极作用。随着社会主义市场经济体制的建立与发展,国家对于公共服务管得过宽、统得过死,就不可避免的出现许多弊端。 首先,市场经济体制的建立是根本原因。市场经济体制的建立改变了传统的所有制结果和分配方式。在这种情况下,如果继续依靠政府提供服务,就不能满足投资多元化和消费多元化的需要,政府必须顺应社会变化的需要,否则会成为市场经济发展的障碍。 其次,政府控制的公共服务范围过宽,会造成市场失灵,甚至引起某种程度上的政府垄断。各个政府部门根据所管理的行业特点,均制定了行业规范,这些行业规范往往是凌驾于法律之上的,而市场经济是法制經济,这些部门政令不符合法律建设的要求,并且由于政出多门,常常互相冲突,造成市场混乱。 再次,政府长期管理公共服务,不利于增强行业竞争能力。我国加入WTO后,国际企业必然会冲击国内相关行业的市场,如果公共服务行业长期处于政府的控制下,必然缺乏对市场的应激能力和竞争能力,反而会被国际企业挤垮,造成外国企业垄断国内公共服务行业的不利局面。 另外,由于政府对公共服务的管理需要投入大量的人力物力,必然造成政府机构庞杂、财政支出过多的现象。 由此可见,公共服务的市场化已经成为社会主义经济发展过程中的一个必然趋势。公共服务的市场化既有利于政府减轻自身负担,还可以形成新的经济增长点,促进市场发育。 二、我国实施公共服务市场化的制约因素 (一)政府职能尚待完善 第一,政府管理存在越位、错位、缺位的“三位现象”。一些地方政府对自身管理职能认识模糊不清,热衷于管理一些不该由政府管的事情,而一些该管的却没有管,或者管了又没有管到位。如有的地方政府直接插手企业内部经营管理和人事安排,造成政府管理“越位”;有的地方政府在建立和维护市场秩序,特别是建立和完善社会信用秩序,实行最低生活保障制度,提供充足的公共产品和服务等方面,有的地方政府没有尽到应尽的职责,造成政府管理不到位或“缺位”;有的地方政府在进行公共事业(如城市公交、供求、供电、供气、铁路、邮政、公立教育、福利医疗等)价格决策时,忽视消费者的参与,造成政府管理“错位”。 第二,政府的行政行为不规范,习惯于用行政手段管理经济。如有些地方政府为了促进当地经济的发展,制定一系列与世贸组织规则和国家政策相悖的土政策,如国家规定地方不能实行税收返还、无偿供地等,但是有的地方仍然实行税收返还、无偿送地,导致竞争不平等。 第三,我国政府的市场服务职能尚不完善,企业发展的营商环境尚存在很多问题,诸如审批程序多,关卡严,对民营企业经营者的积极性造成严重打击。如根据广东省工商联2003年对广东省民营企业的抽样调查,在接受摸查的广东民营企业中,没有额外缴任何费用的企业仅占16.5%,年缴费用1万~20万元的最多,占66.16%。发展各类经济,提高政府行政的规范和服务水平,已成为当前急需解决的问题之一。 第四,存在地方保护主义。为加快自身发展,一些地方政府采取不规范的非理性的行为来促进本地的就业和经济发展。如有的地方庇护本地企业生产销售假冒伪劣商品、偷税漏税或走私贩私,对不法行径予以包庇,最终导致了市场秩序混乱;有的采取贸易壁垒来分割市场,导致地区间的交易成本增大;有的在跨地区经济纠纷案件的裁决和执行中,偏袒本地企业,阻碍案件公正裁决和执行等等。 (二)技术条件的变化使公共服务变得复杂化 公共服务本身是千差万别的,现实的公共服务,并不一定是纯粹的公益物品,具有完全的不可分性和非竞争性,由于技术条件的变化,许多公共服务的消费已经由不可分变得可能可分了。 就气象服务来说,大多数国家长期以来把支持生命和财产安全及全体公民总体生活的气象服务视为一项基本的社会需求和权益,但现在看来,有些气象服务因为现代科学技术和现代市场经济体制的有机结合提供了廉价的服务收费方法,也可以收费,如电话答询、网络服务等可以根据服务次数收费。有些气象服务虽然是纯粹的公共服务,无法实现付费消费原则,可以通过其他途径获得价值补偿,如电视天气预报可以通过插播广告获得收入。技术变革已为气象服务的分解开创了新的机会,使市场得以发挥更大的作用。这些变化意味着,政府可以发挥新的、不同的作用,不是作为唯一的提供者,而是作为促进者和管理者起作用。 (三)我国的中介组织还不发达,影响了公共服务市场化的实现 公共服务市场化,就需要在政府和市场之间有大量的非政府组织—社会组织予以有效传接,否则公共服务市场化就难以有效实现。我国社会中介组织刚刚起步,但已存在一些值得注意的问题,影响了公共服务市场化的实现,急需解决。如政府与市场中介组织的角色关心不清楚,定位不准确;中介组织的数量和质量都有待改进远远不能适应我国经济发展和实际情况的需要等等。 (四)公共服务市场化的负面效应 在肯定公共服务市场化是政府改善公共服务品质的一种重要途径的同时,也要看到,由于市场的特性,公共服务市场化在现实中也必然会出现负面效应,制约着公共服务市场化的实施,如国有资产的流失、引发腐败和私人垄断、政府管理危机等等。 三、对策 (一)转变政府职能是关键 促进公共服务市场化,必须积极推进并且也必须要求政府职能转变。政府职能的转变不是一蹴而就的,是一个渐进的过程,首先应合理界定政府和市场的界限,把“有形的手”和“无形的手”有机结合起来。其次应加强立法,市场经济是法制经济,应改变行政指令多变的特点。最后加强转变政府职能的细化措施的改革如实行政企分开,探索市场化的运营方式、加强政府审批力度改革等等。 (二)完善相关配套措施 首先,对公共服务进行细化。根据公共物品的特点可以将公共物品分为三类,针对不同的公共物品就要用不同的管理方式;其次,积极培育中介组织为公共服务市场化提供平台,政府可以采取一系列措施强化中介组织如加强职能转变、规范中介组织的行为、加大政府对中介组织的支持力度等等。还要注意拓展多种融资方式,如设立公共投资专业性基金,基金管理人员可以自主选择哪些公共服务项目为其投资对象。探索市场市场化的营运方式,如可以把公路、桥梁、港口等基础设施的专营权拍卖给私人企业甚至外商,让其经营。还可以采用租赁、托管和公司化等方式实行市场化经营,从而缩小政府直接经营的范围等等。 (三)强化政府责任,减少市场化带来的负面影响 发展公共服务事业是政府的责任。政府责任主要体现在以下几个方面:首先,政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。其次,在具体实施方案前应做好可行性论证工作,减少改革的盲目性。第三,在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约,降低和消除廉正风。第四,建立市政公用事业特许经营制度。公共服务市场化对于政府管理而言,是一个新的挑战,各级政府官员应强化责任意识,按照市场经济规律,健全法制、依法治理,不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法,以便实现在全社会范围内优化资源配置的目的。 总之,公共服务市场化是建设社会主义市场经济的一条必经之路,我们应在学习和借鉴西方公共服务市场化成功经验的基础上,立足国情,既要充分发挥市场对资源配置的基础性作用能够,又要完善政府宏观管理功能,将公共服务职能与市场机制有机结合起来,从而实现公共服务的最佳供给与公共资源的优化配置,走一条有中国特色的公共服务市场道路。 |
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