| 标题 | 以法的可诉性为视角探析司法独立问题 |
| 范文 | 陈志威 桂淑娟 摘要司法独立是国际社会普遍认可的一项法治原则。近来来,我国根据社会发展的实际和对于法治的认识,对司法独立的实施进行了一定的探索,但成效不佳。不少学者从各种角度分析原因,可是结论都不尽人意。本文将法的可诉性作为切入点,从扩大司法管辖权入手,对司法独立问题进行了简要的探析。 关键词可诉性 司法独立 司法管辖权 中图分类号:D916 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-146-02 目前,学界分析司法独立的文章大多把探寻的眼光聚焦在司法体制内,殊不知仅由司法权的内部来主导独立是绝对不够的。我国的司法权不仅体制内不独立,而且还面临外界许多不当干预,法院和法官承受着太多法律、良知和正义以外的不当压力。在现存体制短期内无法改变的限定下,我们应当从一种相对合理可行的体制协调观出发,进一步加强法律的可诉性和扩大司法的管辖权,从而推进司法独立的实现进程。 一、法可诉性的内涵及其缺失表现 (一)法可诉性的内涵 “可诉性”一词虽然在法学研究与司法实践中被广泛使用,但是迄今为止这一概念的含义并不是十分明确,也很少有人对此进行专门研究。 实际上,可诉性是将“纸面上的法”置换为“运行中的法”,尤其是“诉讼中的法”的枢纽,也是沟通立法与司法的纽带。①法的可诉性作为法的基本属性之一,应指法律作为一种规范人们外部行为的规则,其本身以及具有法律意义的法律行为皆可以被任何人在法律规定的机构中通过争议解决程序(特别是诉讼程序)加以运用的一种可能性。龙宗智教授指出,法可诉性的概念至少应包含三层意思:首先,法的可诉性不仅是指法律规范在诉讼中的可适用性,而且包括法律本身的可诉性,同时还包括具有法律意义的社会行为的可诉性。法本身是不能够产生诉讼的,它在被适用前是静止的、无生机的东西,只有与具体的行为发生联系并由此形成具体的“纠纷”或“案件”才会引起诉讼,但并不能够藉此否认法律本身可诉性的意义。其次,具有法律意义的行为的可诉性,直接涉及法院对社会行为的可管辖性,即司法的管辖权问题。龙宗智教授甚至认为这是法律可诉性问题的实质,如果仅就法律规范的可诉性上做文章,易于将问题狭隘地局限于法律技术尤其是立法技术层面。第三,鉴于法律可诉性与司法管辖权的这种关系,法律的可诉性作为法律的基本特性,不仅源于法律运行的双向模式,即政府与民众的互动模式,而且源于国家权力分立与制衡的结构模式。② (二)目前法可诉性缺失的表现 1.法律规范缺乏可诉性。(1)从公法领域看,首先,被称之为“治国安邦总章程”的宪法就不具有可诉性,常被戏称为“闲法”。宪法的不可诉性又引起了一系列宪法性法律,如民族区域自治法、国旗法等法律的不可诉;其次,我国现行的行政实体法中,相关的权力条款和责任条款并不相匹配,其基本性质是建立在“管理论”基础上的“管理法”,而不是“控权法”。大量行政法律不可诉,从而使这些法律成为行政机关操使的工具,而无法成为司法机关判断是非的准则。再者,凡规范公权主体的法律,如各种组织法、法官法、检察官法等等,除涉及有关刑事责任者外,其余规定皆不具有可诉性,这与法治的精神相悖。(2)从私法领域看,由于立法自身的冲突和缺陷,尤其立法中原则性有余、系统化不足现象的存在,以及政策与法律的冲突等都直接抑制了私法的可诉程度,典型如破产法,影响了诉讼的实现。③一直以来,过分强调法的强制性而忽视对可诉性的重视,使得市场运行中产生的大量纠纷缺乏当事人的主动性和启动程序而无法通过诉讼途径得以解决。此外,“重刑轻民”的历史传统也使得民事法律制度至今不够健全,又没有建立起判例法制度作为补充,“无根据空间”随处可见,导致对许多私法上的争讼无法作出实体裁判。 2.法律行为缺乏可诉性。(1)国家行为或政治行为的不可诉。按现代法治理念的要求,法治即法律主治,法律才是一种人格化的治理国家的主体,一国之内的所有主体,包括主权者都应依法行事。公民的权利即人民的利益至高无上,这就应当规定国家机关履行职责的行为是完全可以提起诉讼的。如果存在着大量不可诉的国家行为,就意味着国家行为具有超越于公民权利之上的特性,人民主权原则就会受到挑战。赋予法律,特别是公法予可诉性,使法院和法官有可能对所有主体的行为,特别是国家机关的行为进行审查应成为法治国家原则的必然要求。(2)抽象行政行为的不可诉。如果说鉴于国家行为或政治行为的复杂性,以及对国家整体利益的特定保护,将国家行为及一些政治行为排除在司法之外尚且合理。那么,无论从哪个国家的立法来看,抽象行政行为都不能够等同于国家行为或政治行为,而将其完全拒在可诉性之外。我国行政诉讼法规定抽象行政行为不具有可诉性,将其排除于司法管辖范围。然而,抽象行政行为一旦缺乏正当性、合法性,由于它具有的普遍约束力和反复适用性,与具体行政行为相比,其造成的负面影响将更为广泛和深远。(3)其他。在我国,具有领导权的执政党及其党组织,具有议决权的立法机关和统一战线组织,具有军事指挥权的党和国家军事组织,以及作出抽象行政行为的行政组织,对其明显的违宪、违法行为没有相对应的法律责任,更谈不上通过司法审查追究其法律责任。即使在司法机关内部,亦有无责任约束的组织存在,如审判委员会。这些无责任约束的公权组织的存在,使得一些法律行为显然缺乏可诉性,同时影响了司法独立。谢晖教授就认为,“这些无责任约束的公权组织的存在,使严格依照法律裁判的司法机关在权力可伸展的范围上相形见绌,面对来自司法权外部的权力之要挟而无能为力,从而使司法独立在国家公权内部阻碍重重。”④ 二、法可诉性缺失对司法独立的影响 (一)使得司法在国家法制体系中的功能下降,从而影响司法独立 作为准则,在合法状态下,法律的作用是保障性的,其表现是隐含的,即法律直接作用于这种合法状态之中。但在冲突或明显的非法状态下,法律的作用是通过裁判对法律秩序予以修补,这时其表现便是突显的。司法在法律运行中的作用,主要表现为后者。在国家权力职能中,一旦立法的使命完成,则要靠行政贯彻执行法律和司法确保法律贯彻执行得公正这样两种职能,而后一种权力职能的实现,必须以立法赋予法律的可诉性为前提。“法律的可诉性程度越高,则司法权的作用越显,从而司法独立的程度越高。反之,法律的可诉性程度越低,则司法权的功能越弱,司法独立的程度亦越低。”⑤ (二)导致行政权不断入侵司法领域,从而影响司法独立 依现行行政诉讼法的规定,抽象行政行为被排除在受案范围之外,不具有可诉性。违法的抽象行为侵害了行政相对人或者有关利害关系人的合法权益时,他们却丧失了诉权。作为权力体系最后一道“屏障”的司法,无力为他们提供必要和及时的救济。⑥司法权不能触及抽象行政行为的领地,不仅司法独立得不到保障,行政立法及其延伸下的行政执法活动也容易脱离法律的规制,并滑出法治的轨道,从而造成行政无法、司法无能的混沌状况。长期发展下去,司法权甚至可能成为其它权力的附庸和工具。 (三)致使社会对司法的依赖和信任下降,从而影响司法独立 在法的可诉性存在缺陷的情况下,社会对司法缺乏尊重与信任,人们自然会寻求其它手段解决争纷,而无须借助诉讼,求助于司法。“当法律放任人们借领导人的一句话或其它方式可以更有效率地解决纠纷时,他们为什么非依赖司法不可呢?”违法“私了”也好,找领导托关系也好,寻求行政裁决也好,都是对诉讼选择的削弱。在社会纠纷总量限定的前提下,人们选择其它解决纠纷的方式增多,必意味着选择诉讼解决纠纷的方式之减少。这种情形,会从本质上影响司法地位,并且它不只是一种司法地位的下降,而且是人们对司法信心的丧失。法律的可诉性缺陷直接动摇了人们对司法独立的信心,进而质疑司法独立的必然性。 三、扩大司法管辖以促进司法独立的建议 (一)建立违宪审查机制使宪法逐步司法化 宪法规定了一个社会的基本制度和生活准则,规定了不同国家机构的组织和权限,以及社会成员最基本的权利和义务,它犹如一项最基本的政治契约,奠定了国家和社会生活的基础。在缺乏一般法的“纠偏机制”(违宪审查)的情况下,宪法不能保证一般法与自己保持一致,一般法的效力与宪法效力没有严格上的逻辑联系。我们必须逐步实现宪法司法化,建立起违宪审查制度,从而在“回归原点”的意义上经常性地对宪法的实施加以检视和维护,使得任何脱离宪法的行为,特别是国家机关和社会团体的违宪行为及时得到纠正。 (二)政治问题不能够一概拒于司法管辖之外 由于政治问题法理的不确定性,“有问题的国家行为如何具有高度之政治性,除了宪法本身规定之例外,合宪与否的判断是必须的”、“法院并非在审查政治决定的当否,而只是在审查其有违法性否”、“借着对政治机关违法性的认定反能明确政治机关的责任”以及“司法审查行使的结果本来就一定会对政治有所影响,绝不能反倒以政治影响作为理由。”尤其是在重大宪政或人权保障议题上,更不能以政治问题作为司法机关逃避职责的理由。况且,如王亚新教授所说,“社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议,尽管经过各种各样的决定仍不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时,最终可以被诉讼、审判所吸收或中和……司法可以分散或缓解可能给政治及社会体系正统性带来重大冲击的争议或矛盾。”法院在审查政策合法性时,若轻易地以政治问题的法理性来规避对其审查,就等于是放弃自己的责任,所以一般认为应当慎重的认定其范围或基准。除了真正不适合司法机关进行判断,而且又容易引起政治的混乱之外,应尽量限制政治问题的法理范围。 (三)将抽象行政行为逐步纳入可诉范围 这一问题表面上是行政诉讼受案范围问题,但实质上涉及到司法的地位。理想状态下,要求对于各级政府及其职能部门发布的行政性规章制度,都可以在适用过程中以具体纠纷提起诉讼,并由此而判定这些规章制度的合法性与有效性。例如,有的地方在房屋搬迁过程中的土地使用权纠纷,当地政府有关部门以土地的国有权为由,在其行政规定中只讲对地上建筑屋作价赔偿,而漠视房产主的土地使用权,损害甚至剥夺了公民合法乃至有偿取得的财产权益,而法院就因行政规定的障碍难以实施合情合理而且合法的权益保护。而且由于部门保护、推卸或减少责任等等原因,政府有关部门在制定规章过程时漠视其执法过程中相关权益的情况并非个案。法院的无力和无奈是法治的病态,这种状况不应当再持续下去。逐步将抽象行政行为纳入到可诉范围之内,一方面有助于限制行政权力的扩张,另一方面有助于提升司法地位,从而实现行政权与司法权之间的相互协调。 (四)行政、民事、经济、刑事法律关系中一切涉及权益争议的行为应具有可诉性 在这些方面,目前法律的可诉性与司法的管辖权仍然不足。例如,人们普遍认为刑事法律可诉性较强,但实际上并非如此。在刑事诉讼过程中,当事人对于人民法院作出的实体性裁判不服的,有权向上级法院提起上诉或申诉,但当事人对公安机关作出的程序性裁判不服的,却很难通过合理、有效的途径获得救济。实务中,我国刑事侦查基本未实行司法审查和令状主义,具有“侦查任意主义”倾向。刑事侦查行为不可诉,除非权力实施者本身触犯刑律,使得权利受害者得不到应有的司法保护。这些都是法律可诉性与司法管辖权问题上的重大缺陷,实践中问题已暴露得十分明显。将行政、民事、经济、刑事法律关系中的涉及权益争议的行为纳入可诉范围之内,符合司法最终解决原则的要求,也为民众权益提供了终极性保障。 四、结语 通常,法的可诉性对于法律制定者而言是预设其存在的,故一直未能够引起整个学界的重视,也就反思不到从这一角度探究司法独立问题的可行性及必要性。亨廷顿曾言:“落后国家不稳定的原因,不在于落后,而在于现代化。”处于转型时期的中国,法的可诉性大量缺失,不仅影响法律实效的获取,而且影响到司法独立的实现。在这种情境下,以法的可诉性为突破口,转变立法理念,推进司法改革,无疑是推进司法独立的一剂良药。 注释: ①刘武俊.可诉性:法律文本的脉搏―兼论公司法的立法完善.法制日报.2006-6-28. ②王晨光.法的可诉性:现代法治国家中法律的特征之一.法理学论文选萃.第285页. 谢晖.独立的司法与可诉的法.法律科学.1999(1).第25页,第26页. ⑥徐英荣.抽象行政行为可诉性的法理分析.江西社会科学.2005(5).第83页. |
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