| 标题 | 善治视野下我国政府价格决策听证制度的缺陷与对策分析 |
| 范文 | 罗尚华 曾小珍 摘要价格决策听证是实现善治目标的一项重要程序和机制保障。但从善治的角度分析,现阶段我国价格决策听证制度存在很多问题。因此,我们应以善治理念为指导,积极推进我国政府价格决策听证制度的改革。 关键词善治公共政策价格决策听证制度 中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-039-02 一、问题的提出 对现代政府而言,公共政策是公共治理的核心手段。公共政策体制揭示了政治系统、政府与公众利益之间的本质关系,良好的公共治理首先就要实现这三者之间良好的互动关系。随着我国政治体制改革的不断深入,社会要求对公共领域实行治道变革的呼声越来越高,这种呼声主要体现在对与人们生活密切相关的公共政策体制变革上。近年来,人们在这方面进行了一些尝试,其中之一就是在政府价格决策领域中实行听证制度。作为中国行政管理领域的首例决策听证,价格听证不仅确立了一种崭新的由政府、垄断行业经营者和消费者三方共同参与论证、相互制约的价格形成机制,而且在实现民主决策、增强公民参与政府决策的积极性、推动价格决策的执行等方面都具有十分重要的作用和意义。然而,随着政府价格决策听证制度的发展,来自社会各方面和学术界对价格决策听证的质疑声越来越多,价格听证制度在很多地方正在“陷入困境”豍。鉴于此,我们有了这样的思索:应该如何理性审视这一制度创新并使之变得更有成效?这就促成了本文的研究。 二、善治内涵、基本特征及其与公共政策、价格决策听证制度的关系 (一)善治的内涵与基本特征 “善治”( good governance)即“良好的治理”或“有效的治理”。作为公共治理的最高目标,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。豎它要求有关管理机构与管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益冲突,从而使公共管理活动取得公民最大限度的认同。 根据俞可平教授的观点,善治有六大基本特征:(1)合法性(legitimacy),指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;(2)透明性(transparency),指政治信息的公开性;(3)责任性(accountability),指人们应当对自己的行为负责;(4)法治(ruleoflaw),法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,法律面前人人平等;(5)回应性(responsiveness),这是责任性的延伸,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文;(6)有效性(eff1ective ness),指管理的效率豏。这实际上也是善治的六大基本原则。 (二)善治与公共政策、价格决策听证制度的关系 结合善治的六大原则分析善治与公共政策、价格决策听证制度的关系,笔者的观点是:第一,公共治理的核心手段为公共政策,即公共组织特别是政府针对有关公共问题,为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。其首要环节便是公共决策及其体制问题;第二,公共治理的目标是实现善治,因此,公共决策及其体制建构要为公共领域的善治服务;第三,公共决策体制必须不断进行相应的改革,切实扩大公众参与,广泛听取有关利益主体的意见,充分考虑社会各方面的利益需求。基于此愿景,价格决策听证应用而生,作为中国行政管理领域的首例决策听证和公共决策体制创新的示例,它针对特定的物价政策问题,主要通过会议的形式听取社会各方和有关专家的意见,这不仅符合公共善治的原则要求,而且还能促成各利益主体、官员、专家和百姓之间就与民生密切相关的物价政策问题进行直接交流和沟通,从而达成共识并提高决策的质量与水平。 三、从善治的角度看我国价格决策听证制度存在的一些主要问题 不可否认,价格听证制度在我国的施行确实取得了一定的成效。但如同其他新生事物一样,价格听证在经历了短暂的“走红”之后,也面临前所未有的公共信任危机。根据善治的原则要求来分析我国现阶段的价格决策听证制度,我们不难发现以下主要问题: (一)听证代表选聘方式不完善 这一问题主要表现在两方面:一是代表比例欠缺。《政府价格决策听证办法》(以下简称《办法》)规定,听证代表应当具有广泛性和代表性,代表一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。不难看出,《办法》对各种代表的大致比例并未规定。由于在听证过程中存在各利益主体倾向不同以及信息不对称等因素,所以在各类代表之间出现利益失衡的现象并不少见。二是代表选聘方式不科学。听证代表应当如何选聘,《办法》只是规定“听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。”我国现行听证代表选聘采用的是一种自上而下的指定方式,具体有两种途径:一是由价格主管部门直接聘请,如专家学者代表、人大代表、政协委员等;二是由特定的部门、社会团体或企业推荐,价格主管部门遴选后聘请。第一种途径有政府“内定”代表、左右听证会意见之嫌。同时这种自上而下的途径,又使得那些主动想参加听证会的人员进不了殿堂。而第二种途径又很难保证听证会代表的质量。 (二)听证过程中信息不对称 信息不对称,这是政府价格决策听证中存在的一个重要问题。主要表现在价格主管部门与申请人信息不对称、听证代表与申请人信息不对称、听证代表与价格主管部门信息不对称。从价格主管部门、申请人和听证代表三方地位来看,价格主管部门在法律、政策信息方面占有优势,它不仅是价格政策的制定者,而且还是实施者。但是,价格主管部门对作为提价申请者的各企业的内部成本、效益以及价格形成过程中所涉及的事实信息,并不比企业自身更了解。利益受价格决策影响的消费者,无论在哪一方面都处于劣势:作为一个分散的群体存在,缺乏组织和协调;各消费者所处的社会关系不同、角色不同,利益和观念也具有多元性,这些特点使得他们各自所拥有的信息无法得以整合,在与价格主管部门、申请人的信息交流和对话的过程中,听证代表们总是处于边缘化的状态。 (三)听证程序透明度不高 价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排。然而,现在还有相当多的价格听证会存在“秘密保护”、“信息隔离”的现象,存在“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。具体表现在:听证会前不公布必要的信息,听证方案与相关论证材料,事先不向社会公开,即使是听证代表,有时也只能等到会议召开时才拿得到听证材料,直接致使与会代表无法针对特定问题进行会前安排,社会调查不充分,论证范围过窄,最终导致定价不合理,群众意见大;对听证问题,往往还做了“内外有别”的规定,在听证会期间、听证会结束后,甚至是具体方案已经出台,都不准与会的听证代表做出公开评论;一些听证会采取封闭的形式进行,谢绝媒体的采访,甚至于听证会后很长一段时间不向社会公布听证会的有关情况,与听证会透明原则背道而驰。 (四)听证过程中公正性不足 实施听证制度最主要的目的是促进社会公正,使公众都有机会参与到政策的决定中去,这也是善治目标的重要一点。然而,现阶段我国价格决策听证会由政府价格主管部门组织实施的事实致使价格听证的公正性大打折扣,政府本身就有“自己作为自己法官的”嫌疑。豑 第一,我国《价格法》对价格主管部门的内涵界定含糊不清,价格主管部门既是价格决策部门之一,也就是有定价权的部门之一,这样必然会出现价格决策和听证会组织者重合的现象。豒第二,调价申请人和决策者之间有着千丝万缕的关系。目前我国的一些垄断行业,还保留很浓厚的“政企合一”的色彩,政府与企业之间还存在较强的利益相关性。像这样的听证会,虽然有关部门给了公众参与和在听证会上自由表达的机会,但是这种表达却不能影响到决策的最终决定,从而缺乏公正性,结果就只是流于形式而已。 四、以善治为目标推进我国价格决策听证制度变革 (一)健全听证代表遴选制度 听证会代表的选任是价格听证会的基础性工作,也是确保各方利害关系人意见得到充分表达的前提条件。价格听证代表问题的解决在于两个方面,即通过什么样的方式让什么样的人参加听证会。为此,我们应在《办法》已有规定的基础上,从以下三个方面加以完善:第一,打破政府垄断的不合理局面,建立公众与政府双向互动的代表遴选机制。在此机制中,由各利益集团、社会中介组织等与政府双向互动、共同协商遴选听证代表,从而实现以社会自治有效制约国家公权恣意行使的目的;第二,实现听证代表由“身份化”到“专业化”的转变。我们要着力提升听证代表尤其是消费者代表的专业水准,避免消费者群体在价格听证的力量博弈中处于劣势地位;第三,实现各阶层消费者代表所占比例合理化。什么样的人可以参加听证会,其实质就是什么样的利益需要什么样程度的保护,正所谓“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益相关。”豓因此,所有可能受到价格决策影响的利益群体都应当有自己的代表参加价格听证会,并使之保持合理均衡。 (二)消除听证信息不对称的现象 价格听证制度的实践结果显示,信息的不对称已成为听证话语权平等行使的极大障碍,因而摆脱价格听证制度困境的重要之道即在于消除信息不对称,实现地位上的平等。为此,我们可以从以下几方面努力:第一,充分发挥消费者协会的作用,加强消费者代表在价格博弈中的力量;第二,实行听证申请材料双审制。所谓双审制是指政府与消费者两方同时各指定一家成本审核中介机构对提价企业所提交的听证申请资料进行评审,当两家中介组织的评审结果趋同或差距较小,且申请材料被认定为真实有效时,政府有关部门才可以考虑价格听证的有关事项。第三,建立对各方有效的惩罚机制。作为听证的组织方,价格主管部门是价格听证程序的指挥者和推动者,可以说,无论是听证申请人信息披露义务的履行,还是听证会代表平等表达权的落实,都离不开听证组织者的督促与保障。因此,应当在《办法》规定的基础上,围绕听证申请人义务的履行和听证会代表权力的行使增设听证组织者相关职权职责的规定,从而为价格听证过程中信息不对称的消除提供进一步的制度保证。 (三)提高听证透明度 公开透明是任何一种决策的灵魂,也是法治国家的基本要求。而现阶段我国大部分听证会的实施都存在不透明的情况,这使得公民不能及时了解相关政策信息并参与到政策决策的进程中去。因此,我们要把法律监督、审计监督、舆论监督等结合起来,形成全方位多角度的监督体系。同时,我们应该切实贯彻听证公开的原则:第一,通过媒体公告,将听证的时间、地点、内容等有关情况事先向社会公开;第二,公开听证代表的姓名、单位和联系方式;第三,公开申请听证方的听证方案;第四,听证过程公开,通过媒体直播等形式让民众了解听证的全过程;第五,信息反馈渠道公开;第六,听证决策的最终结果公开。此外,还要加强新闻媒体和公众的监督,允许新闻媒体报道听证会的全过程及听证会做出的决策,真正做到听证结果是民意的体现。 (四)建立健全听证主持人制度 听证是防止部门化倾向、维护社会公正的有效手段之一。在听证过程中,听证主持人是整个听证程序的灵魂。虽然我国《办法》第八条规定:“听证会设听证主持人,听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任。”但它对主持人资格、任命等却缺乏相关的说明。因此,我们应该根据国外听证程序中有关主持人的规定和我国听证的实践,建立健全听证主持人制度,不断提高主持人的素质。有关机构应当注意对这些听证组织者进行听证方面的专门培训,或为这些听证组织者定期或不定期地举办有关听证问题的专题研讨会,让他们有机会直接沟通和交流,并促进学界与他们直接对话,这样既能提高听证组织者的素质和水平,又使学界的研究更加合乎实际。更重要的是,我们有必要借鉴美国的“行政法官”制度,通过建立健全一套独立的听证主持人选拔、任免制度,把对听证主持人的管理从其他行政人员的管理中分离出来,保持其地位的超脱性,这对听证公正性的提高是很有帮助的。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。