| 标题 | 再论存款保险制度在中国的确立 |
| 范文 | 王荣华 摘要存款保险制度作为金融安全保障的三大制度之一,既有其防范、分散风险的独特功能,其制度设计中又可能存在负面效应。本文在梳理存款保险制度在中国推出进程的基础上,探究其迁延原因,并就其制度构建已达成的共识进行统合,合理期许存款保险制度在中国的确立。 关键词存款保险制度 金融安全 差别费率 中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-049-02 一、存款保险制度的涵义、实践及效能 存款保险制度(DSP,Deposit Protection System)是指在金融体系中设立保险机构,各存款性金融机构强制地或自愿地按照所吸收存款的一定比例向该保险机构交纳保险费,当投保机构出现支付危机、破产倒闭或其他经营危机时,由保险机构向其提供流动性资助,或代替破产机构在一定限度内对存款人支付存款的一种特殊保险制度。截至2007年,全球已有95个国家和地区建立了这一制度。其中,美国联邦存款保险公司是世界上连续运营时间最长、功能较为全面的存款保险机构。 实践证明,良好的存款保险制度,能为存款人提供心理上和实际上的保障,有效抑制发生银行挤兑和由此诱发的银行恐慌。笔者曾经在《论存款保险制度在中国的确立》一文中,对存款保险制度“在提高公众对金融机构的信心,形成有效的市场退出机制,减轻政府负担,降低金融风险,维护金融安全”等方面的巨大作用及其作为双刃剑“容易引发道德风险,可能发生逆向选择,遮盖金融风险的严重性,隐藏监管当局的管理问题……”的负面效应做了深入分析,并论证了存款保险制度在中国确立的必要性和可行性,这里不再赘述,下面主要就存款保险制度在中国的确立进路进行探析。 二、存款保险制度在中国的确立进程 (一)进程 1993年《国务院关于金融体制改革的决定》指出,要建立存款保险基金,保障社会公众利益。1997年中国先后发生了广东国际信托投资公司、海南发展银行等金融机构破产事件。存款保险问题在中国真正开始被关注。央行成立了存款保险课题组,在议事日程上,存款保险制度进行研究阶段。亚洲金融危机爆发,拖延存款保险制度进展。2003年中国开始酝酿建立存款保险制度,系统提出建立存款保险制度的设想和建议。2004年底完成《存款保险条例》初稿,央行金融稳定局专门成立存款保险处。2006年央行发布中国人民银行2005年年报提出要加快存款保险制度建设,推动《条例》尽快出台。2007年初召开的全国金融工作会议明确要求加快建立存款保险制度。8月中国人民银行行长周小川和美国联邦存款保险公司主席希拉·拜尔签署了谅解备忘录,中美双方将就存款保险、金融服务等领域开展人员培训和信息经验等方面的交流,中国积极考虑筹建存款保险公司。2008年7月22日国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》提出,要“制定出台存款保险条例(人民银行、法制办负责)”。11月国内建立存款保险制度的相关方案上报国务院,保守估计将于2009年推出。2008年底,基于雷曼兄弟破产后,全球金融体系突现危机,在很多国家对金融机构恢复全面隐形担保的情形下,考虑我国储户对银行业信心的维系,存款保险工作放缓。2009年,最近一段时间以来,金融体系危险告一段落,人民银行考虑重新启动建立存款保险制度工作。 (二)迁延的原因 1.出台时机的争议 目前我国很多专家学者都认为存款保险制度已带有某种“国策”特征,作为最为重大的“新政”之一,牵一发而动全身,它实际上已变为一把“成则利国利民,败则误国误民”的“双剑”。作为一项已具国际普遍性的制度,其“利”已达成共识,但推出的的时间也甚为关键。在条件不成熟时硬推出此制度,极可能诱发存款人对商业银行的信任危机,从而直接增加国内商业银行体系的脆弱性。从国际经验看,尤其是在早期,除德国等少数国家以外,许多国家的确都是在金融危机爆发之后才着手建立存款保险制度的,美国就是在20世纪30年代一系列银行危机爆发之后,才建立起全国性的存款保险制度的。但是,在发生金融危机之后,再去建立存款保险制度,不仅制度成本比较高,会加重了银行的经营负担,而且风险也比较大。而在国家经济发展良好,银行业平稳运行之时建立存款保险制度,不仅成本较低、风险较小,还可以防患于未然。德国就是在经济景气好的时候建立存款保险制度的,目前它也是世界上少数几个没有发生过银行业危机的发达国家之一。 美国的次贷危机将我国业界对推出存款保险的时机分歧推向了高潮。主张“我国应该加紧建立存款保险制度,给百姓吃颗定心丸,也防范可能出现的银行挤兑风险”者有之;认为“建立存款保险制度最佳时机可能已错过,推出存款保险制度的最好时机应该是在我国经济形势上行的前两年”者有之;力主“在当前的形势下,不但不宜推出存款保险制度,在必要的情况下,反而有关部门要正式宣布,在一定的时期内对所有银行实行存款全额保险……”等等。但呼声最高的还是“发生危机并不是说不能推出存款保险制度,重要的应该是如何对存款保险制度设计进行完善”。 2.制度设计的分歧 存款保险制度虽已酝酿多时,在具体制度设计方面仍存颇多争执: 比如费率,就目前达成的共识来看,我国的存款保险制度将实行差别费率。这在将中小金融机构与国有大银行置于公平竞争环境的同时亦向社会宣示了政府将不再为商业银行在内的金融机构破产承担任何责任。中小金融机构在资产质量、经营管理水平、盈利能力,还是资本金补充方式等方面与国有大银行均存在很大差距,存款保险制度实施后,储户信心不足致其存款下降将使其处于更加不利的竞争地位。 差别费率幅度可能根据投保金融机构的监管评级、资本充足率等因素制定。依此标准衡量,绝大多数中小金融机构将可能适用较高的费率。一方面,费率本身向社会披露了这些银行的经营管理水平和风险状况,势必严重地削弱其竞争力;另一方面增加了其运作成本,经营状况的改善更加困难。而且这些中小型金融机构大多直接服务于小型企业、农户等,一旦他们陷入经营困境,后者的金融需求就很难得到满足,由此,又将引致诸多其他问题。 存款保险机构的设置也是存款保险制度设计中备受关注的一个焦点。我国目前并无存款保险组织机构,仅在央行金融稳定局下设存款保险处,显然不能满足建立存款保险制度的需要已基本达成共识,成立专门的存款保险机构有利于建立行之有效的规章制度,加强该机构本身的内在约束,统一管理,也便于与相关机构——央行、银监会、财政部等建立协调机制。 后续问题一:监管的归属。新设的存款保险机构是隶属于银监会、保监会、证监会?还是一家独立机构?目前我国金融领域形成一行三会的监管制度。新成立的存款保险机构会有一定的监管职能,如果是独立机构,我国金融监管机构将进一步复杂化,这既与国际上逐步实现统一监管的发展趋势难以适应,又会使商业银行增加一个监管者。同时该机构自身的监管也比较复杂,如果机构定位为银行业,那它应接受银监会的监管;如果存款保险机构定位为保险业,则应归口由保监会监管;而它的证券投资行为则应由证监会监管;在银行间市场的行为又由央行监管。 后续问题二:机构的定位。纵观各国存款保险制度,存款保险机构都是一个准监管机构。中美谅解备忘录的签署,透露出中国积极考虑筹建存款保险公司的迹象。但在美国的法律体系中,FDIC并非一家单纯的保险公司,其还享有对投保银行的财务检查、风险稽查等准行政权力。但与美国相比,中国如采用公司制,如果仅有行政法规规定,没有法律层面的授权,任何一家公司都不能行使行政权力。采用委员会式的事业单位制,虽可解决行政权力问题,但其在投融资方面将遭遇巨大困难,且如前所述将造成我国金融监管机构进一步的复杂化,增加政府的机构设置,也与国家进一步精简机构的精神不符。 |
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