| 标题 | 论行政诉讼立案登记制改革的困境与突破 |
| 范文 | 向宇 摘要 自从2015年立案登记制改革以来，人民群众的诉权大大得到保障和改善，在敏感的行政诉讼中，立案登记制改革显得更为重要。但是随着改革的推进，人们在实践中也逐渐发现了立案登记制并不如想象的那么美好，随之带来了起诉条件释义不明、案件数量井喷式增长、诉权滥用、基层法院人少案多等诸多难题。如何摆脱这种困境，实现立案登记制的突破将是改革下一步的重中之重。 关键词 立案登记制 多重纠纷 调节手段 滥诉追责 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.299 一、立案登记制改革的背景 立案作为诉讼的起始程序，它是当事人诉权有效行使的重要保障，从而影响到实体利益的实现。行政诉讼向来有“三难”：立案难、审理难、执行难，而立案登记制度则针对的是立案难的问题。在传统的立案审查制中，法院往往进行提前的实质审查，属于典型的案外程序，缺乏公开性、规范性及当事人的参与性，严重损害了当事人的诉权和法院的公信力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求对法院的立案制度进行改革，变立案审查制为立案登记制，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。行政诉讼立案审查制变更为立案登记制，意味着立案程序由职权模式向诉权保障模式转变，这就为全面解决立案难题提供了制度上的保障。 二、我国行政诉讼立案登记制的实质特征 我国学界普遍认可的完整意义上的行政诉讼立案登记制，主要指当事人向法院提起诉讼，递交了符合要求的起诉状，法院就必须予以登记立案。它是一种与立案审查制相对应的立案制度，并不预先设置实质审查。目前，英国、美国等一些西方国家均采用立案登记制。 （一）西方各国的立案登记制 西方各国出于充分保障当事人诉权的需要，尤其是英美法系国家并未提前设置实质审查的障碍，而是以形式审查为主。在英国，行政案件和民事案件大体的诉讼程序相同，民事案件分为两部分：即提交诉状和事后答辩。当事人提交规范统一要求的文件后，法院进行简单形式审查就完成案件的受理。类似的在美国，《美国联邦法院民事诉讼规则》规定：当事人在向法院提交诉状后，直接由书记官进行格式审查，然后书记官的职责就是找出具体的错误，再来使律师纠正，但“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而拒绝接受所提交的任何文件。”所以说，英美两国的立案登记制较为典型的体现了形式审查的执行方式。当然，这并不代表所有案件毫无甄别的都会被受理，英美两国的立案登记制与其案件审理阶段首先进行诉讼要件审查的。其立案登记制还配套一系列其他审查措施，从另一个角度而说这种审查并不等于是零门槛的。对于那些不具备规定要件，不符合法律要求的诉状，法院不会受理，更不会进而展开其他实体审查。 在大陆法系国家，以德国的行政诉讼立案登记制最为典型。德国，立案登记并不意味着审理程序的马上开始。德国法院开始会审查原告是否为缴纳了相关的诉讼费用；然后会审查该案件是否运用了并经历了相应其所在州的州法律的调解程序；最后，由法院检查其起诉状是否包含了强制规定的内容。实际上与英美国家的实体资格要件审查存在类似之处。其他大陆法系国家诸如日本和法国，做法与德国类似。 （二）我国行政诉讼立案登记制的实质 我国之前的立案审查制度主要是针对案件的实质环节进行前置审查，此次改革立案登记制意图将这种实质审查变化为形式审查。根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，因此，法院在决定是否登记立案之前就要根据新《行政诉讼法》的第49、25条的规定，对起诉条件进行审查，从而判断这些案件是否能够立案。 但是我们来看第49条中规定的这些起诉条件：原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系；被告本身是不是明晰的；起诉状中是否有具体的请求和明确的依据；相关人民法院是否具有管辖权等等。我们可以看到这些起诉条件在西方中几乎都在实体判决要件的范畴内，也就是说基本属于在登记立案之后由承办法官进行审查的细节内容。所以说，我国的行政诉讼立案登记制同西方国家的立案登记制是有着显著区别的。 对于第49条中规定的这些判定标准，实际上在具体操作中并没有想象的那么简单。比如对于受案范围和案件管辖的确定，不可避免的涉及到对案件发生地和实际确认地点进行审查。又比如对于案件是否有利害关系的确定，对于这种利害关系的确认过程中，也不可能仅仅停留在对案件的形式审查中，或多或少的涉及到对案件实际关系的确认和审核。所以综合以上情况，我们知道我国的立案登记制度实际上是西方国家立案登记制度的改进版本。它并非是一成不变的照搬西方国家的立案模式，而是结合我国的实际国情和客观存在的社会现实，吸收了前任立案审查制度的可取之处，从而实行的一次具有中国特色的制度改良。因此，我国的立案登记制度并不是完整意义上的立案登记制度，而是近似于一种准立案登记制度。 三、我国行政诉讼立案登记制度的实际困境 受限于社会发展和我国法律资源的现实，我国行政诉讼立案登记制度改革并非一帆风顺，我国的立案登记制度依旧面临着诸多困境。下面我将一一阐述目前行政诉讼立法登记制改革中遇到的几个典型难题。 （一）起诉条件立法阐释不明 2015年新《行政诉讼法》明确指出：“符合本法规定的起诉条件的”案件才实行“登记立案”。如何判断当事人的起诉是否属于“依法应该受理的案件”呢？就目前现有法条和2015年4月15日最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）并没有明确规定。这就使得法院在审理案件时对于具体起诉条件的把握不大确定，也让人们产生了一定的误解。许多人在新《行政诉讼法》产生了一个印象是：只要我向法院上诉，法院就应该受理。许多基层法院也对此产生了一定的理解错误，导致了大量不该受理立案的案件被立案。这就是初步放宽审查门槛的后遗症。我国的立案登记制本身就不是完整意义上的立案登記制，对于诉讼的立案也实际上还存在着一定的实体审查环节，但是法院在具体审查过程中一不小心就会走进传统的立案审查制度的前置审查的死胡同，这样一来改革便无意义。因此，平衡好这两者的关系尤为重要。 另外，2015年4月22日（以下简称《新若干解释》）的第3条除开了《行政诉讼法》第49条外，又增加了诸多其他限制，同时又以一个“其他法定条件”进行兜底，以备留给后来更多的解释斡旋空间。我们可以看到在这个第三条所列举的“超过法定起诉期限且无正当理由的”、“错列被告且拒绝变更的”、“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议”、“重复起诉的”、“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”等条件实际上已经同新法第49、25条规定的起诉条件有着明显区别，司法解释同原文产生了一定程度扩大解释以至于产生了同立法原意相违背的地方。这些条件的审查势必会进一步减弱立法登记制度放开的诉权保障。法律条文和司法解释以及各部门精神文件指示各自为相互抵触矛盾，将会使基层法院在适用法律时无所适从，更会给社会带来错误的法律信号。在改革当中如何把握好实体审查的程度，尽可能的细化明晰起诉条件，最大限度减少不必要的实体审查，将会是下一步改革的重中之重。 （二）案件数量激增对现有法律资源的压力过大 2015年5月1日立案登记制正式实施，5月4日是其实施后的第一个工作日。据统计，仅仅一天时间，全国法院立案数量超件，与去年超过67000件，与同期相比，增幅超过20%，当场登记立案率超过85%。立案登记制实施首月，全国法院共登记立案1132714件，同比增长29%，环比增长4.93%。三分之一以上的省级法院5月登记立案同比增幅超过30%，在中西部地区尤为突出。在所有类型案件中，其中，行政案件同比增幅最大，登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%。 从上面一系列数据，我们可以知道在新《行政诉讼法》颁布之后，随着行政诉讼立案登记制的改革，使得原本敏感的行政诉讼案件呈现了井喷式爆发的现象。然而伴随着案件数量的井喷式增长的是我国司法资源十分有限的现实。近年来由于打造精英化司法队伍的员额制改革，使这种情况更甚。员额制改革后，各基层法院大都出现办案人手不够的窘况。从上海法院试点看，法官员额大约占法院工作人员的33%。这意味着法官比例将会从目前的60%下降到30%。另外一个方面，由于案多人少，司法资源不足的矛盾不断加剧，实际上也影响着司法判决的效率和质量。许多原本立案庭的工作，在改革之后并未消除，只是转移到审判庭而已。而审判法官在原本巨大的案件压力下又增加了更多的对人们的解释义务，负担更加加剧。许多基层法官疲于应付，为了让尽可能多的案件在规定时间内结案，对案件的审判质量自然也会下降，这甚至会影响到基本的司法公正。因此案件井喷爆发对目前我国司法机关现有处理能力而言，无疑是一个巨大的挑战。 （三）滥用诉权的情况增多 2015年立案登记制的实施，一方面降低了诉讼的门槛。但同时由于宣传不到位和法律解释不明，民众产生了认为“有官司就可以打”、“法律万能”等误解，将法院判决作为了解决纠纷的唯一途径，这就导致了人们滥用诉权的现象。如杭州有一对夫妇向各级政府及相关部门提出政府信息公开申请420余份，因此而申请行政复议63次，并就此陆续提起行政诉讼。然而，诉讼虽是解决纠纷的重要方式，但相较于纠纷解决的其他方式如调解，仲裁，行政裁决等，实际上各有优劣。民众更应该运用更多其他合法有效途径来维护自己的权益。 另一方面滥用诉权还体现在虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等现象。比如有民众诉讼赵薇电视上瞪他，并索赔一元。这就是典型的滥用诉讼的恶作剧行为。这种滥用诉权一方面达到了自己的违法目的，同时又影响了其他人合法合理的诉讼机会，同时造成了司法资源的极大浪费，并极大损害了法律和法院的权威，动摇了整个社会的诚信基础。因此这种行为更应该被司法机关注意并加以严厉打击。 （四）敏感行政诉讼案件的协调问题 近年来对涉及地方经济政策性强的案件。一些法院受地方党委政府干预，对地方重点建设项目、招商引资、征地拆迁等问题引发的纠纷，往往既不受理，也不下达不予受理裁定书，形成了不管不问的情形。有些地方党委政府甚至对地方法院下达内部指示。此外改革发展中涉众型政策性诉求，如涉及复转军人及退伍军人的诉求、对旧型国企困难员工的安置、职工养老等问题引发的纠纷，因涉及人数过多，耗费时间太长，导致了政府难以短期解决，因此法院审判难以满足其实际诉求，即使强行审判造成与政府的对立也解决不了实际问题。这类敏感案件的协调，也将是法院面临的+难题。 四、面对困境的应对之策 （一）明确起诉标准，细化立法 前文中已经讲到是因为我们目前的行政诉讼法的起诉条件法律释义不明模糊，以及后面的各个机关颁发的解释和指导文件相互矛盾造成了法律适用上的混乱。因此要打破目前这种困境，第一步要做的就是明晰立法，将起诉条件说清楚，讲明白。出于国家进行立案登记制改革的原意和保障诉权的最终目的来看，应该废止除新《行政诉讼法》第49条、25条外所有的附加条件，同時严格按照法律原文精神执行第49条规定的起诉条件，切实保障人民群众的诉权。 （二）建立多元化纠纷解决机制 我国要应对当下井喷式案件增多的局面，就必须建立并完善多元化纠纷解决机制，充分运用多种调节手段搞好诉前调解体系，这样才可以保证把宝贵的法律资源用于真正需要的案件当中。具体方式可以是：1.建立法定前置调解制度，在正式起诉之前由行政部门进行复议或者上级行政部门进行再审查，然后由法院下属专门部门对双方进行开庭之前的调解制度。2.建立专门的特定类型纠纷行政或准司法解决程序，提高审判效率。3.可以参考西方国家的律师调解制度和法律咨询制度，对于律师在起诉之前，由律师先行调解行政部门进行交涉，如若不行再提起诉讼；由各大法律高校的专业教授和相关知识的学生构成服务站，定期对人们展开相关宣传，进行普法宣讲，让人们更好的了解行政诉讼立案登记制度的本身是什么内容，教会民众如何更好的合理提起行政诉讼，合理合法的运用诉讼手段，而不是认为法律万能而放弃其他更便捷合理的解决手段。这样可以避免司法资源的浪费，也可以大大减轻法院相应的工作压力。 （三）惩戒滥用诉权 对于滥用诉权的现象，应区另0看待：对于非故意滥用的一般民众，应当耐心对其进行教育，讲解立案登记制的本质内容和如何正当运用该法律提出诉讼；对于恶意诉讼、虚假诉讼等，可以参考外国：新西兰《政府信息法》第十八条规定：“申请轻桃、无根据或无足轻重”的，“可作出拒绝决定”。在墨西哥，可以拒绝侮辱性的申请或此前已经回应过的申请。江苏省南通市港闸区人民法院在“陆红霞不服被告南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”则很好的判定了其滥用诉权的行为，对其请求进行了驳回，是基层法院很好的范例。未来建议法院设置更多的实体处罚，以惩戒这些恶意的诉权滥用行为，对其法律责任进行追究。 （四）依靠党委同政府紧密协调 在改革转型阶段社会矛盾尖锐的情况下，法院的职能构造很大程度上取决于制度设计者的现实需求与选择而非司法的自我定位社会治理过程对司法的倚重。宪法中虽也明确人民法院独立行使审判权，但我国人民法院是在中国共产党领导下依法独立行使审判权的司法机关。地方各级党委仍将在思想上、政治上保持对地方各级法院的领导，法院院长仍将是地方党委政法委员会的成员。因此对于敏感案件的审判，法院依旧需要和地方党委的沟通和支持，进行一个相互的协调。当然，新《行政诉讼法》的出台，实际上也是在倒逼行政机关更好的履行职责以避免成为行政诉讼的被告。因此，基层法院需要在党委的领导下，同政府进行积极的沟通。在法律框架内合法合理的行使审判权，处理好敏感案件和社会问题。 五、结语 总之，行政诉讼立案登记制改革注定不会一帆风顺。上文中所讲到的困难也仅仅是改革之路阻力的冰山一角。当下中国需要行政诉讼更好的发挥自己的作用从而来保障人民权利，规范政府行为，推动法治建设。那么实现这一切，推动行政诉讼立案登记制改革便是它的第一步。未来中国法制建设，需要更大力推动行政诉讼立案登记制改革，保障当事人诉权。同时要高度重视，积极推进，坚持从中国实际出发，探索一套符合司法规律、符合改革精神的具有中国特色的立案登记制度。 |
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