| 标题 | 我国森林公园法律制度探析 |
| 范文 | 李北楠+叶夏吉+李怡然 摘 要 我国森林资源丰富，作为林业生态系统领域重要组成部分的森林公园近年来也得到迅猛发展，但目前我国较为滞后的法律制度不足以应对其面临的概念模糊、立法、执法和管理体制等方面的问题。本文拟从森林公园现今的法律制度和管理状况入手，多视角探究森林公园法治建设的缺陷，在结合国外先进经验和国内理论研究的基础上，对完善我国森林公园管理办法提出一些建议。 关键词 森林公园 管理 法律制度 基金项目：东北林业大学大学生科研创新项目“森林公园管理法律制度探析”，编号2572014EC01-2。 作者简介：李北楠、叶夏吉、李怡然，东北林业大学文法学院法学专业本科生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.023 我国是世界上森林资源最丰富的國家之一，森林公园作为我国林业资源的重要组成部分，在展现环境资源多样性、调整森林产业结构和促进生态保护方面起着不容忽视的作用。但与此相对的是，我国对森林公园的探索起步较晚，现在国家和各省基本以1994 年林业部颁布的《森林公园管理办法》为核心依据，参照与森林公园相关的地方性法规、规章和其他规范、标准来对森林公园实行管理。尽管形成一定法律体系，但较为滞后，与其他国家尚存在一定差距，国内的理论研究也呈空白状态。因此，针对当前面临的诸多问题，分析我国森林公园的管理制度的现状和不足之处，探讨完善有关对策就具有现实意义和理论价值。 本文从森林公园的概念及现存的法律制度体系入手，以立法，执法，管理体制等多视角探究森林公园法治建设的出路，通过借鉴国外的先进经验和国内相关管理条例的可取之处，对构建出新的适应我国国情的森林公园管理办法提出一些建议。 一、森林公园概述 从1982年9月我国第一个国家森林公园正式成立，我国森林公园的数量呈几何倍增长，截止2015年已达3234处，总面积业已突破1800万公顷，但是，在森林公园的迅速发展的情况下，对于森林公园的概念，我国学术界却尚没有统一的定论，仍然存在不少争议。 现在国家和各省批准建立森林公园时主要以1993年林业部颁布的《森林公园管理办法》第二条为依据，即“本法所称森林公园，是指森林景观优美，自然景观和人文景观集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所”。但由于年代较为久远，其过于注重森林游憩而与如今鼓励绿色生态旅游和可持续性发展的理念有一定的脱节之处。因此，许大为、叶振启等学者就提出 “森林公园应是以森林为主体，具有地形、地貌特征和良好的生态环境，融自然景观与人文景观于一体，经科学保护和适度开发，为人们提供原野娱乐，科学考察及度假、休疗养服务，位于城市郊区的区域”。无独有偶，张杰学者在其主编的书中则给森林公园的定义添加了“科学保护、合理经营和适度建设”的内容，武弘麟教授也曾在授课时提到森林公园具有满足人们游乐与加强自然保护的双重性质。 综上所述，笔者认为森林公园是经法定程序申报批准，以森林景观为基础，融合了自然与人文景观，供人们进行科研、教育、文化、旅游、休闲等活动，同时也集森林资源保护、自然生态平衡和可持续性开发为一体的森林区域。 二、我国森林公园管理现状及存在问题 （一）我国森林公园立法现状及不足 2016年9月22日国家林业局对1994年颁布的《森林公园管理办法》进行了第二次修改，对省、市、县级森林公园晋升等相关标准做出了更为明确的规定，体现了国家对森林公园法治建设的关注和完善。然而迄今为止，我国森林公园依旧缺乏健全统一的法律体系，宪法的相关依据也较为有限，法律法规和其他规范性文件与之相关的内容少而又少且适用牵强。另外，立法位阶不高，约束能力较差，规章制度之间存在矛盾等问题也没有得到妥善解决。这一方面表现在与森林公园最密切相关的《森林公园管理办法》的立法层级低，仅相当于部门规章，不能自上而下以较强的约束力对森林公园实施有效的保护和监督管理，而且从颁布时间起算距今已过去二十多年，连作为其主要依托的《森林法》都经历了多次修改完善，这导致它势必不能完全满足如今我国森林公园的管理需求。另一方面，我国森林公园管理的法律指导思想偏重开发利用自然资源，发展旅游产业，而忽视对森林和人文景观的维系及对生态环境的保护。 （二）我国森林公园执法现状及不足 随着我国资源保护和森林开发旅游事业的不断深入发展，森林公园已经逐渐成为人们休闲度假，接触自然，陶冶身心的绝佳去处，其蓬勃发展的趋势也促使相应的环境行政执法机制日益向规范化，制度化迈进，为平衡森林资源的利用与保护，缓解经济价值与生态价值的矛盾起到了不可忽视的作用。可是受经济条件和其他各种因素的影响，目前我国森林公园环境执法的过程中，仍然 存在执法主体不明，执法力度不严，执法人员不足等问题。《森林公园管理办法》规定了在中央由国家林业局主管全国森林公园工作，在地方则由县级以上地方人民政府林业主管部门负责，实践中也有国有林场、国有苗圃等下属的经营管理机构管理或由地方企业行使管理权的情况，而且森林公园与自然保护区，风景名胜区有交叉重叠的现象，其中的人文、水流、矿藏等景观也经常被分归于不同部门管理，这就造成了在一个森林公园中会有多个管理者，可能对同样的问题依据不同的规范处理，为了各自利益相互争夺，使行政执法的局面混乱，缺乏权威性和有效性，也可能彼此推诿责任，使冲突得不到协调解决。例如辽宁省国家森林公园同时也是棋盘山自然保护区，这就出现了建设部门和林业部门各自为政、职能设置不明，权力相互冲突的现象，部门之间按照各自的管理方针和原则行事，十分不利于森林公园的统一执法。 除此之外，资源执法不严一部分由于相关规定模糊甚至是缺乏明文规定，比如 《森林公园管理办法》第十条虽然禁止在森林公园内建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施，却因为过于笼统，没有对违法责任做进一步规范而使得操作性不强，让人们钻了法律空子，给执法工作带来了困难，另一部分则是由于执法监督机制不健全，执法手段单一落后，有的执法人员也不具备专业的林业知识和法律素养，致使某些违法行为难以被察觉发现和依法有效地得到处罚。 （三）我国森林公园管理现状及不足 森林公园的管理工作涉及公园构建基础，条例计划，人员管理等方方面面，是整个公园科学合理运行的关键所在。我国目前形成的是宏观上由国家林业局把握总体格局，地方上由林业主管部门协调配合的管理模式，对保护森林资源起到了一定的积极作用。然而，与森林公园迅速增加的数量，持续扩大的规模和生态环保的目标相比，当前的管理体制相还是存在诸多问题亟待解决。 首先，森林公园经营管理机构在行使监督管理权力的同时又肩负着保护森林资源的使命，尽管方便了资金的运作经营，但同时将相互对立的身份集于一体，极容易混淆政企的界限，丧失监督的有效性，导致权力在手的管理者有时追求经济利益而忽略其生态资源配置的职能，从而造成破坏性开发，环境质量下降的结果。 其次，稳定充足的资金是森林公园日常经营管理的物质基础，但《森林公园管理办法》中关于森林公园的经费来源、投资渠道、使用方式、监督机制的规定却呈空白状态，完整的获取、投入、收益、再循环的运作模式的缺少除了使原本不足的政府财政补助被大量浪费，也使公园的旅游收费入不敷出，难以弥补资源维护和建设修缮的资金缺漏，这对我国森林资源需要培育保护和公园环境需要及时维护的现状而言无疑是雪上加霜。 最后，森林公园是面对社会开放的一个公共场所，它的主要服务对象是经营范围内的居民和前来观赏的游客。因此作为社会参与者的公众，应该以正确的价值观、文明的举止言行，科学的舆论导向等良好的精神和行为监督和帮助森林公园营造更为环保健康的氛围和促进其游憩事业管理。可目前我国对公众参与制度并没有作出明确的规定，只是照本宣科地笼统要求人们保护设施和遵守有关规范，不能积极提升公众的保护意识和配合参与程度。 三、我国森林公园法律制度的完善对策 （一）我国森林公园立法制度的完善 从之前的论述不难看出，我国森林公园管理立法制度的存在的问题主要是立法位阶低、相关法律体系不健全、立法原则不明确等。因此，为了使森林公园的建设管理、保护利用处于有法可依的良好状态，我国应尽快结合目前的国内立法状况和国外较为成熟的立法经验，制定一部统一完善，与时俱进的《森林公园法》，可以在现有的《森林公园管理办法》上取其精华，弃其糟粕、进一步从基本概念、设立条件、审批形式、司法实践等方面全方位对其进行升级，以突破它原有的部门规章地位，成为一部具有普遍效力的单行法。而且在此基础上，还需要建设完善与其配套的一系列单行法规和因地制宜地促进各地方立法整改，以补充和细化森林公园管理制度。 除了在立法体系上的变动，森林公园的立法原则也应该着眼于生态保护、合理开发的思想，如沈宗灵先生所言“法律的原则一般是指可以作为规则的基础或本源的综合性，稳定性原理和准则”，所以要建设森林公园的相关法律体系，其立法原则的确立是重中之重，笔者认为，可以将保护森林资源作为出发点，全面贯彻国家可持续发展思想，这样有利于更好地保持森林公园原始风貌，维护自然和人文景观，促进生态价值和经济社会价值齐头并进。 （二）我国森林公园执法制度的完善 环境执法机构应保持相对的独立性，避免在环境执法中受外部因素的影响。森林公园的管理执法也属于环境执法的领域，而且囊括了森林和公园两种属性，因此明确其执法部门，将目前较为分散和混乱的执法工作尽量划分到一个专门部门统一监管，是有效开展森林公园的执法任务，避免部门之间互相争夺利益，推诿责任所要求的必然趋势。结合我国当今森林公园管理现状和其他国家的综合执法体系，首先可以在我国县级以上林业行政主管部门中设立专门的资源执法处，并由主管部门监督检查执法情况。对于与其他区域重叠的森林公园，则应要求行政主管部门负责调查具体案件并判断协商是否应将其交由资源执法处处理。 执法的前提是有法可依，必須增加相关处罚种类，规范违法行为和法律责任，注意与民法、刑法等法律事实的衔接，同时制定严格的执法程序。让执法人员根据当事人的违法事实行为提出有力的处罚理由和依据，并按照处罚程序的要求逐步进行立案、调查等环节。加强执法人员综合素质和能力也势在必行，林业主管部门应该对执法人员进行入职考核、岗位培训和定期考察，力求建立一支纪律严明、执法有素、精通林业与法律知识、能做到文明科学执法的队伍。 （三）我国森林公园管理模式的完善 森林公园的管理制度的完善是一个较为复杂，涉及经济、环境、法律等方面的综合性问题，因此我们不仅要规范森林公园立法体系和加强其执法力度，也需要建设整改森林公园的管理模式，使之合理配置、流畅运行，更好地为森林公园的管理工作奠定基础。 根据我国森林公园管理权和经营权界限模糊的状况，应当将行政管理和开发经营的职能分离，把林业主管部门确定成一个集森林公园的建设审批、土地转让、行政监督、运行规划等综合性管理事业于一体的部门，促使其主要行使管理职能，将其经营权中可以转让的部分下放给企业去开发使用，引入市场竞争机制，鼓励有能力和负责的经营主体进入公园，但务必不能放松对经营企业的准入、监管和限制，防止危害公园环境、破坏森林资源等现象发生。 森林公园政府拨入较少、保护费用高昂等造成的资金短缺问题在其管理工作中也不容忽视。为了应对以上情况，森林公园的管理主体可以在申请政府加大扶持力度的基础上，将森林公园的旅游收入和资源收益分月度做好记录，确保这一部分的资金充分得到上缴。而对在森林公园中的经营企业，在进行租赁或特许经营之初，就应向其征得与经营权相应的对价，拓宽资金来源渠道，并且需要在其基于森林公园所产生的收入中抽取一定比例用作公园修缮和森林保护的费用。此外，开源的过程中更要注意节流，主管行政部门应将筹集来的资金合理分配、实施严格监管。 森林公园归根结底是面对广大公众开放的公益化区域，公众对森林公园的认识程度参与力度和保护意识的加强对其公共事务的管理至关重要。我们从加拿大《森林公园法》中可以找到“规定部长应为公众提供机会，参与公园政策管理计划”的关于公众监督和居民参与的设计。结合我国森林资源广阔，人口众多的国情，在管理城市森林公园的过程中，可与附近社区联动，达成共同保护管理的协议，森林公园为居民提供劳务机会和休闲环境，而公众参与对资源环境的监督和环保的志愿活动。而地处偏僻的森林公园，林业行政管理部门则应做好宣传教育工作，定期开展播放公益广告、举办宣讲等活动，调动公众游憩参观的热情和爱护森林资源的意识，带动森林公园旅游资源的增长和生态法律知识的普及与推广，以群众的良好法制观念和环保态度为森林公园的管理工作添砖加瓦。 总而言之，森林公园作为我国森林生态系统的重要部分，对改善维护人类环境和保护存续自然资源有着不可磨灭的贡献。因此我们不仅要厘清有关森林公园的基本问题和分析其相关制度存在的不足，更需要从法律的视角针对森林公园管理制度的缺陷提出完善对策，通过完善立法体系，加大执法力度，改变管理模式，使我国森林公园管理事业能在规范化和法制化的道路上蓬勃发展。 参考文献： [1]许大为、叶振启、李继武.森林公园概念的探讨.东北林业大学学报.1996（24）. [2]张杰.森林公园管理学.哈尔滨：东北林业大学出版社.2003. [3]沈宗灵.法理学.北京：北京大学出版社.1999. [4]黄锡生、王江.中国环境执法的障碍与破解.重庆大学学报（社会科学版）.2009（15）. [5]加拿大国家公园法.1930. |
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