| 标题 | 全面推进依法治国视域下的行政问责制研究 |
| 范文 | 摘 要 自2003年“非典”事件开始，我国有了行政问责的实践，之后包括天津大爆炸、松花江水污染等事件都使相关责任人受到了问责。一系列的问责事件被人们称为“问责风暴”，然而我国尚未建立起完善的行政问责制。在十八大后我国提出全面推进依法治国，在这个大背景下，实现行政问责的制度化和法制化显得尤为重要。本文首先对行政问责制的含义及意义进行了分析，其次对于行政问责制的相关理论基础做了简要介绍，然后提出了我国行政问责制目前存在的问题，最后从明确公务员权责体系、实现问责主体多元化、廓清问责客体和法律、程序規范的建设四个方面提出了完善构想，以促进我国行政问责制的发展，契合全面推进依法治国的大背景。 关键词 行政问责制 依法治国 责任政府 权责体系 作者简介：韩姗杉，吉林大学行政学院硕士研究生，研究方向：行政管理理论与方法。 中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.207 一、 行政问责制的含义及意义 行政问责制在我国的实践源于2003年“非典”的爆发。“非典”时期由于很多官员玩忽职守，滥用行政权力导致“非典”在我国大肆蔓延，这些官员为此引咎辞职或受到行政处分。行政问责的实践引发了理论界对行政问责制的研究，也加快了行政问责制制度化和法制化进程。 我国十八大后提出了全面推进依法治国，建设法治政府和责任政府成为政府管理创新的应有之义。行政人员需要对行政管理的结果负责，需要对自己的行政行为负责，尤其在全面推进依法治国的大环境下，对失责的行政官员进行问责是建设法治政府、责任政府的必然要求。 行政问责制既是行政法学的研究对象，又是行政学的研究范畴。从行政学的角度看，行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。行政问责制主要包括六个构成要素：问责主体，也就是由谁来问责；问责客体，即问责的对象，向谁问责；问责程序，即如何问责；问责范围，就是出于何种事由进行问责，向问责客体问什么；问责的责任体系，即需要问的责任包括哪些；问责的后果，即问责后问责客体应承担的结果。 行政问责制在全面推进依法治国的视域下具有重要的作用，主要包括： 首先是转变政府职能，强化政府责任意识。现代化治理理念要求政府要转变职能，变管理为服务，增强对民众诉求的回应性。行政问责制可以改变以往政府行政不注重服务效率，不对行政行为承担责任的情况。行政问责制的实施有利于建设责任政府，责任政府必须能够迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。这样可以促使官员认真谨慎、合理合法地行使权力，为自己的行为负责，在做出错误决定或造成损失时，需要给公众一个交代，为何失责，谁来担责。 其次是契合于我国反腐倡廉的大背景，有利于推进依法行政。在实行行政问责制之前，行政官员滥用手中权力，进行权力寻租，以权谋私，在不造成重大损失或影响的情况下，最终一般只是进行批评教育。但这种方式会导致官员有肆无恐，只有真正使他们意识到失责要进行追责，通过法律制度的强制让他们有所畏惧，才可以从源头上遏制腐败，减少权力的滥用。因此，行政问责制的实施可以减少各地形象工程、以权谋私等腐败现象，将官员的权力关进制度的笼子里，使他们承担起对公众的责任。 最后是提高政府公信力，树立良好的政府形象。行政人员的行为直接影响公众对政府的信任，目前很多公务员在行政过程中效率低下、庸政懒政，严重影响政府形象的树立。行政问责制不仅规定了要对错误的行政行为进行问责，对行政不作为和慢作为同样要进行问责。因此，该制度的实施促使公务员在工作中严格要求自己，提高行政效率。从整体上说，则有利于提升党和政府的执政能力，提高政府公信力，树立良好的政府形象。 二、 行政问责制的理论基础 行政问责制不仅在实践中拥有重要意义，该理论也同样拥有广泛的理论基础。本文则主要介绍社会契约论和人民主权理论。 （一）社会契约论 该理论认为，秩序并非是天然的，社会的秩序是由于人们基于公平的理念之上建立了社会契约。这个契约包括公民与国家间的契约，也包括公民与公民间的契约。人民把权利交给社会，自己又从社会获得了同等的权利。社会契约缔结之后，人民便永远成为国家的立法者，所以人民是主权者，政府只是主权的执行者。主权始终属于全体人民，政府是人民行使主权的工具。因此如果政府滥用人民所交给它的权力，或者没有按照契约规定履行好自己的职责，那么人民有权将公共权力收回。 （二）人民主权理论 该理论是由法国思想家卢梭基于主权在民的思想提出的。他认为人民是国家权力的最终所有者，政府只是主权的执行者，负责治理社会，维护公共利益。但政府在行使权力的过程中要接受主权的所有者即人民的监督，并对自己的行政行为和结果负责。在人民主权理论的基础上，公共权力的所有者和执行者是分离的，政府作为权力执行者有必要对公共利益负责，在滥用权力或违背了人民意愿的情况下，有义务接受人民的问责。 三、 行政问责制存在的不足 （一）缺乏明确的权责体系 明确的权责体系是建立行政问责制的基础，责任来源于权力的行使，权力则来源于职责的需要。目前我国虽然实施了行政问责制度，但是并没有相应的权责体系，每个职位具有什么样的职责，有多大的权力尚未有明确规定，这样导致问责缺乏明确依据。例如，对于行政问责制要求对行政人员的懒政怠政进行问责，然而行政人员的职责和效率缺乏具体要求，就难以对“懒”、“怠”进行明确定义，使得问责流于形式。同时，行政问责制对责任的规定也较模糊，关于责任的分类以及不同类型责任的适用情况没有明确要求，给问责带来很大的不便。 （二）偏重同体问责、忽视异体问责 行政问责根据问责主体的不同，可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。异体问责是指行政系统以外的主体对行政官员的问责，例如人大的问责、社会组织的问责、新闻媒体的问责等。我国目前的行政问责制主要以同体问责为主，这种问责类型具有很强的官僚主义色彩，经常以上级的意志为转移，不具有客观性和公正性，往往达不到问责的效果。而异体问责则不受重视，俗称“旁观者清”，不具有利益关系的问责主体可以客观公正地进行问责，但由于我国固有的大政府的观念，导致我国权力机关、司法机关和社会组织等在问责时不受重视，难以发挥应有效用。 （三）问责客体模糊 由于我国行政系统庞大，层级较多，各级领导分工复杂且职责交叉，以及我国领导制度的不完善，使得我国行政问责制在问责时难以确定问责客体，无法明确责任归属。首先，我国党政不分的情况长期存在，在追究责任时难以清晰界定彼此的责任归属。其次，我国重大事务实行集体讨论基础上的行政首长负责制，那么出了问题是否只追究行政首长一人责任？是否要追究讨论时反对者责任？同时，不实行行政首长负责制的普通事务又该如何追责？这些问题还没有得到很好的解决。最后，在行政系统运作中，决策层与执行层经常出现问责不对等的现象，出了问题决策层往往追究执行层的责任，而上级部门也往往忽略了对决策层的问责。 （四）法律制度、程序规范缺位 我国于2016年6月开始实行《中国共产党问责条例》，现有的其他关于行政問责制的规定也都是中央和地方的政策性文件或暂行规定。我国尚未制定统一的《行政问责法》，或将行政问责制写入法律，现有的制度规定法律位阶较低，法律效力不强。已颁布实施的制度规定也仅针对党员干部而非全体公务人员，还未形成完善的法律制度体系。同时，关于行政问责制的程序规范也不健全，缺乏合理性和可操作性。例如，何时提起问责，由谁启动问责程序，问责结果是否公开，问责的救济权利如何行使等规范都处于缺位状态，有较大的随意性。 四、行政问责制的完善路径 （一）构建明确具体的公务员权责体系 明确工作职责、失责的标准和问责的类型是完善行政问责制的前提。我国政府应实行行政信息公开，在已有的“权力清单”和“责任清单”的基础上将职责、权力和责任的规定细化到各级政府中的各个岗位。在行政过程中，对各项行政事务的数量、质量和效率进行具体规定，并对不同程度的失责规定不同类型的责任承担。同时，要完善我国行政管理过程中的责任体系，根据公务员失责的严重程度以及所造成的损失大小将责任从轻到重划分为道义责任、行政责任、政治责任、法律责任。当公务员没有履行好自己的职责、或者滥用权力时，可以依照权责体系让其承担一种或几种责任。做到小事失责也要追责，但需遵循比例原则，大错重罚，小错轻罚。 （二）实现问责主体的多元化 重同体问责的行政问责制是源于我国“大政府、小社会”的传统行政文化，想要实现问责主体的多元化首先要转变政府为大的行政意识，积极培育社会组织。其次要完善同体问责，在政府系统内部设置独立的问责部门，而非仅依靠上级问责。然后要加强其他机关在问责中的作用。人大作为权力机关，要积极调动人大代表的问责积极性，设置独立的调查委员会，赋予他们具有可操作性的质询权和调查权。检察院和法院作为司法机关，要加强对行政事务的司法审查，加大惩治官员贪腐的力度。最后是要保障新闻媒体的问责作用。提高新闻媒体报道的自由度，对失责行政行为积极报道。 （三）完善相关制度进一步廓清问责客体 首先，要改革党政关系，实现党政职能分离。党主要负责国家大政方针、路线的制定，是政策的制定者；政府作为行政机关，则主要负责事务的执行，是政策的执行者。划分职责有利于在问责时减少相互推诿的现象。其次，行政事务往往非一人即可决定，所以问责也不能仅限于行政首长一人，行政问责的对象应扩大为全体公务员。重大事务的讨论过程要有记录，最终虽行政首长决定，但其他人应表明意见并签字。对于普通事务也应根据完善的权责体系进行相应的问责。最后，要理清行政系统各个部门之间的责任，决策从制定到实施的各个环节的要求都要具体化，这样问责时可以明确责任归属，不至于相互推诿责任。 （四）将行政问责制上升为法律，建设具有可操作性的程序规范 首先，就是要以宪法和法律为依据，颁布一个统一的《行政问责法》，这不但可以保证问责的合法性，同时在法律层面上强化行政问责的法律地位。提高行政问责的公平性、制度性、规范性。想要保证行政问责制度的常态性和公平性，将行政问责制上升为法律是必要的，法律位阶的提升有利于行政问责的强制化和规范化。其次，现有的程序规范的可操作性较差，规定较为模糊，应建设具有合理、可行的程序规范，对问责程序作出科学、具体的规定。主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等。 参考文献： [1]周亚越.行政问责制的内涵及其意义.理论与改革.2002（4）. [2]肖光荣.中国行政问责制存在的问题及对策研究.政治学研究.2012（3）. [3]王芳.论依法行政视野下的行政问责制.行政与法.2015（5）. [4]林崇建、周亚越.我国完善行政问责制之路径分析.宁波大学学报（人文科学版）.2006（3）. [5]郑丽佳.依法治国语境下我国行政问责制的对策研究.湛江：广东海洋大学.2016. [6]王杰.我国行政问责制理论与实践问题再思考.江西师范大学学报（哲学社会科学版）.2016（5）. [7]罗希.中国行政问责制的现状分析与对策思考.北京：首都师范大学.2013. [8]薛瑞汉.我国行政问责制存在的问题及对策研究.国家行政学院学报.2007（3）. |
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