| 标题 | 街头执法的责任限度研究 |
| 范文 | 晏闪 何丽男 摘 要 街头执法的责任限度研究目前得到许多关注，本文首先是对街头执法的责任限度研究进行综述，其次是论述影响街头执法责任限度的因素；最后是对街头执法的责任限度研究的未来判断，在其中还论述了这一研究需要在法律制度、执法环境和行政伦理道德这三个方面加大研究力度，改善街头执法的现状，深化对街头执法的责任限度研究。 关键词 街头官僚 责任限度 行政 自由裁量权 作者简介：晏闪，苏州大学政治与公共管理学院本科生，研究方向：物流管理；何丽男，南京师范大学公共管理学院本科生。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.409 一、前言 街头官僚是街头执法的主体，这一概念是由美国行政学者利普斯基在《走向一個街头官僚理论》一文中首次提出的，他把那些在公共部门直接与公众打交道的、拥有较大自由裁量权的政府工作人员定义为街头官僚 ，如警察、城管、社会工作者等。这一概念随后被引入中国，并得到了我国学者的高度重视。街头官僚职位的级别虽然很低，但他们职位的重要性却可见一斑，街头执法者的权限范围、街头执法者在执法过程中引发的后果需承担责任的多少及依据、执法对象在执法过程中是否应当承担责任等问题日益成为人们研究的重点。而在综合这些重点内容后，我们发现这些问题或多或少的都涉及到街头执法的责任限度问题。本文对于街头执法的责任限度研究是从五方面展开的，首先是对街头执法的责任限度研究进行综述；其次是论述影响街头执法的责任限度的因素，从街头执法的主体、街头执法的对象和街头执法的结果这三个方面进行分析研究；最后是对街头执法的责任限度研究的未来方向进行预测，并提出相应的改进措施。 二、街头执法的责任限度研究概述 （一）街头执法的现状 1.街头执法中出现的问题 我国政府致力于建设服务型政府，人们对政府的依赖程度逐渐提高，使街头执法成为大众司空见惯的行政行为。然而，街头执法的出现与快速发展也带来了一系列的问题：街头执法者往往成为所有“鸡毛碎皮”的小事的协调者和解决者，不仅浪费了街头执法者的人力，也弱化了街头执法者其它的职能，比如现在有的人经常因为一些家庭琐事就报警请警察来解决；街头执法者对街头执法的对象威信力不足，无法“说一不二”的解决问题，往往会产生许多纠葛，却无法迅速解决，比如城管在管理摊贩或处置违章建筑时经常会遭到阻拦，却无可奈何；街头执法者为了完成任务甚至会使用暴力对待街头执法的对象，这样的行为超越了街头执法者的权限，侵犯了街头执法对象的生命健康权，并会产生一连串严重的社会后果……在这些问题中，暴力执法这一问题成为我国目前最急需解决的问题，可以说，解决了这一问题，其它许多问题也自然会迎刃而解。 2.街头执法出现问题的成因 街头执法出现问题的成因可以分为几个方面，首先是立法方面，街头执法在近年来才得到重视和发展，因而其很多方面的法律和规章制度还不够规范，特别是在街头执法的不当行为或不作为而造成后果的责任承担上还远远未达到明确的程度；其次是街头官僚的素质方面，街头官僚可能会在“人情关系”的影响下招聘一部分文化水平、道德素质都比较低下的人员，这部分人没有接受过良好的教育，因而在街头执法过程中容易激发矛盾；再次是街头官僚的权责方面，街头官僚以前权限范围太小，近年来由于行政自由裁量权在行政部门的应用，街头官僚的权限渐渐扩大，但是权限范围却变得模糊起来，所以经常会出现越权行为；最后是街头执法对象的素质方面，街头官僚在执法过程中经常会受到执法对象各种方式的阻拦，又由于执法对象自以为自身处于弱势地位，所以应该得到照顾，仗着舆论优势，使得街头官僚无法进行街头执法，完成行政任务。对这些原因进行深刻的研究分析，我们才能改善街头执法目前面临的窘境。 （二）行政责任与责任限度的内涵 1.行政责任的内涵 行政责任包括两方面的内涵：第一，是指行政人员的工作职责；第二，是指行政人员因犯错而需要承担的责任以及需接受的惩处等。中国近代著名政治家梁启超曾经说过：“人生须知负责任的苦处，才能知道尽责任的乐趣。”这句话对于行政人员的意义更加重大。基于对上述行政责任的理解，我们可以发现行政人员所要担负的行政责任既在于其要履行好自己的职能为社会大众解决问题，造福社会大众，又在于其在未能有效履行职能或产生不良后果时能承认错误、担负责任、承受处罚。然而，也是因为行政责任的这两方面内涵，行政责任对于行政人员来说可能是其谨慎有效履行职能的积极因素，又可能成为导致行政人员不敢作为、怕承担责任的消极因素，这也提醒我们需要理智看待行政责任，有效针对实际情况分析行政人员在执法过程中的行政行为，依据规章制度和道德要求来判定行政人员所应承担的行政责任。 2.责任限度的内涵 责任限度是指行政人员应当在一定限度内承担行政责任，即行政人员承担责任时要受到主客观条件的限制。责任限度为行政人员承担责任设置了限制条件，但确定行政人员行政行为选择的责任限度不是一件容易的事，行政人员不仅要具备客观可能性，还要具备主观能力，并相互发生作用，客观可能性即现实社会已制定或提出体现着人民利益与社会发展需要并且能作为行政人员进行行政选择依据的行政准则与行政伦理规范，主观能力即行政人员已经具有或应该具有选择这种符合国家根本利益的行政行为的能力，在具备客观可能性和主观能力并相互发生作用后，还必须且只能在当时客观条件与主观能力所能够并应当选择以及有可能实行其行政行为选择的范围之内，由此可以看出要想每位行政人员清晰的界定自己的行政责任限度还需要很长时间的理论与实践建设。 （三）街头执法的责任限度研究现状 街头执法的责任限度是指街头官僚在一定限度内对其街头执法行为负责，而不是无限制的对其街头执法行为所造成的一切后果负责。我国的学者和政府部门目前十分重视对街头执法的责任限度研究，这不仅是因为街头执法现状形势严峻，需要通过对街头执法的责任限度研究理清形势的脉络，加强制度和道德两方面的建设，也是因为街头执法本身需要进行改变和创新，将对行政责任和责任限度的理解有效应用于街头执法之中，改进街头执法行为的责任体系，更是因为街头执法的发展要紧跟我国发展的步伐，进而反作用于社会，推动社会的进步，不然无法适应并推动国内的社会发展。另外，虽然我国当前的街头执法的责任限度研究还处于不成熟阶段，因为其只具有一个初步的构想，并进行了初步的改变，而理论、实践方面都还没有获得较大的收获，所以这一研究的成果还没有深入到法律层面，成为强制的规范。 三、影响街头执法的责任限度的因素 （一）街头执法主体对街头执法的责任限度的影响 1.街头执法主体的行政自由裁量权 行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。街头执法主体即街头官僚的自由裁量权大多分为两类观点：一是主张街头官僚合理合法拥有自由裁量权，如利普斯基在《街头官僚——公共服务的个人困惑》中认为，街头官僚的工作环境是不确定的，所面临的顾客也是复杂多变的，而政策目标通常模糊不清甚至是有冲突的，并且可利用的政策资源是有限的，因此街头官僚在执行各项政策中必须拥有一定的自由裁量权 ；二是主张削减甚至消除街头官僚自由裁量权，例如，斯科特的《官僚自由裁量权的评价因素：街头官僚决策的一项实验》和福塞斯的《行政自由裁量权与城市和区域发展规划者的价值观念》认为，街头官僚所扮演的中间人角色可能会分离政治家与人们之间的联系，因此有可能会损害公共责任和民主 。这两类观点所关注的问题也是街头执法责任限度进行研究的重要方面。 首先，对于“街头官僚需要行政自由裁量权吗？”这个问题，我以为答案是肯定的，因为街头官僚拥有行政自由裁量权和政府机构授予的自治权属于街头官僚的特性，我们如何能把一个事物的特性取消？肯定了街头官僚行政自由裁量权的合理性也就是在街头执法的责任限度研究中确定了一个变量——行政自由裁量权。权力与责任之间存在着不可分割的联系，因而街头官僚行政自由裁量权与街头执法的责任限度之间也存在着某种密切联系。因为政府无法明文规定街头官僚在进行执法行为的界限，所以也就无法确定街头官僚的执法行为是否超越了其权力的范围，无法知道其权力越界了多少，自然也就无从知道其应为街头执法承担多少责任、其在承担责任时能否找到一个适当的限度……这些问题都说明了街头官僚的行政自由裁量权使街头执法的责任限度存在不确定性，但其又能为街头执法的责任限度研究提供依据。 2.街头执法主体的伦理自主性 伦理自主性是指当组织的目标和公共利益发生矛盾时，行政人员作为公共行政的主体有责任和义务在行政行为中引入价值因素，对所面临的问题进行伦理思考和道德选择，从而保证对公民的终极性责任。 首先，伦理自主性要求街头官僚能够拥有在面对街头执法事务时进行伦理判断和价值选择的权利和能力，如此一来，他们的街头执法行为必定符合伦理的要求，街头执法的结果大多数情况下也该是符合公共利益和规章制度的，但如若结果不仅违反了组织的规章制度，还损害了公共利益，那么在这种情况下街头官僚是否要因此而承担严重的责任？我认为答案是否定的，街头官僚执法时考量公共利益和规章制度，证明其在执法时的一切行为都可以被接受，那因为别的因素而导致不好的结果也不能全部归咎于街头官僚，因而他们只需承担少部分责任，街头执法责任限度的较低区域适用于此种情况；其次，当街头官僚在街头执法时遇到执法行为符合公共利益和组织规章制度的要求，但是内心的道德判断却表示不可进行这样的执法行为，此时街头官僚处于两难境地，在这种情况下街头官僚只能进行劝说，而不能违背自己的良心进行强制执法，因而街头执法的任务自然无法完成。街头执法遇到这种情形行政组织也不能不管不顾就要求街头官僚承担任务未完成的一切责任，应综合一切要素，对街头官僚进行教育，引导其开辟“新途径”完成街头执法任务，而不是一昧的批评处罚，打击街头官僚执法的积极性，质疑其道德良心的存在。 （二）街头执法对象对街头执法的责任限度的影响 街头执法对象分为人和物两大类，人一般是与街头官僚直接接触，存在事务 关系的公民，比如做生意的小摊贩、打架斗殴事件的主人公等，街头官僚有权力对这些人进行处理，物一般是在城市规划中需要被拆除的建筑等，街头官僚有权进行强制拆除，同样是街头执法的对象，但街头官僚在对待人与物时也存在着不同，这是因为人具有主观能动性，因而街头官僚在对待人时要更加重视执法方式、执法态度等。然而，就算街头官僚在执法时更加关注人，依旧会出现很多问题，从而导致不好的后果。人们对于造成后果的原因却总是有失偏颇，倾向于将街头官僚看作是耍官风、滥用职权的“官老爷”，将执法对象看作是备受欺压的弱者，舆论的威力使得街头官僚在执法时考虑的因素越来越多，受到的束缚也越来越多，因为在街头执法出了问题之后，经常是毫无缘由的让他们买单，这是街头官僚的悲哀。正是因此，街头执法的责任限度研究才从中汲取了灵感：街头执法的责任承担者不应该只有街头官僚，还应该将街头执法对象也纳入其中。例如，如果街头官僚在执法时遭到不可理喻的街头对象阻拦，甚至以暴力对抗街头官僚，那么因此而产生的问题以及造成的后果應该大部分由街头执法对象承担，街头官僚最多只接受组织的教育，因而街头官僚在街头进行执法的责任限度应该在街头执法对象的分担下缩减一下范围，而不是老让他们承受最高限度的责任。 （三）街头执法的结果对街头执法责任限度的影响 街头执法的结果如何往往是评判街头执法的重要指标，也是街头官僚是否需要承担责任、需要承担多少责任的依据，因而对街头执法的结果进行分析也是十分重要的，对于街头执法的结果进行分析，还牵涉到行政伦理范畴中的行政正义。行政正义是政府对社会公共事务进行管理的一种合理状态 ，可以据此将街头执法的结果分为三种状态，并借此来分析街头执法的结果：第一，街头执法的结果处于一种合理的状态，即符合行政正义的要求，那么街头官僚就不必为街头执法承担责任，除非其在街头执法过程中存在明显的认识错误和操作错误；第二，街头执法的结果介于合理与不合理中间的状态，即大体上勉强达到行政正义的要求，但存在偏差，在这种状态下，街头官僚需要承担在过程中出现偏差的责任，但一般不会因此承担高限度的责任；第三，街头执法的结果处于一种不合理的状态，即不符合行政正义的要求，那么街头官僚需承担大部分的责任，接受行政组织给予的批评和处罚。这三种街头执法的结果将是否符合行政正义作为街头执法承担多少责任的依据，对街头执法的责任限度范围的确定存在一些实际参考价值。 四、街头执法的责任限度研究的未来方向 （一）加强法律制度保障 1.建立健全街头执法的相关法律体系 由于行政自由裁量权的存在，街头官僚有很大的自主性和灵活性去进行街头执法，因而要注重加强立法，明确规章制度，并将其纳入法律之中，才能保证在街头执法时有法可依，明确街头官僚为街头执法应承担责任的多少以及承担责任的限度范围，建立健全街头执法的相关法律，明确其中的规章制度，不仅能规范街头官僚的执法行为，还能为确定街头官僚的责任限度提供法律依据。 2.建立有效的街头执法问责机制 问责机制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。为街头执法建立有效的街头执法问责机制实际是为了解决街头官僚在执法过程中的所作所为导致的后果的责任承担问题。在解决这一问题时，首先是要确定有人员可以为街头执法的行为负责，不能等出了问题才想到要找人追究责任，这样从一开始就明确责任人，可以让责任人更加认真负责的进行街头执法，遇到情况也会想着解决而不是逃避；其次是不能只是单纯的以后果作为责任评估依据，这就要求问责机制制定出明确、多元的责任承担标准，使得对街头官僚执法行为的评估能够更加公正；最后要加强对街头执法问责的监督，防止在进行问责时出现“李代桃僵”的以权谋私行为，毕竟问责机制主要是对负有直接领导责任的领导者进行追究，那就很容易忽视街头执法的基层公务人员。 （二）优化街头执法环境 街头执法的环境十分复杂，这种复杂性会给街头官僚的执法行为带来不确定性和危险性，因而我们需要致力于优化街头执法环境。我们首先需要做的就是确定街头官僚的执法范围，才能降低街头官僚执法环境的复杂性；其次，我们需要提升社会舆论对街头执法的好感度。近年来，由于网络信息工具的空前发展，社会舆论也逐步发展成为一种不容忽视的力量，它对社会风气具有不可估量的影响力，虽然目前社会大众将街头执法妖魔化，轻易不能改变，但这主要取决于街头官僚在街头执法时的表现，而且我们还可以借助大众传媒宣传街头执法的正面表现，使社会舆论在对待街头执法问题时能公正看待，而不是将所有街头执法的责任都推给街头官僚；最后，我们需要提高街头执法对象的文化素质。如果遇到素质低下的执法对象，那在执法过程中往往会出现胡搅蛮缠、“用拳头说话”的现象，这种情况下的需要执法对象也对街头執法负责，因为他们的行为会加剧街头执法环境的复杂性，因而我国目前需要扩大文化教育范围，加强对公民的素质教育。 （三）培养街头官僚的行政伦理道德素质 街头官僚在执法过程中的行为很大程度上取决于其是否具有行政伦理道德，因而我国应大力培养街头官僚的行政伦理道德素质。培养街头官僚的行政伦理道德素质首先应做到开设学习培训班，让街头官僚将行政伦理的知识熟记于心；其次就是要推动街头官僚在实践中应用行政伦理的理论，这样才能加强对行政伦理的认识，形成以行政伦理视角考虑问题的惯性思维；最后就是要国家建立健全道德监督机制，有了监督机制可以减少街头官僚缺乏行政伦理道德素质的执法行为，使街头执法更加对公民负责。重视培养街头官僚的行政伦理道德素质，也是为了更好的研究街头执法的责任限度问题，因为街头官僚在承担街头执法的责任时，往往还需考量其行政伦理的动机，考量其在执法时所持有的道德素质表现。 注释： 付敏.街头官僚理论视角下基层执法人员政策执行力研究.广州大学.2012.2. Michael Lipsky.street-level Bureaucracy：Dilemas of the Individual in Public Services.New York：Russell Sage Foundation.1980.13-23. 王佳佳.关于街头官僚自由裁量权的综述.西昌学院学报（社会科学版）.2010（6）.73. 徐祖迎.行政伦理自主性及其建构.党政干部学刊.2008（12）.30. 杨莉、岳跃潭、陈芷若、肖啸.浅析行政正义——读罗尔斯的《正义论》.黑河学刊.2010（6）.66-68. |
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