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对公安机关适用刑事强制措施的调查报告

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摘要在司法实践中公安机关在适用强制性侦查措施时存在一些不规范甚至是违法的做法，随意或不规范地适用强制措施，既不能有效地保护犯罪嫌疑人的合法权益，也在一定程度上影响着刑事诉讼活动的顺利进行，更是有悖修正后的《刑事诉讼法》第2条中关于刑事诉讼法的任务之“尊重和保障人权”的规定，不利于法律的正确统一实施。本调查报告针对南阳市卧龙区所属分局的案件进行了专项调研。依据大量的调研数据分析，总结出公安机关采取刑事强制措施的案件的特點以及存在的问题和原因，并提出改进措施。

关键词公安机关强制措施特点存在问题原因

作者简介：闫兴中，南阳市卧龙区人民检察院检察长。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.304

公安机关承担着大量刑事案件的立案侦查工作，办案中经常适用强制性侦查措施。强制性侦查措施牵涉到公民的人身、财产、隐私等多项宪法性权利。在我国，强制性侦查措施是由公安机关按照完全的行政运作模式进行的。但在司法实践中，公安机关在适用强制性侦查措施时，往往存在很多不规范甚至是违法的做法。这些违法做法既损害了犯罪嫌疑人的合法权益，也严重制约了刑事司法诉讼活动的顺利开展，更是与《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条中“尊重和保障人权”之规定相违背，不能保证法律的正确统一实施。为进一步规范公安机关强制性侦查措施的正确运用，南阳市卧龙区人民检察院针对卧龙区所属的光1、青2、龙3等三个公安分局2014年度至2016年度采取刑事强制措施的案件进行专项调研，情况如下：

一、基本数据特点

二、主要特点

1.立案数多，侦结率低。

2.提请逮捕前适用拘传措施比例低。

3.大量适用刑拘措施后提请逮捕。

4.刑拘后被批准逮捕人数各分局存在不平衡。

5.取保候审、监视居住非羁押措施使用比例低。

6.逮捕后变更措施人数比例低。

三、公安机关适用刑事强制措施存在的问题

（一）立案标准违背法律规定

司法实践中，公安机关立案的标准和法律规定矛盾，导致刑事案件立案随意，久侦不结。如盗窃罪，公安机关立案标准为500元，而河南省关于盗窃罪的构罪标准是2000元；再比如电信诈骗类案件，公安机关要求不管数额，一律立案，而法律规定的电信诈骗案件立案标准是3000元；这种和法律规定相矛盾的立案标准直接导致了刑事案件立案的随意性及刑事强制措施的滥用。

（二）重复使用强制措施

司法实践中，公安机关各个分局都有按照目标考核分配的打击刑事犯罪的各项务任务，但由于参与办案的部门众多，且均是独立办案，相互之间缺乏有效的沟通协调机制，致使实践中出现犯罪嫌疑人被不同的办案部门务重复使用强制措施的现象。如刘某某在因涉嫌盗窃被某分局取保候审并移送起诉，但在法院开庭审理前又被另一分局以原盗窃犯罪遗漏的盗窃事实刑事拘留并提请逮捕；又如某分局办理的蔡某某诈骗案，检察机关在审查逮捕时依法以事实不清、证据不足对蔡某做出不批准逮捕决定，公安机关在补查相关问题后又对蔡某某二次刑事拘留并提请逮捕。

（三）违法插手民间经济纠纷，滥用刑事强制措施

司法实践中，很多侦查机关将民间借贷产生的经济纠纷与刑法规定的诈骗行为混为一体，把涉及经济纠纷的民事案件当作诈骗刑事犯罪而立案侦查，并对一方当事人采取刑事拘留措施，从而激化社会矛盾，增加信访风险。例如，辖区某公安分局将叶某某以涉嫌诈骗罪刑事拘留后提请检察机关审查逮捕，检察机关通过审查发现，此案认定叶某某涉嫌犯罪的证据均是被害人一方于案发7年后提供的其亲朋在7年后的证据以印证7年前的诈骗事实，公安机关在立案时没有认真审查和把握证据，即对叶某某以诈骗罪立案并采取刑拘措施提请检察机关审查逮捕，检察机关审查逮捕时，依法以事实不清、证据不足对陈某做出不批准逮捕决定.

（四）刑事强制措施适用程序流于形式

近几年，在轻保护重打击的法律和社会环境下，侦查机关在适用刑事强制措施时所采用的适用条件较以往大大放宽，审批的程序更简单易过。司法实践中，只要是办案部门报请采取某种强制措施的审批，侦查机关主管的审批人一般不审核犯罪嫌疑人的行为是否符合法律规定的强制措施构成要件，就一概审批同意，长此以往，公安机关办案部门在犯罪嫌疑人到位后，往往不管犯罪嫌疑人的行为是否情况紧急，也不管该行为是否需要和符合刑事拘留和提请逮捕的条件，大多数干警常会在第一时间对犯罪嫌疑人采取刑事拘留的措施，从而保证在整个侦查环节，始终使犯罪嫌疑人处于被羁押和监控的状态，只有极个别案件出于某些原因而并非是从社会危险性的角度考虑采取取保、监居这两项非羁押性强制措施，以至于造成了刑事拘留人数近年来直线上升。经过对三年来四个公安分局的调查分析可以看出，对采取刑事拘留强制措施的犯罪嫌疑人提请审查逮捕后，检察机关通过审查后，依据有逮捕必要而批准逮捕的犯罪嫌疑人人数达不到提请逮捕人数的一半。而在实践中，未被批捕的这些犯罪嫌疑人由于案件证据和事实上存在的不清导致这类案件无法移送起诉，造成了公安机关刑事拘留的刑事案件转逮捕率、逮捕转起诉率不高，此情况从三年来四个公安分局的强制措施数量及刑拘转逮捕率、逮捕转起诉率就可以看出。这也是造成公安机关近年来产生大量积压案件的根本原因。

（五）被采取刑事强制措施对象的合法权益缺乏有效保障

近年来，对被采取刑事强制措施对象的权益保障主要体现在对适用对象人权的保障上。当前，虽然各级侦查机关的执法能力和执法理念有了很大的转变，但在实际适用刑事措施的操作过程中，各级公安机关的人权保障意识依然淡薄，侵犯人权的现象尤为突出。比如，侦查机关通过各种努力使犯罪嫌疑人到案后，办案干警往往认为案件基本办理成功，认为对犯罪嫌疑人讯问时间延长到十二小时以上可以使同志们能够有足够的时间进行修整或进行其他工作；在时限临近或超过后，侦查人员一般会依照留置权限的相关规定继续对犯罪嫌疑人的人身自由进行限制。甚至通过多次拘传的手段来保证讯问时间，或者采取对刑事拘留的案件随意延长拘留期限至30日的手段来保证讯问时间，以至于造成司法实践中随意剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由的现象比比皆是。

（六）不注重案件捕后羁押必要性审查

司法实践中，对于被经检察机关依法审查近年来批准逮捕的案件，公安机关为了便于诉讼，减少工作量，很少对逮捕后社会性危险性发生变化的案件变更强制措施，这从三年来四个公安分局捕后变更强制措施的数字可以看出。

（七）对案件的证据标准缺乏正确把握

司法实践中，由于公安机关办案人员少、任务重，且要面对形形色色的各种犯罪案件，有的案件事实简单、相关的证据材料保存完好，但有的案件由于各种原因造成事实证据近乎全部灭失或被破坏，有的犯罪嫌疑人到案后能如实供述自己的犯罪行为，有的犯罪嫌疑人到案后，面对即将降临的刑罚惩罚出于各种原因负隅抵抗，企图用零口供不予配合；再加上刑诉法对公检法办案时限和期间的具体规定，因此要求公安机关在法定的期间内，将案件事实全部查清，案件证据全部按照审判的标准调取充分是不现实的。司法实践中，侦查机关通过其侦查收集的证据看，认定犯罪行为与犯罪嫌疑人有联系，且系犯罪嫌疑人所为无疑，但由于收集证据的不完整性，造成证明程度达不到审查逮捕和审查起诉的证据标准，这就造成案件立了之后无法继续进行后续诉讼程序，对此，侦查机关一般选择将嫌疑人采取强制措施，案件侦而不结、这样既能对受害人有交代又能对犯罪嫌疑人在实际上形成某种惩罚，从而造成了诸多案件长期羁押而未决。

四、关于刑事强制措施适用存在问题的原因

（一）适用刑事强制措施的主体法律素質不高

司法实践中，公安机关的执法人员是刑事强制措施的适用主体，刑事强制措施的适用质量往往取决于干警的法律素养和办案经验。如果执法人员不能正确理解法律和执行法律，就难以正确、公正地处理各类刑事案件和治安案件。司法实践中，侦查机关人员多、职责广，机构众多，其执法人员自身存在层次不齐的法律素养。由于目前侦查机关人员编制与繁重的工作任务不相适应，加之新招录的干警实践经验欠缺，理论专业知识培训不足，从而造成平时工作中偏差执法、盲目执法，严重影响了公安机关办理刑事案件的整体质量水平。另外一些老干警法律理论知识更新缓慢，法制意识淡薄，不能正确对待法律赋予的权利，造成在工作中常受个人感情好恶和利益左右，不按照法律规定办理案件。

（二）侦查机关内部缺乏对刑事强制措施适用的有效监督和管理

司法实践中，侦查机关内部对刑事强制措施适用的监督和管理工作主要采用将其纳入日常工作管理体系的管理模式，由各级公安局内部的纪检部门来负责完成的，监督的方式过于单一，不具有多样性，一般采取的是领导审核监督或者平级部门审核监督的监督方式，由于监督方式的形式化，加之检察机关监督的滞后性，致使公安机关对刑事强制措施适用监督流于形式，这样的监督看起来程序合法，实则往往造成无法及时有效的保障刑事强制措施适用对象的合法权益。

（三）检察机关对侦查机关刑事强制措施的适用监督力度不够

工作实践中，检察机关对刑事强制措施的监督主要体现在三个方面：

1.对于拘传、取保、监居及刑事拘留措施来说，这些强制措施的主要决定机关和实施机关主要是侦查机关，它既当运动员又当裁判员。由于刑诉法没有明确规定检察机关的监督职责，因此检察机关对于上述四种强制措施只能进行原则性和纲领监督。

2.侦查监督工作是整个诉讼监督体系的重要组成部分，但检察机关能够有效履行侦查监督职责的手段往往停留在审查逮捕工作上。

3.依照刑诉法规定的对侦查违法行为的投诉处理规定履行侦查监督职能。公安机关在强制措施实施期限届满时不解除变更或退还保证金不及时的，案件的当事人以及诉讼代理人等有权向该公安机关提出控告、申诉，对于当事人的控告公安机关应当及时受理处理。若当事人对处理结果表示不服的，当事人可以向同级人民检察院提出申诉；对于人民检察院直接立案侦查接办理的刑事案件，相关人员可以向上一级人民检察院提出申诉，上一级人民检察院接到申诉后应当及时对申诉进行审查，如果情况属实的，上级检察机关应当通知有关机关予以纠正。

司法实践中，随着公安机关办理的案件数量的日益增多，检察机关的审查逮捕和审查起诉工作量也随之加大，往往疲于应负手中的案件而没有更多的精力去进行侦查监督，使得审查、监督工作流于形式，缺乏有效性；加之两个机关的共同职能是依法打击犯罪保护公民合法权益是，这就很难保证在刑事强制措施的适用程序上公安机关不会出问题。

（四）社会各界缺乏对公安机关刑事强制措施的有效监督

实践中，各级党政机关、政法机关均是公安机关的上级机关，依照法律规定领导公安机关的具体工作，在各级公安机关办理具有较大社会危害性的案件时，由于各种复杂的原因，各级党政机关、政法机关不但不履行管理和监督公安机关的职责，相反却会给予办案单位种种所谓的“指示”，以至于公安机关在办理案件时，往往出于考虑自身利益的需要，盲目遵循领导批示办理案件，导致刑事强制措施的滥用。

（五）公安机关考核办法的制定缺乏实践基础

当前，公安机关针对内部制定的有关考核办法与司法实际不相符，往往侧重于打击犯罪，而不重视预防和保护相关当事人的合法权益，这种现状的存在直接导致公安机关在上级部门考核重压之下，往往不尊重客观事实真相，盲目大量运用刑事强制措施限制相关当事人的人身自由，严重侵害了被适用对象的人身权利。多年来，公安机关内部考核的指标主要是考核各办案单位案件的刑事拘留和逮捕数量，且将该项考核标准的分值定的非常高，为了完成目标考核任务，为了快速办结案件，公安机关迫切需要一套行之有效的羁押性措施以能够保证案件诉讼程序顺利进行，这种现状和心态势必会导致刑事强制措施的滥用。

五、建议改进措施

（一）着重提高公安机关办案人员的法律素质

1.建立完善而行之有效的执法管理体系。在日常的司法办案工作中，制度不完善，体系不健全是造成问题多发的原因之一，因此建立一套行之有效的执法监督管理体系是防止刑事强制措施滥用的重点环节，特别是在严格人员准入、管理机制、完善执法制度三个层面狠下功夫。

2.加强执法制度的完善。现阶段，随着执法的规范化、信息化、公开化的发展要求，公安机关原有的执法体制己经远远无法适应当前司法实践中的执法要求，为了扭转这一不利因素，公安机关内部的法制部门、纪检监察部门，应针对公安机关适用刑事强制措施中存在的问题进行调研，找出其中存在的问题、原因、对策，同时结合有关法律规定，制定出每一项刑事强制措施的适用对象、适用条件、审批程序、执行程序，使民警有章可循、有据可依，防止刑事强制措施的滥用。

3.加强执法人员法律素质的综合培训。各办案部门应立足于各自地区、各自单位、各自干警警种的实际现状，制定详细的培训内容、培训方法和培训要求，要把集中培训的形式同本单位的日常工作相结合，与平常的业务工作同步进行，形成一边工作一边学习的长效培训机制，及时地有效解决干警在工作中暴露的各种问题，有效提高干警的岗位业务能力，提高执法水平。

4.转变干警的执法理念。首先要树立证据意识。司法实践中，证据直接决定适用强制措施的种类和适用方式，因此，办案人员必须严格遵循合法收集和客观公正收集的准则，依法、公正、严谨、客观地收集每一份证据，严格审核每项证据的客观真实性、合法性和关联性，保证所收集的证据排除矛盾和合理怀疑。其次要树立程序公正意识。在日常的执法活动中，要着力转变干警只重执法效果，不重执法程序的错误观念，逐渐树立人权保障意识，做到依法执法，而不是依“指示”执法，在日常的培訓工作中，通过组织干警对相关案件进行对比，以及检、法人员对办理的公安机关移送的案件的点评，达到以案说法，提高执法人员的办案水平。三是要树立廉政意识。平素应加强各办案单位的廉政教育工作，要以身边事、身边人发生的涉法案件定期对干警进行警示廉政教育，打造一支清正廉洁、秉公执法的执法队伍。

（二）加强公安机关的内部监督制约机制

1.在公安机关内部要设立一个专门监督的刑事强制措施适用的管理部门。这个部门在地位上应和其他办案机构相比是独立存在的，它在行政级别上和其他办案单位相比应是平级的关系或者高于一线办案部门，组成人员应来源于公安机关内部的纪检、法制等部门，其业务水平必须过硬法律理论功底必须深厚，此外，公安机关还应当同人大、政协、检察机关以及人民法院建立定期监督的联席会议制度，由上述部门中法律理论水平较高、实践经验丰富的人员定期轮值公安机关内部的管理机构，以第三方管理机制介入的形式，切实保证刑事强制措施从审批、变更到执行的每一个环节都纳入到该内部管理监督体系中，保证刑事强制错的正确实施。

2.完善公安机关内部的审批体系，责任到人。司法实践中，对于每一个强制措施的审批、变更、解除决定，都要严格依照以事实为根据，以法律为准绳的办案原则，认真审核证据，排除非法取证，坚持办案人、部门负责人到公安机关负责人三级审批制，是对一些重大疑难案件要深入案件审查，严格把好案件的证据关。

3.健全同步录音录像制度。检察机关内部的反贪、反渎等自侦部门在运用同步录音录像制度上起步早，制度落实比较规范，实践中已经做到对所有案件的每一次讯问都进行同步录音录像。而公安机关由于警力缺乏、设备配套跟不上，再加之刑诉法仅针对故意伤害等几类案件规定必须进行同步录音录像案件，以至于公安机关在司法实践中无法将同步录音录像措施落实到每一个案件的每一次讯问当中，造成公安机关滥用刑事强制措施。因此健全完善的内部录音录像制度，有效防范刑讯逼供等行为的发生势在必行。

4.实行办案终身负责制度。改革现行办案机制，实行“谁办案、谁负责”的案件首办责任制和终身负责的责任制度，并建立与之配套的案件责任档案和办案责任制，对办案人员办所有案件实行全程跟踪监督和有效管理，实行谁办案、谁负责，以保障嫌疑人的合法权利，确保案件质量。以此促使办案干警对刑事强制措施的适用真正负起责任，达到规范强制措施适用的目的。

（三）完善检察机关对刑事强制措施适用程序的监督机制

1.完善检察机关对刑事案件提前介入侦查制度。现行的司法实践中，检察机关对刑事案件提前介入侦查制度虽然得到了广泛的认可，但新修订的刑诉中对此却没有具体明确的规定，只有《人民检察院刑事诉讼规则》对提前介入侦查做出了相关规定。按照该规定，尽管检察机关可以提前介入，可以对公安机关办理的重大疑难复杂案件听取汇报并进行讨论及实施相关的复审复查和检验工作，然而，检察机关究竟该以何种具体程序、方式、时间提前侦查介入等，法律、法规或司法解释对此并没有做出一个明确的规定，加之提前介入侦查工作不具有强制性得不到公安机关的配合和认同，造成检察机关很难对刑事强制措施进行监督。首先，建立拘传、取保候审、监视居住刑事强制措施的备案制度。要求公安机关在采取或解除拘传、取保候审、监视居住等强制措施之后3日之内要向检察机关侦查监督部门备案，说明采取强制措施的理由、程序、时间、地点等，接受检察机关的监督，保证强制措施顺利适用。其次，建立刑事拘留审查备案制度。要求公安机关针对刑事拘留的适用、解除、延长、拘留通知等在作出决定3日内报检察机关备案，接到公安机关的备案后，检察机关要及时审查，对有疑点的案件要调取相关证据材料进行实质审查，及时对违法行为提出纠正意见，指导公安机关正确执行。

2.完善两法衔接信息共享平台制度。现阶段，两法衔接信息共享平台的投入使用，最大化地实现了行政执法机关与司法机关之间的案件网上移送、网上办理、信息流程跟踪和监控，有效提高了行政执法与刑事司法工作衔接和协作的透明度，增强了行政执法和刑事司法整体工作的合力，拓宽了检察机关法律监督的新渠道，实现了执法办案资源共享。但该平台设立后，由于部分行政执法机关对此不重视，再加上人员少、任务重等原因，造成两法平台信息录入不完善，相关职能部门无法及时通过该平台进行信息共享，具体到公安机关刑事强制措施的适用上，也同样造成信息滞后，无法保证监督的即时性，因此，完善两法衔接平台制度中的漏洞，保证及时录入信息，才能有效监督公安机关强制措施的适用情况，

3.建立公检定期联席会商制度。研究、探讨、解决公检在办案中和法律适用中存在的问题，加强对重大问题和重大事项的沟通协调，加强对法律、政策的同一认识，严格执法措施。

4.在公安机关设立派驻检察官办公室。针对刑事案件高发的公安分局采取设立派驻检察官办公室的模式，对办案量较少的农村分局则采取定期或不定期的巡查模式，加强对公安机关侦查活动的监督，把确保证据合法性、确保指控犯罪的效果作为主要的工作目标。首先，派驻检察官要树立依法监督的思想意识，通过网络平台与派出所建立信息共享机制，随时监督刑事案件的侦查进程，及时发现公安机关在适用强制措施时出现的各类问题，并依照法律规定提出客观、公正的整改意见。其次，驻所检察官对重大疑难案件应提前介入侦查。引导公安机关及时调取证据。针对在侦查过程适用强制措施时遇到的各类问题，要及时提出客观、公正的中肯意见，帮助侦查机关合法收集和固定证据，加强监督，确保案件质量。

（四）加强社会各界对公安机关的监督作用

1.完善人民监督员制度。人民监督员制度是我国社会主义法律体系中的特有制度，充分体现了人民群众在监督法律实施中的法律地位。鉴于当前相关的法律规定中仅将人民监督员的监督范围集中在撤案、不服逮捕、不起訴三个层面，这种现状的存在，十分不利于人民群众对侦查机关行使的监督。因此，我们在实践中应当进一步扩大人民监督员监督案件的范围，引导人民监督员参与重大的侦查监督事项并结合公安机关的听证制度，更好地发挥人民监督员的监督作用。

2.建议法律应赋予犯罪嫌疑人和律师相应的权利。《刑事诉讼法》和《律师法》规定了犯罪嫌疑人和律师在侦查阶段享有的诉讼权利，这一规定的出台该和实施，有力地保障了犯罪嫌疑人的合法权利，但这种规定所包含的权利范围仍然过窄。为有效加强侦查监督，切实保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权利，法律应当赋予犯罪嫌疑人及其聘请的律师在公安机关适用强制措施违反法律规定时，犯罪嫌疑人自己或其聘请的律师，自告知之日起三日内应向检察机关提出书面申诉材料，启动检察机关的审查程序。

3.建立完善听证制度。现阶段，针对重大疑难案件和社会影响较大的案件，公安机关适用强制措施时，可根据保密原则，适当邀请行政机关、司法机关及部分群众参与，采取听证会的形式，将采取强制措施的原由、案情等陈述搭建起来，听取参与者意见，有效加强社会监督。

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