| 标题 | 地方立法前评估机制研究 |
| 范文 | 摘 要 在立法之前，必须要对法律法规的必要性、合法性、可操作性、以及法律对经济社会和环境的影响，进行详细的评估和研究，以提高立法的民主性和科学性。本论文以地方立法前评估机制为研究切入点，对其进行了详细的研究和分析。 关键词 地方立法 评估机制 立法评估 基金项目：山西设区的市地方立法前评估制度研究，课题编号：2018B111。 作者简介：张媛，太原师范学院，讲师，研究方向：民商法学。 中图分类号：D920.1 ???????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.011 在地方立法中，为了进一步提高立法质量，必须要加强立法评估工作。在具体的立法评估中，主要包括三个环节的评估工作，即：立法前、立法中和立法后。在地方立法评估中，立法前评估尤为重要，通过这一环节可对过度立法的现象，进行有效的遏制，以达到节约立法成本的目的，还可从源头上防止不良立法的出现。 一、立法前评估 在人大常委会议上，人大代表罗范淑芬在在代表上提出建议：任何法律法规在制定之前，或者法律草案在实施之前，必须要相关的部门，对其可行性、科学性、以及影响等进行详细的评估，并将评估的结果作为法律草案实施的依据。其评估的内容，主要包括法律草案实施的可行性、实施能力、实施规划等。两年之后，为了对立法前评估进行深入的研究院，法治工作委员会派遣相关的工作人员，到立法前评估实施较为成熟的欧盟国家进行考察。并于同年在四川省对这一制度进行了探索，让立法评估结果作为制定法律制度的重要依据 。 但就目前而言，我国尚未性一套系统的、规范的立法前评估制度。且对于立法前评估这一概念，不同的学者具有不同的看法。一部分学者认为：立法前评估工作，主要是指国家或者地方的立法机构在立法中，或者在法律草案实施之前，必须要严格按照相应的评估标准、评估程序，以及评估方法，对法律实施后所要达到的具体目标，以及法律法规内容中相关条款设置的合理性、必要性等机进行科学的评估;也有一部分学者在研究中人为，所谓的立法前评估工作，属于一种预先评估工作。主要是在法律法规实施之前，对法律法规的可行性、必要性等进行详细的评估。同时，还要对法律法规的成本，以及立法所产生的社会效益进行科学的评估;还有学者将立法前评估等于通立法风险评估，主要是利用一定的评估方法，对法律草案在地方实施过程中， 存在的健全、安全、卫生、环境等方面中存在的风险，进行量化表现，并对立法实施后所带来的影响进行详细的分析，同时结合分析的结果，作出理性的选择。 在笔者看来，所谓的立法前评估主要是指相关的机构，在法律法规草案通过之前，严格按照相应的法律法规评估程序、评估标准，并采用统一的评估方法，对立法进行全方位的、科学的评估。且评估的内容必须要具有一定的广泛性，不仅要包括法律法规实施的目的、法律的内容、必要性、可行性、成本效益，以及实施之后所带来的社会影响等，进行科学的预测和评估，并将其结果作为立法机关进行决策的依据和参考。 二、地方立法前评估机制研究 在地方立法前，相关的机构必须要紧紧围绕立法的目的，以及当前的法律政策，结合地方立法前评估的内容，对其进行全面、客观的评估。具体来说，其评估机制主要包括以下几方面： （一）评估目的 通过地方立法前的评估，可为地方法律法规的制定，提供更为全面、更为客观和充分的信息，确保立法的可行性和有效性;通過立方立法前评估，将评估的结果以适当的形式，反应到法律内容中，进一步提升法律修改的质量，使得所制定得出的法律成为“良法”;通过地方立法前评估，实现了公开立法、民主立法，促进了全社会各界人士参与到法律的制定中。 （二）评估主体 在进行地方立法前评估的过程中，均是由相关的立法工作机构做到主导机关，其参与者不仅要包括堤防的政府部门，还应该包括与立法工作相关的社会团体、群众团体，以及第三方机构、相应的专家和学者等。在具体进行地方立法前评估的过程中，所有的参与机关，都必须要对其进行科学的评估，并将评估的数据提供给第三方，第三方则根据所有的评估数据，给出相应的评估意见，并将其上交给立法前评估的主导机关。而主导机关则对所有上交的第三方评估意见进行汇总，出具立法前评估报告 。 从根本上来说，地方立法前评估主体是由立法工作机构进行主导、多方参与的体系。而形成这种特殊的评估主体体系，则是从三方面进行考虑的：首先，只有开展多方参与评估工作，才能确保决策者获得全面、充分的评估信息;同时，受到评估时间、精力、经费保障等因素的影响，人大代表或者常委会进行评估的难度比较大，只能依靠立法工作机构主导这一工作;其次，在立法准备阶段，通过多方参与的评估方式，相关部门可获得大量的信息，并降低了评估活动的成本;最后，多方参与的评估主体，有效避免了立法过程中提案人的主观意识，进而使得立法内容更具有客观性、真实性 。 （三）评估内容 1.社会问题立法的界定 界定立法项目是否属于法律调整的范围之内，是立法前评估的首要内容。虽然在社会发展的过程中，法律占据十分重要的地位，但并非是所有的社会问题均可以依靠法律这一手段进行调整。尤其是在市场经济条件下，许多社会问题是需要靠市场“无形的手”进行调整的，而不需要依靠法律的手段进行宏观调控。还有一些问题属于道德范围之内，而无法通过法律规范进行调整。因此，在对社会问题进行立法之前，就必须要通过有效的立法前评估，对其进行正确的界定，科学分析立法的必要性; 另一方面，地方立法前评估在对社会问题界定的过程中，要确定其必须要针对社会问题的严重性。受到立法资源的有限性，在进行立法的时候，必须要遵循优先序位，根据所针对社会问题的严重程度，確定是否需要立法 。例如，湖南省为了加强对长株潭城市群生态绿心地区的保护力度，在2012年增加了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，并通过湖南省人大会议通过，于2013年3月1日开始实行。 2.地方立法的可行性 （1）合法性、协调性。地方立法中，立法内容是否合理、是否协调，直接决定了立法的质量。因此，在地方立法前评估中，必须要对立法内容进行评估，主要对其内容是否合法、是否协调进行有效的评估。具体来说，在进行立法内容评估的时候，要注意两方面： 一方面，确保上位法和下位法之间具有较强的合法性。就地方立法而言，主要可分为实施性立法、创制性立法。尤其是对于实时性立法而言，地方在立法之前，上位法已经拥有了一定的立法规范。在这种情况下，地方在立法的时候，如果上位法比较概括，地方则要在上位法的指导下，切实结合地区的实际情况，制定与上位法相适应的地方法规;如果上位法已经比较具体，且具有加强的可操作性，地方则无需进行实时性立法，否则就会出现重复规定的现象;而对于创制性立法来说，有些事项无需国家做出明确的规定，地方可以先行制定相应的法规。在对其进行评估的时候，只要看其内容是否与之相关上位法的内容和原则是否保持一致。 另一方面，确保同位法之间的协调性。地方性立法前评估的而过程中，必须要对立法草案与同位法之间的关系进行评估，看其是否不冲突，是否协调合理。例如，在制定《浑南生南岳衡山风景名胜区保护条例》中，必须要对其同位法中的相关内容进行考虑，在评估的过程中，如果该立法中的相关内容，已经在其他同位法中作出了明确的规定，则无需制定，浪费立法资源 。 （2）地方立法的预期影响。在地方立法前评估中，立法的预期影响是其中主要内容之一。主要包括：对个人、企业和政府等行为主体所产生的影响;对经济、就业、物价、地方财政等社会宏观经济产生的影响;对健康、安全、收入分配等社会公正等方面所产生的影响等 。 （四）评估标准 地方立法评估的过程中，必须要遵循一定的评估标准，对其进行科学、有效的评估。其具体评估标准如下所示： 标准一：必要性。主要是评估法律是否与人民群众的利益需求、社会发展总体要求、上位法的宗旨和目的、整个法律体系之间进行保持协调和衔接，还要对立法的时机是否适宜、是否具有必要性进行详细的评估。 标准二：效率性。在进行地方立法前评估的过程中，必须要对立法的投入成本以及所获得经济产出进行评估。并评估法律制度是否获得了较大的而经济利益，且立法中相关部门的职责、分配等是否合理，是否更加方便管理等。 标准三：有效性。所谓的有效性，主要是在对地方立法前评估的过程中，对其实施的效果是否能够达到预期的目标进行评估。在具体进行评估的过程中，主要对影响立法达到预期目的的相关因素，如：社会条件、技术条件、资源支持、是否获得社会的认同等进行科学的评估。 标准四：公平性。在进行地方立法前评估中，还必须要对其公平性给予足够的重视。所谓的公平性，主要是法规实施后，对其产生费用的公平性进行有效的评估 。 （五）评估程序 在具体进行地方立法前评估的过程中，评估主体必须要依靠以下评估程序进行： 1.启动程序 在具体启动地方立法前评估的时候，主要有两种方式，即：评估实施主体自行决定、监督机关审查决定。就我国具体情况而言，在启动立方立法前评估程序的时候，一般是由立法机关这一评估主体进行启动的。在启动评估程序的时候，启动的时间尤为重要，通常在立法项目进入立法程序之前。否则，一旦等到法律草案完成之后，在启动立法前评估程序，就会导致其评估性质发生改变，转变为“当行性”评估。 2.实施程序 其他国家在进行立法前评估的时候又，均是采用初步评估和正式评估两个程序。通常，所有的立法均要经过初步评估，而重要的立法则必须要同时经过两个程序。就我国而言，在当前立法前评估实施程序中，主要分为三个步骤，即：评估主体先委托一定的评估机构，对立法进行定量评估分析;在量化的基础上，对评价指标进行重点分析、整体性的定性分析;结合上述两个步骤中的定量分析、定性分析结果，形成最终的评审意见，并出具评估报告。 3.终结程序 地方立法前评估实施程序完成之后，即进入到终结程序中。在终结程序中，主要包括两个问题，一是评估报告的内容和形式。就其内容而言，主要是针对立法问题所解决的社会问题，并采用是足够的证据，对其可形成、成本和收益等问题进行陈述;二评估报告的形式则主要包括三部分，即问题、结石和解决方案;三是评估的结果效力。这种评估结果尚不具备法律效力，仅仅是一种参与依据。 综上所述，地方立法之前，通过有效的立法前评估机制，可为立法机关提供更为全面、客观的信息，确保了立法的可行、经济性和有效性，极大地提高了立法的质量。但就目前而言，立法前评估机制，我国尚在起步阶段，其中还存在一定的不足之处，必须要在实践中不断探究、不断完善。 注释： 王方玉.地方立法前评估的内涵与主体模式解析——基于对立法后评估的借鉴.西部法学评论.2018（6）.111-121. 沈建军，王京星，李雯瑶.提升地方立法机关立法能力的思考——以乐山市为视角.中共乐山市委党校学报.2018，20（5）.88-94. 高鑫. 地方立法前评估机制研究.华侨大学.2017. 何盼盼.立法前评估机制研究.人大研究.2016（7）.28-33. 周怡萍.立法前评估制度研究——以地方立法为视角.人大研究.2014（8）.32-42. 廖燕萍.试析建构民族自治立法的立法前评估制度必要性.法制博览.2016（19）. 罗嵘.地方立法前评估程序设置. 黑龙江省政法管理干部学院学报.2018. 柳建启.论地方立法前评估的必要性——以广州市学生校外托管立法为例.政法学刊.2015（2）. 陈伟斌.地方立法评估成果应用法治化问题与对策.政治与法律.2016（3）. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。