| 标题 | 法治视野下“三变”改革中弱势参与主体利益保障机制研究 |
| 范文 | 摘 要 “三变”改革中，多元参与主体因话语权不对等，使弱势参与主体的利益难以充分保障，既包括物质利益，也包括其发展权、监督权、参与权、知情权等权益难以充分保障。本课题从完善机制保障、建构内外部监督体系、建立风险防控机制等提出对策。 关键词 “三变”改革 ??弱势参与 ??扶贫 作者简介：谢丹凤，贵州师范大学研究生，中共贵阳市南明区委党校讲师，研究方向：社会治理、经济。 中图分类号：D67 ??????????????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.061 2014年，源于解决贵州省扶贫的六盘水“三变”改革掀起了脱贫攻坚的创新探索。2017年，贵阳市启动实施城市“三变”试点项目25个，重点在棚户区和城中村改造、服务型综合超市、社区养老、公共停车场、城市水环境治理、交通路网完善、物业服务等领域，探索集体股权收益模式以及股份合作制模式，惠及市民4.56万人。2018年，贵阳市以棚户区城中村改造为重点，全面推进城市“三变”改革共享试点项目32个，惠及群众20万人以上。因而，从法治视野探究贵州省“三变”改革中弱势参与主体利益保障机制，对促进公平和社区稳定尤为重要。这不仅要保障其物质利益，更应保障其合法权益，包括发展权、选择权、参与权、知情权、监督权等。 一、贵阳市“三变”改革给社区居民和社区发展带来的动力机遇 所谓“三变”，即“资源变资产、资金变股金、市民（农民）变股东”，源于解决小康进程中的贫困问题。南明区以推进“棚户危房改造”和“富美乡村建设”为契机，将“富美乡村”建设、停车场（位）、超市等优势产业，作为实现“三变”的物质载体和切入点，坚持“政府让利，企业微利、群众得利”的原则，共有3个乡、2个社区，包括贫困户、困难户共5300多居民参与了“三变”改革，其中参与“三变”改革的贫困户有2400多人。以“政府让利型”的油榨社区“三变”项目和“企业微利型”的兴关社区“三变”改革较为典型，其成功经验有：一是搭建“平台公司+龙头企业+社區经济合作组织+市民”等股份合作模式，解决了社区资源分散而难以发展的问题，也解决了多元主体参与社区发展动力不足的问题。二是通过“ ‘三变+棚户区改造”“‘三变+扶贫”和“‘三变+美丽乡村建设”等模式，既解决了社区功能不全、环境脏乱差难于治理和满足社区居民的需求问题，提升城市品位。同时也解决了拆迁户资金投放增值的难题，使他们不因“拆”返贫、因“扶”返贫。三是采取按劳分配和按要素分配相结合的多元化分配方式，“固定分红+按比例分红”“劳动分红+股金分红”等分配方式，多形式增加社区居民资产性收入。虽然“三变”改革有力地整活了社区“沉睡”地资源、资金和人力，解决了部分贫困户的就业增收问题。但“三变”改革中新的问题和矛盾也为社区居民利益保障带来了困境。 二、“三变”改革中弱势参与主体利益保障存在的问题 本课题中弱势参与主体主要指参与“三变”改革的贫困户、低收入者以及拆迁户等。“三变”改革要解决当下的核心问题：通过完善法律如何解决“三变”改革中弱势参与主体的利益驱动和利益保障不足的问题。 一是多元参与主体话语权不对等。法律不完善使贫困户的话语权较弱导致“失声”问题，使“三变”项目监督难而产生新的微腐败，其参与权、监督权、利益分配权、发展权等得不到保障导致参与的积极性不高。 二是弱势群体因法律不完善风险使利益持续保障难。在“三变”改革中，多元参与主体责权分配、风险承担、利益分配等机制的构建关系到弱势群体利益持续保障难的问题。法制不完善引发投资风险、企业诚信等问题，使市民担心享受政府的政策红利而变“共享”为“独享”，起不到扶贫贫困户实现共同富裕的目的而左顾右盼。 三是文化资本缺乏以及参与监督途径不畅而致监督受阻。“三变”改革中弱势参与主体因贫困而导致教育落后，知识、意识和能力等文化资本匮乏，同时，在多元合作中参与监督的途径不畅，使监督权难以得到保障。 三、贵阳市“三变”改革中弱势参与主体利益保障的对策 “三变”改革目的是通过有效的制度安排，以“股权”为纽带将各方利益联结起来形成共同体，树立股东意识、权责意识，使市民成为 “三变”改革“股东”，获得资产性收益，以推进城市社区的公平共享发展从顶层设计到“最后一公里”落地。为此，我们提出如下对策建议： （一）完善“三变”改革的法律体系，加强政府宣传和考核 “三变”改革中，建立法律、经营、道德等风险防控机制，就要制定并形成一套有针对性、实用性、可操作性的组织领导制度、集体产权制度、产权交易制度、法律服务制度、环境保护制度、社会保障制度等，运用法治思维和法治方式化解矛盾、破解难题、促进和谐，通过社会治理的制度化、规范化、程序化明确预期、稳定信心、激发活力。构建“硬法”与“软法”共治模式，提高法治化水平以保障“三变”改革中弱势群体利益。同时，由于市民、企业等参与主体对“三变”改革不了解带来参与困扰，首先应该加强宣传力度。社区通过讲座、座谈会、入户讲解、制作宣传册等多种形式加强宣传力度，让社区工作人员和社区市民明白“三变”改革的内容、目的、参与者的投资方式、投资项目的发展情况、投资后的利益保障等，使多元主体积极参与。其次，严格考核。把“三变”改革任务指标细化，纳入政府、社区服务中心、居委会工作考核中，以提高“三变”改革的工作效率。对参与“三变”的棚户区，区政府要进行社会稳定风险评估，并对被征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，对多数被征收人认为征收补偿方案不符合市场、政策要求的，政府应当组织由被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案，审计机关应该加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果，以保障市民尤其是低收入群体的发展权、选择权、参与权、知情权、监督权。 （二）构建法治监督体系、建立风险防控机制 “三变”改革中，产业发展坚持“利益共享，风险共担”的原则，有来自自然风险、市场风险、经营管理风险、道德法律的风险，这就需要完善法制、加强监督、防控风险。 1.建立外部监督和内部监督相结合的体系。一是发挥政府主体责任，健全多部门外部联合监管机制。区（县）以上人民政府及其有关部门应当加强扶贫诚信体系建设，建立和完善项目管理、资金使用等扶贫脱贫全过程。诚信记录及违法信息归集、共享和公开机制，实行守信激励和失信惩戒。区（县）以上扶贫开发、财政、审计、监察等有关部门应当定期对扶贫资金、项目进行审计和监督检查。二是建立法人治理结构，健全内控管理机制。“三变”改革采取多元主体参与的多种股份合作制模式，探索从法律构建完善的法人治理结构。这一法人治理结构包括成立股东大会、经营执行机构、经营管理机构、监事会、矛盾协调机构等，并进一步明确各机构的职责，健全内控管理机制。法人治理结构应有明确的合作分工，其中平台公司出资源、资金、参与管理;企业出资金技术、人才，经营项目;社区经济合作社和市民出资金、劳动力和场地等，共同按比例参与分红。同时要建立合作监事会，由企业、平台公司、社区经济组织和市民中按一定人数比例选取有监管经验和能力的人员组成，对“三变”改革项目开展流程：筹资——注资——资本运营——项目收益——利益分配——再投资进行全程监督，确保资金用途和运营合规合法、公开透明，并定期向社会相关人员进行公示，加强股份合作的内控管理，防控经营风险和分配不均带来的风险，以促进多元合作主体间内部关系和谐持久。 2.探索建立风险保证基金，完善社区项目保险体系。为参与确保“三变”改革中多元主体的利益，尤其是贫困户的利益，需要建立和完善社区项目保险体系。具体包括制定项目引进的硬性标准、项目企业的考察指标、适度考虑社区发展规模、产业发展规模以及资源等、社区人员能力和就业情况等，以减少或防范项目引入给社区环境、社区发展、社区居民生活带来负面影响而引起成本增加风险和社区矛盾升级风险。同时，对引进的项目投资中，适度考虑提留20%的风险保障基金，用于保障参与“三变”改革项目的贫困户的最低生活保障、就业能力培训、社区发展以及社区基础设施建设。創新金融信贷支持，搭建政银企合作平台，完善担保贷款体系，建立融资风险补偿机制。着力防范自然风险、市场风险、资金风险、社会风险、利益分配风险。 （三）政府赋权增能提高弱势参与主体意识和能力 首先，政府简政放权。政府资源和资金优先对城市低收入群体进行股权配置，并建立严格、规范、透明的退出机制。政府为社区发展划拨资产，赋予社区发展和建设的资产使用权、经营权、收益权。同时，政府应积极释放政策红利，积极支持社区自治组织的合作社，把市政、城建、环卫、交通、治安、消防等部门的项目承包给社区合作社，政府对社区合作社进行资格认证、项目验收、绩效考核，并以此进行项目竞标的条件，使社区市民通过形成利益共同体以加强社区的基础设施建设、环境卫生、交通秩序维护、路边停车位规划、流动人口管理、消防急救等，在增收中提升社区治理的自主性和能力，降低了社区各部门分散治理的成本，实现市民尤其是弱势群体持续增收。同时，建立健全各级人民政府面向市场购买服务机制。扶贫开发项目规划编制，实施、验收、监管、技术推广、信息提供、培训、法律顾问等工作可以采取市场化方式择优向社会购买服务。应设立互助合作基金，用于项目的发展生产和推进低收入者致富以及项目违约保障金，项目运营后产生的负面后果补偿。 其次，开展增能培训。政府利用市民讲习所对“两低”人员、困难群众进行就业指导、岗前培训、政策宣传。企业为职工提供技术培训、纪律培训;社会培训机构对社区开展公益性专业培训（包括心理辅导、救济培训、法律咨询、医疗健康指导等）。社区公共户单位为社区市民提供培训场地、国家专项政策培训。市场化增能培训。市民根据自身需求，自费或企业以工资作为培训费用参与基地实习等方式，创新实施“三变”+公共就业服务+就业创业扶持+就业技能培训+重点群体就业+创业平台建设的就业模式和路径，形成了多元化、多层次、多样化培训网络，为市民尤其是弱势参与主体增能以提高参与的意识和能力。 “三变”改革是促进公平分配、先富带后富的有效手段，是走向共同富裕的创新路径探索。尤其是“三变”中采取多元化多层次多样化股份合作联结机制，需要完善相关的法律作为保障，加强“三变”改革中参与主体尤其是弱势群体的利益保障机制，让广大市民在共商、共建、共治、共享中，共享公平、权利、规则，共享资源、机遇、红利，保障弱势参与主体利益，切实缩小贫富差距。 参考文献： [1]贵阳市城乡“三变”改革法律、法规及规范性文件选编（一）.贵阳市司法局.2017.12. |
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