| 标题 | 有序推进市级监察体制改革的思考 |
| 范文 | 摘 要 市级监察体制改革作为地方监察体制改革的关键环节，对整个地方监察体制改革具有十分重要的意义，对市级监察体制改革的特点和经验及时进行总结，并在此基础上进一步有序推进改革，不仅必要，而且迫切。经过一年左右的改革实践，市级监察体制改革的主要积累了四个方面的经验：坚持地方党委领导、依法依规推进改革、紧抓人和事及强调对监察权的监督。进一步有序推进改革可从四个方面进行完善：基层派驻派出工作机制、履行监督职责的工作机制、与司法机关的工作配合衔接机制及自我监督制度的有效实施机制。 关键词 监察体制改革 ?党委领导 ?监督职责 ?自我监督 作者简介：李进成，威海市委党校法学讲师，研究方向：党内法规、法政府建设。 中图分类号：D630.9 ???????????????????????????????????????????????????????文献标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.178 十九大以后，监察体制改革已在全国推开，根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的规定，市辖区及以上设立监察委员会。由此，在地方监察体制改革中，设区的市级（以下称市级）监察体制改革正好处于承下启下的关键环节，一方面，作为全省改革的重要组成部分，其改革效果直接影响全省改革的有序推进;另一方面，作为全市改革的指导者，其改革效果又直接影响县级改革的有序推进，所以，市级监察体制改革对整个地方监察体制改革具有十分重要的意义。 一、市级监察体制改革的特点 与省级和县级监察体制改革相比，市级监察体制改革的特点比较突出。 （一）改革依据更充分 监察体制改革的整体性、系统性、复杂性要求改革必须要有制度遵循，所以对于监察体制改革来说，有序推进的基础和关键在于依法依规推进。根据相关规定，对于监察体制改革事项，省委有权制定党内法规，省级人大有权制定地方性法规，市级人大和党委虽然没有上述权限，但设区市由省直接管理，絕大多数省委制定的党内法规和省人大制定的地方性法规就是直接规范市级改革的。与县级改革相比，市级改革的制度依据效力更高、质量更好，更充分，所以市级改革的制度基础更深厚。 （二）改革指导更直接 省级党委及人大制定的改革制度绝大多数本身就是直接指导市级改革的，市级改革的制度依据越充分，省级党委、人大对市级改革的指导也就越直接。而且因为设区市由省直接管理，上下级党委、人大、纪委监委、检察院及相关部门的工作交流比较多，也比较快捷，市级主体在具体推进监察体制改革过程中，可以直接向省级相关部门汇报、请示、沟通，从而能得到更直接的改革指导。 （三）改革实践更丰富 改革既要有制度遵循，也要有实践创新。与省级相比，设区市管辖的地域面积小，监察对象多。因为面积小，所以改革影响面也小，改革试错的成本较低;因为对象多，所以纪委监委的履职实践也多，正面反面的经验也多。与县级相比，市级纪委监委的机构更健全、人员配备更充分，履职行为更规范、履职能力更强;作为监察对象的市管干部权力更大、在市县级的影响面更广，所以虽然区县比设区市管辖的地域面积更小，监察对象更多，但其改革示范性比较弱。综上，在地方层面的监察体制改革中，市级更适合进行实践创新，其改革实践更丰富、更全面，所以其改革也更具有示范意义，改革效果更明显。 二、有序推进市级监察体制改革的主要经验 市级监察体制改革虽然时间较短，但总体上是有序稳妥地推进，各地做法虽有不同，但因为有顶层设计，是自上而下进行的改革，所以主要做法有相通之处，从而形成了市级监察体制改革的主要经验。 （一）坚持地方党委领导和推动改革 监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，具有全局性和系统性，对地方意义重大，影响甚广;监察委员会虽然属于国家机构，但其与同级纪律检查委员会合署办公，监察体制改革对党的纪检体制亦有深刻影响，所以推进监察体制改革必须坚持党的领导，这是市级监察体制改革在推进过程中遵循的基本原则，也是最重要的原则。地级市在推进监察体制改革的过程中，通常都成立了由市委书记任组长、由纪委书记、组织部长、政法委书记等任副组长的改革试点工作小组，由市委书记亲自指导、推进改革，把握改革的政治方面、统筹协调、督促落实，为改革的顺利进行提供了最有力的指导和支持。 （二）坚持依法依规推进改革 市级监察体制改革在推进过程中，不仅坚持地方党委领导，更坚持依法依规推进。认真学习、严格遵守国家和省级关于监察体制改革的法律法规、党内法规及规范性文件，做到“遵于上”;在此基础上，认真做好结合文章，根据地方实际情况，制定适用于市级改革的具体制度、法律文书及业务工作模块（流程），做到“细于下”，范围包括线索处置、执纪监督、案件审理、留置场所管理、提前介入等。在具体操作方面，优先制定最需要的制度，突出迅速、管用、好操作;同时根据实际运用情况及时修改完善，确保整个改革有据可依、有章可循。 （三） 紧抓人和事两个关键点 监察体制改革虽然千头万绪，事项繁多，但其核心就是人和事两个方面。市级监察体制改革在推进过程中，紧抓人和事这两个关键点，集中力量，做实做细，从而保证整个改革有条不紊、有序有效。 “人”的方面，在人员管理上，强调人岗适应。注重转隶人员与纪检人员在感情、观念及业务方面的深度融合，注重对两类人员的国法党规双向业务培训。在机构设置上，强调简洁、高效、制约。一是关键职能机构分设。监察委员会的关键职能主要有六个：信访管理、案件管理（监督）、执纪监督、执纪审查调查、案件审理、干部监督管理，履行这六个职能的机构通常是分开设置的，由不同的领导班子成员分管（有些地方将个别职能合并分管），以体现分工、配合与制约。二是在机构数量方面向监督职责倾斜。履行监督职责的机构多于履行审查调查职责的机构，这是强化监督职责、抓早抓小、治病救人的纪检监察要求的直接体现。 “事”的方面，强调规范和高效。“事”主要是指监察委员会履行监督、调查、处置三项职责的各种具体行为，即履行监察权的行为。“规范”表现为依法依规履职，“高效”表现为迅速而有效地履职，这两项要求不仅体现在监察委员会自身履职行为中，也体现在与其它部门衔接配合的履职行为中。在主业务全流程管理方面，市级监察委员会已经形成比较成熟的从线索受理及分配到对案件的实体程序问题审核把关的工作机制;积极探索监督与审查机构分设情况下的工作机制;依法使用《监察法》规定的12项普通监察措施;及时与公安、检察院、法院等进行沟通交流，制定工作衔接配合的相关制度，配合制约作用初显。 （四）强调对监察权的监督 对于监察权，首先，党的监督是最为重要的监督，党的监督贯穿于监察委员会履职的全过程;其次是《监察法》及相关制度规定的监察程序监督;再次是内部机构之间的监督;最后是《监察法》第七章规定的监督，主要包括外部监督和内部监督两方面，外部监督主要是人大及其党委会的监督及来自监察对象的申诉制度;内部监督包括专门监督机构的设置、说情干预登记备案制度、办理监察事项回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度等。 在市级层面，基于顶层制度设计的原因，人大及其党委会对监察委员会的监督总体上尚未展开，申诉制度作为制度化的权利救济措施，主要是事后救济，数量较少。所以目前主要是充分发挥地方党委的监督作用、程序监督作用、内部机构监督作用及《监察法》第七章规定的内部监督作用。地方党委的监督作用主要体现为对于重要监察事项的审查权，市级监察委员会在履职过程中，对重要事项，如重要案件的立案及处置，不仅要进行内部会商，而且要将会商结果向地方党委进行汇报;内部监督方面，主要是及时制定相关监督制度并认真履行。 三、进一步有序推进市级监察体制改革的对策思考 根据一年左右的改革实践，进一步有序推进市级监察体制改革可从以下四个方面展开。 （一）完善基层派驻派出的工作机制 《监察法》第12、13条规定，市监察委员会可以向相关组织、单位及管辖的行政区域、国有企业派驻或派出监察机构、监察专员并进行相关授权。对于市级监察体制改革而言，当前主要是着力探索完善开发区派驻派出监察机构的工作机制，包括机构设置和授权管理两个问题。机构设置方面，可尝试先在设有检察院的省级以上开发区派出监察工作委员会，与开发区的纪工委合署办公，监察工作委员会由市级监察委员会派出，由市级监察委员会直接领导;授权管理方面，由市级监察委员会进行授权，按照管理权限对开发区内所有行使公權力的公职人员履行监督、调查、处置的监察职责。总体上，开发区的整体工作机制主要参考市辖行政区监察委员会，同时根据开发区的经济功能进行适当调整。 （二） 完善履行监督职责的工作机制 由执纪监督机构专门行使日常监督职责是此次监察体制改革的重大制度创新，完善执纪监督的工作机制可从两方面着手： 一是明确与联系部门单位派驻纪检组的职责权限划分和工作衔接。执纪监督机构与派驻纪检组均由市级监察委员会领导和管理，可由市级监察委员会制定二者职责权限划分和工作衔接的具体制度，明确二者在监督范围、监督内容及监督方式方面的配合与衔接标准，以解决在工作实践中存在的重叠交叉问题。 二是创新日常监督的工作机制。对联系部门单位的监督不仅是一项日常工作，而且还是一项长期工作，应根据被监督者的实际情况，不断创新监督机制，增强监督效果。在科学评价监督部门单位的政治生态方面，明确指标、丰富载体、创新方式方法，做到精准画像;在形态转化方面，明确转化标准、规范自由裁量，以解决以谈代查、一谈了之的问题。 （三）完善与司法机关的工作配合衔接机制 应重点完善市级监察委员会与公安机关、检察院的工作配合衔接机制。与公安机关的工作配合衔接主要体现在实施监督措施方面，如搜查、留置、技术调查、通缉等，应完善具体工作程序与相应法律文书、明确双方权力与责任、建立定期沟通协商机制。其中在留置措施方面，应建立健全留置看护工作的体制机制，探索缓解公安机关留置看护压力的具体对策。与检察院的工作配合衔接主要体现在职务犯罪案件的提前介入、涉案财物移交方面。在检察院提前介入方面，应在双方沟通的基础上制定具体制度，明确介入条件、介入时间、介入内容等，使提前介入规范化、制度化、程序化。在涉案款物移交方面，应制定涉案款物管理规定，明确涉案款物的移交程序及保管责任，以解决实践中出现的案卷与款物移交不统一、保管责任不明确等问题。 （四）完善自我监督制度的有效实施机制 对于市级监察委员会监察权的监督，当前应主要从内部监督着手，重点完善内部监督各项具体制度的有效实施机制，以保证各项具体监督制度真正落到实处，发挥监督实效。一是增强三个意识，即铁案意识和担当意识。铁案意识旨在通过强化案件质量责任倒逼内部监督责任的落实;担当意识旨在坚定监察委员会的内部监督决心，为了反腐重任敢于向内部人亮剑并承担相关责任。二是要舍得投入人财物，建立健全相关机构和人员，真正地执行内部监督制度，让内部监督落地有声。三是建立对内部监督制度实施的监督制度，将监察委员会的内部监督制度实施情况作为对市级监察委员会的重要考核指标，监察委员会应定期向市委汇报内部监督制度的实施情况。 市级监察体制改革作为地方监察体制改革的重要一环，其改革成效影响着整个地方监察体制改革的大局，理应高度重视市级监察体制改革，及时总结经验，勇于善于实践创新，从而有序推进市级监察体制改革。 参考文献： [1]秦前红，等.国家监察制度改革研究.北京：法律出版社.2018. [2]秦前红.监察机关如何实现依法自我监督.深圳社会科学.2018（1）. [3]韩大元.论国家监察体制改革中的若干宪法问题.法学评论.2017（3）. [4]徐天.从建章立制到总结经验 浙江监察体制改革试点全记录.中国新闻周刊.2018（9）. |
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