| 标题 | 社会治安综合治理下的边境警务转型研究 |
| 范文 | 摘 要 边境反恐任务仍然严峻，传统警务模式在反恐问题上展现出极大的局限性。随着反恐工作的进一步推进，边境警务也应进行进一步的转型，融入社会治安综合治理的思想，从多元角度打击和预防恐怖主义犯罪。公安队伍要以群众为依靠，制度为保障，保障边境和平稳定地发展。 关键词 社会治安综合治理 反恐 警务转型 群众路线 作者简介：袁周，中南财经政法大学刑事司法学院。 中图分类号：D631 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻标识码：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.192 一、社会治安综合治理与反恐任务 从改革开放时期的青少年犯罪问题，到九十年代末期刑事诉讼法和刑法的修订，社会治安综合治理的概念从萌芽到成熟，从工作报告到法律制度，乃至到今天社会治安综合治理仍然在发展、在创新。从 “基层创安”到平安建设，再到现今与大数据、智慧警务相结合，社会治安综合治理的内涵和外延也不断被丰富。而在当前的形势下，社会治安综合治理的外延仍需进一步的扩大，也要将反恐包含进去。原因笔者认为有以下几点： 1.社会治安综合治理的任务是打击犯罪。恐怖活动是法律规定的犯罪活动。2001年美国“9.11”事件的发生，掀起了全球范围内的对于恐怖活动的立法浪潮。我国的《刑法修正案（三）》，也在这一背景下出台，使我国进入了对于恐怖主义犯罪的立法繁荣期。组织、领导恐怖活动罪刑罚的加重，资助恐怖活动罪的增设，以及对一些危害公共安全类犯罪的条文修改，都可见国家对于用法律制裁恐怖活动的重视。《中华人民共和国反恐怖主义法》和《刑法修正案（九）》的有关规定，也无不重申着国家的态度、法律的态度。 2.我国法律、政策同时明确规定了反恐需要多元化主体的参与，强调了人民参与反恐的重要性。《反恐怖主义发》第五条明确规定了“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合”的原则。习近平主席在谈反恐工作时也强调：“要建立反恐工作格局，完善反恐力量建设”“要坚持专群结合、依靠群众、深入开展各种形式的群防群治活动，筑起铜墙铁壁，使暴力恐怖分子成为‘过街老鼠，人人喊打”。由此可见，社会治安综合治理的思想是贯彻于我们正在建设的反恐战略体系中的。 3.恐怖活动极大的威胁着公共安全和社会的稳定。中国仍然需要发展，邓小平同志提出的“稳定压倒一切”仍然是政府、公安工作的核心。没有稳定就没有其他的一切，维稳是社会治安综合治理的及其重要的内涵，社会治安综合治理的思想也拓宽和深化了维稳的广度和深度。恐怖活动作为稳定的头号大敌，自然是社会治安综合治理所要预防、解决的问题。 二、以社会治安综合治理观念推进边境警务转型的必要性 （一）实现社会治安综合治理框架下的警务转型是当前反恐形势的要求 以“9.11”事件为节点，恐怖主义犯罪活动在世界范围内掀起了一个又一个浪潮。这些恐怖组织虽在一定时间段内皆会遭到强国或世界各国的联合打击而被消灭，但恐怖主义活动的势头并未因此受挫，反而有愈挫愈勇之势。从伊拉克战争到“ISIS”组织，恐怖主义活动颇有 “野火烧不尽，春风吹又生”之势。 起源于法国大革命时期的恐怖主义活动，在不到三百年后的今天，演变成为了一个威胁全球各国公共安全的难题，这使我们不得不正视恐怖主义活动的严肃性、复杂性。随着改革开放和全球化的浪潮，中国也开始面临着恐怖主义的威胁。同世界上大部分公民一样，恐怖主义这个概念进入其视野是“9.11”事件的发生，但对于生活在2001年中国土地上的普通人，恐怖主义看起来离他们太过遥远，只不过是发生在大洋彼岸的一件重大国际新闻而已。近十年信息媒体的发展，才使得越来越多的发生在身边的“恐怖事件”让普通人知道，让他们感受到恐慌。如“3·23南平校园凶杀案”，嫌犯持刀在小学门口砍死砍伤十几名小学生。这一惨案在社会很大范围内引起了极大的恐慌，家长们惴惴不安，表现出对学校安全措施极大的不信任。这一恶劣事件也在当年“引起”了许多连锁事件的发生，虽然同样性质恶劣的事件与之是否有具体的因果关系我们不得而知，但可以推测的是其必然引起了一些同样仇恨社会、报复社会人士的模仿。此类无明确政治目的的、报复社会类的恶劣事件在学理上是否可以被定义为恐怖活动我们暂且不作讨论，况且事实上对恐怖主义活动的界定，各国、各学者本就存在着长久的争议。此类报复社会的“恐怖主义活动”，以不特定的弱势群体（没有武装力量的普通人）为袭击目标，意在造成大量伤亡，引起社会恐慌的行为，使得中国的公民真真正正地感受到恐怖主义就发生在身边，发生在生活日常的一个环节。发生于2014年昆明火车站的“3·1昆明火车站暴力恐怖案”，使得中国的暴力恐怖活动成为世界的焦点，普通的中国公民也切身地认识到了有组织的暴力恐怖活动，国家打击恐怖主义的力度和对其重视程度进一步提高。 中国因历史原因、经济原因、民族宗教原因等因素，恐怖活动多发于边境地区，恐怖势力、恐怖组织的人员大多活动、藏身于边境地区的省份。边境地区的警务工作，应该比内陆地区，更加地注重对于恐怖主义犯罪活动的侦查和打击。边境地区往往由于地理原因，是国际化的恐怖主义青睐的对象，而生活在边境地区的普通公民，对于自身安全的保障也更为关注，期待国家能够以有效的方式打击恐怖主义犯罪活动。 另一方面，不仅是因为恐怖活动的势力抬头、活动范围扩大，恐怖活动的形式也开始变得多种多样，使得其危害更大，查处更难。目前各个国家最头疼的恐怖袭击方式便是“独狼式”恐怖袭击。独狼式恐怖袭击不同于“9.11”的有组织有规模的恐怖袭击，“独狼”进行单枪匹马的恐怖袭击，平时与常人无异，但暗自策划恐怖袭击，最后实施后才让人得以认识其被恐怖主义思想控制了的人格。这种恐怖袭击没有或极少与恐怖组织进行联系，往往是在网络上受到恐怖主义思想的毒害后，私自谋划恐怖袭击，又或是恐怖主义组织给其某个成员下达任务后即不再联系，等到袭击结束再站出来声称对其负责。因为 “独狼”这一核心的特性，国家的相关机关事先得到情报的可能性几乎为零，也因此，“独狼式”恐怖袭击成功率极高，造成的伤亡也触目惊心。近年来，此种类型的恐怖主义袭击隐约成为了恐怖袭击方式的主流，如2011年7月22日发生在挪威的于特岛惨案，是以爆炸、枪击为手段的独狼式恐怖袭击，2012年发生在美国科罗拉多州奥罗拉市“世纪16”电影院的枪击案和2013年发生在美国的波士顿爆炸案也是如此。最近的还有2018年发生在美国新泽西州首府特伦顿“彻夜艺术节”上的枪击案。“独狼式”恐怖袭击的案例在“9.11”后数不胜数，据CNN报道，美国在2018年的上半年就已经发生了23起枪击案。 同时中国发生的数起暴恐事件，再次证明了我国境内的恐怖活动也正以此种趋势发展。“独狼式”、碎片化的恐怖袭击要求我们边境的警务要进行改革，传统的警务模式已无法有效地应对恐怖主义犯罪活动的袭击。 （二）传统警务模式的局限性 公权力的强大在我国有着悠久的历史传统，我国传统的警务模式也是 “家长式”的。在过去的反恐工作中，恐怖主义犯罪以政治目的为首要诉求，针对国家公权力机关展开恐怖袭击活动，公权力的强大自然有利于挫败其犯罪活动。然而时至今日，随着国家武装力量的成熟和能力的增强，以及对暴力工具极其严格的管控，使得恐怖主义势力远不能与政府相抗衡，以攻击政府机关等部门为对象的恐怖袭击活动已经很难得手。因而恐怖袭击活动的目标现在已经转向了普通的群众。群众作为弱势的、没有防范准备的目标，很容易造成触目惊心的伤亡，引发社会的恐慌。显然，政府、公安机关一元的反恐力量不能够覆盖到社会安全的每一个角落。传统警务模式限制了更有效的新反恐格局： 一是反恐人力资源的不足。公安机关目前的警力仍然是十分欠缺的，根據最新的联合国数据统计，世界上大部分国家尤其是发达国家，警察比例大都在万分之三十以上，中国目前仅仅是万分之十二，甚至低于世界标准的一半。中国在早些年提出的一警多能、“有困难找警察”等政策口号，又加重了每位人民警察的工作负担。公安机关警力少，每位警察工作压力大，这些问题都是在短时间内难以彻底解决的。单维力量的不足，使得公安机关必须依靠起群众，“从群众中来，到群众中去”。 二是反恐力量反应的被动性。目前公安机关办理的刑事案件，绝大部分都是来源于群众报案。对于一般刑事案件，这是正常的现象。国家追诉犯罪，动用刑事诉讼法的侦查权，本就应秉持谨慎的态度，保持一定的“消极被动”的特点。但是对于恐怖袭击活动，侦查必须走在犯罪实施前，这是由于恐怖主义犯罪的危害性所决定的。恐怖主义活动一旦实施成功，对人民群众的生命财产安全和国家安全造成的危害是不可逆转的，此时即便恐怖主义犯罪分子得到了法律的制裁，从整体的社会效益而言，也是弊远大于利的。 三是信息情报来源的匮乏。根据2014年的《中国国家安全研究报告》，在恐怖主义犯罪活动着手实施前，公安机关极少提前获得相关线索。信息情报的匮乏也是造成公安机关反恐较为被动的主要原因之一。信息情报来源匮乏，不仅仅是因为公安机关缺少警力去更多地搜集情报，更是因为恐怖主义犯罪在准备阶段的隐蔽性决定的。大部分无法提前得到情报的恐怖主义犯罪活动，其实施人都非公安机关的重点监控对象，他们平日就是普普通通的群众，直到作案时，拿起刀便成了恐怖分子。公安机关不可能花费大量的时间精力去监控每一名生活中辖区中的群众，这一点是传统的单单依靠警力无法解决的。 （三）社会治安综合治理多元参与的优越性 社会治安综合治理理论历久弥新的强大生命力和实用性已经在全国的各个城市得以证实，现阶段的社会治安综合治理主要运用于治安防控和某些犯罪的矫正上，对于刑事案件如犯罪集团类案件还运用较少。对于严重的暴力犯罪，群众的参与度确实远低于普通的治安案件，但是我们不能因此忽视群众的重要作用和社会治安综合治理在反恐防控上的理论优势高度。 第一，群众是信息情报的重要来源。中国的恐怖袭击不同于许多欧美国家，其恐怖活动使用的武器往往是冷兵器。中国对于枪支向来管理极其严格，不法分子得到枪支的难度极大，更不要说恐怖活动所需要的数目多、杀伤力大的枪支。对于管制刀具等杀伤力大的冷兵器，中国的管控也是极其严格的。恐怖分子取得大杀伤力的武器较困难的情况下，往往就地取材，利用一般刀具，和较易获得的汽油自制的爆炸装置为恐怖袭击工具。对于此类获取犯罪工具的渠道，警方通过传统的治安防控方法很难有效布控，很难获取恐怖袭击准备过程的情报。不同于有限的警力治安布控，群众对于自身环境的观察经过有意的引导，可以为警方提供很多有用的信息。 第二，作为社会治安综合治理主体之一的群众，在积极地参与到反恐事务中后，能够极大地提高普通群众的自我防卫能力。中国的恐怖袭击极少适用枪支等热兵器，因此在面对手持冷兵器的恐怖分子时，经过一定训练和有一定的反恐常识的群众，能够进行有效地自卫，及时稳定住局面，甚至是多名群众联合起来，制服势单力薄的恐怖分子。 第三，已有的成功经验是群众参与反恐事务的有力参考依据。如7·28新疆莎车暴恐袭击案中，村长带领村民成功抵挡住恐怖分子的围攻，和田棋牌室暴恐案群众制服恐怖分子等等。还有在发展较快，治安理念紧跟综治的城市，所成立的治安联防队，社区治安志愿者等群众治安组织，都在社会治安控制中扮演着重要的角色。 三、边境警务模式针对反恐的转型发展现状与改进 基于上述的挑战和社会治安发展的新格局，以应对恐怖袭击为当前主要任务之一的边防警务，警务改革势在必行。但是改什么、如何改等问题，仍然在理论上和实践上有着诸多的问题，需要不休止的探讨。面对我国复杂的警务改革大局，本文很难在警察制度、警力结构等问题上做深入的探讨，笔者仅从如何积极地促进群众参与到反恐警务中，作以下构想： （一）警务亲民，营造导向 我国的警察是人民的警察，自然要坚持“从人民中来，到人民中去”的基本思想。日常的警务要切切实实地走进人民群众，走下警车与人民群众交流沟通。警察是法律执行者的化身，让人民群众感到安全的同时，也要让人民群众感到亲切。在有人民认同感的基础上，在日常警务中，人民警察应积极营造全民反恐的治安氛围治安态势，让人民群众加强对恐怖主义犯罪的防范意识，提高警觉性。在此基础上，其余的反恐工作才能更顺利的开展。 （二）奖励机制与保障机制 人民群众积极参与反恐事务，举报涉恐案件或提供恐怖活动线索理应得到一定的奖励与支持，同时也借此鼓励更多地群众提供有用的线索。奖励机制在我国已运用了很长时间，一般常见有两种：一种是举报奖励，另一种是刑事悬赏。此两种奖励机制在法律法规中均有涉及，但并未有详细规范，现地区所遵循的奖励办法，基本均由其当地有关机关制定的行政文件明确。在边境地区，对奖励机制的保障更应完善，考虑到恐怖主义的危害性和举报的危险性，其奖励办法应高于一般的刑事案件或其他案件的奖励。 与奖励机制并行发展的保障机制，在保护群众的生命财产安全上意义更为重大。保障机制一为保密保障，即公安机关等相关机关，要充分保護好举报人的人身安全，严格保密举报人信息，坚决不能让恐怖分子得知透漏他们行踪的人民群众的基本信息。全部恐怖分子被一网打尽的情况暂且不论，有任何漏网之鱼的恐怖分子同伙，一旦得知举报人的信息，开展打击报复以“杀鸡敬候”威慑群众的可能性极大。更何况地处边境地区，恐怖分子一旦外逃，再次捕获难度极大。因此，建立起秘密接待举报人，采取更秘密的举报方式，构建起良好的保密机制，是保障群众生命财产安全的重要环节。保障机制二为对积极参与反恐事务并因此受伤的群众的补偿机制。受伤群众的医疗费、因此导致财产损失、身体残疾的补偿费，均需政府、公安机关合理的分担。 （三）基本知识技能的培训 群众有了参与的动力与保障，最后一步便是群众手中对抗暴恐分子的“武器”。对于普通的人民群众，这种“武器”主要是反恐的知识技能。边境地区的恐怖活动，由于其地理位置的特殊性往往与走私贩毒等犯罪相结合。群众除掌握一定的擒敌、自卫技能，也应了解边境犯罪的基本特征与规律，在知识的基础上增强识别犯罪的眼力，及时地为周围群众预警，为公安机关提供线索。 恐怖袭击多发的西部边境地区，较东部人口密度较小，基本知识技能的培训可以以社区为单位定期展开。在社区群众共同学习的同时，也可以促进社区的邻里情感，更好地掌握社区每家每户的基本情况，从而为社会治安综合治理提供基础。 无论如何，只有公民积极地参与到反恐事务中，社会治安综合治理才有基础，边境警务的进一步转型才能够更好地实施。 参考文献： [1]郭永良.论我国反恐模式的转型——从精英模式到参与模式.法学家.2016（2）. [2]郭永良，蒋东龙.论中国反恐怖斗争的战略转型.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016，32（5）. [3]屈晨曦，张全涛.平安社区建设中的公共安全管理对策分析——以社区警务反恐为视角.文史博览（理论）.2016（8）. [4]姬艳涛，尹伟.反恐社区警务的理论与实践.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016，32（1）. [5]“坚持打防结合方针，全面推进平安福建建设”课题组，倪小宇.改革开放30年社会治安综合治理发展历程.福建警察学院学报.2008，22（6）. |
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