| 标题 | 雄安新区产业转型升级的法律保障与促进机制 |
| 范文 | 摘 要 雄安新区产业转型升级，是建设、发展雄安新区的核心环节，需要从各个方面予以制度保障与政策促进，因此建立相关法律机制是有效的方式之一。本文介绍了产业集群发展的相关概念，以产业集群发展要素作为分析角度，从产业布局、网络组织结构、创新的知识行为三个方面阐述了建立健全相关法律保障与促进机制。 关键词 雄安新区 产业转型升级 法律促进机制 产业集群 基金项目：河北大学创新资助项目：雄安新区产业转型升级的法律促进机制研究，项目编号：hbu2018ss80。 作者简介：吴昊雨，河北大学政法学院硕士研究生。 中图分类号：F127 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.079 2017年4月1日，中共中央、国务院下达通知，并向社会公布了设立河北雄安新区的决定;2018年4月，中共中央、国务院批复了《河北雄安新区规划纲要》;2018年12月，经党中央、国务院同意国务院正式批复《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》;2019年1月24日，又发布了《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》。以上列举的时间节点以及有关文件，都是关系到雄安新区设计、规划与发展的重要内容。根据相关文件的内容可知，雄安新区的定位是千年大计、国家大事，具有疏解北京非首都功能、促进京津冀一体化发展、探索区域经济发展新模式等的重要作用。鉴于雄安新区的定位，各个文件对雄安新区设计与规划尽可能的做到了全面、详细与明确，根据相关表述，雄安新区的产业发展方向、产业结构以及产业发展驱动要素等是雄安新区设计与规划核心内容。因为雄安新区的产业发展是雄安新区经济发展的关键环节，是雄安新区城市建设的基础保障，是雄安新区持续、绿色发展的动力支持。 一、 产业集群发展相关概念 雄安新区既作为行政区划上的一个概念，也作为在产业设计与规划中经济学上的一个概念。关于经济学中的区域的概念，美国学者认为， “区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区。”国内学者对于区域的定义，有的是强调区域的整体性和系统性，认为区域是因规划具有较为完整的结构，具有高度同质性一定的空间范围。有的认为区域是不同种类、不同结构的经济功能区相互作用，形成的网络结构的经济空间。结合有关理论学说与我国现实，笔者对区域进行如下定义：区域是因自然和人为因素，以及一定规划目的，形成的内部具有较强独立性和整体性的一定经济空间。在我国，区域划分很大程度上受国家政策的影响，即具有研究讨论意义的区域都是以国家或地方政策为导向形成的，雄安新区就是基于国家政策形成的，自身具有完备的组织结构、多种经济功能区的有机整体。区域产业，顾名思义，是在一定区域内，具有相似的生产能力、技术能力、研发能力等，并提供类似产品或服务的经济体，形成的一定集合。雄安新区产业发展的设计与规划明显符合区域产业的概念，因此，从区域产业出发，还可以引出几个重要概念。 区域产业结构，即在一定区域内第一、第二、第三产业所占比重。产业集群，根据美国哈佛大学迈克尔·波特波特对于产业集群的定义，产业集群，是某一特定领域相互关联的公司、机构的地理集中。 产业集群升级，从集群升级的本质属性出发，集群升级表现为通过企业的内部组织结构、技术、服务、产品等创新活动，实现价值创造能力的攀升。 雄安新区产业转型升级，实质上是产业集群升级，从产业集群升级的内外部机制来看，雄安新区产业转型升级内部动因是集群网络的更新与发展，外部保障是与产业集群配套的市场环境、制度设计、经济发展等一系列相关因素的集合。 二、雄安新区产业转型升级 （一）雄安新区产业转型升级的必要性 首先，来看雄安新区主要区域产业发展情况，雄安新区主要涉及的雄縣、容城、安新三县，在雄安新区设立之前，传统行业占据主导地位，主要是制鞋、服装、羽绒、毛绒玩具、压延制革、乳胶制品、塑料包装以及电器电缆等劳动密集型产业。 这些传统产业又具有以下特点：1.以本地县级行政区域来说，产业具备一定规模，但以中小企业为主;2.家庭作坊众多，主要位于乡镇与村庄;3.具有完整的产业链条;4.产品附加值低，初级生产要素集中;5.造成了一定程度的环境问题。 其次，再看雄安新区设立之后，产业发展的设计与规划。根据相关文件，雄安新区产业重点发展方向是，新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业、绿色生态农业。从区域产业结构上看，第一、第二、第三产业全部包括;从生产要素来说，全部产业均属于高级生产要素的集合;从产品生命周期来看，产业基本上处在成长期;从产业发展驱动因素来看，都主要是以创新作为核心发展要素。 雄安新区设立之前，其涉及的主要区域产业是以传统产业为主，而雄安新区设立后的产业发展定位是高端高新产业，两者从生产要素组成、主要发展驱动因素、外部配套设施、国家政策支持等方面完全不一样，因此雄安新区对于产业转移和产业转型升级具有较为急迫的需求。 （二）雄安新区产业转型升级法律促进机制的必要性 1.适当的产业政策会对产业转型升级具有推动作用 根据传统理论，产业政策在市场失灵的产业领域，可以根据市场的动态作出补充、反方向的调整; 在一国的整体经济发展中，经济结构由低级向高级转化一般是在政府指导下完成的，而政府的指导是通过产业政策的体现的;再有就是当政府想要优先发展某一领域，为了使这一领域获得强大的竞争力，会用产业政策对这一领域进行帮扶与支持。另根据一些实证性分析，适当的产业政策对促进产业发展具有一定的效果，因此，通过制定和实行产业政策对于促进雄安新区产业转型升级具有重要意义。 产业政策在实际中最直接的体现方式，首先，是有关部门出台规范性文件。如：国务院出台《促进产业结构调整暂行规定》，针对某些重点调整领域进行了规定，有关部门如国家发展和改革委员会根据国务院的文件，进一步出台细化的规范性文件。其次，是政府部門根据规范性文件，在相关产业领域有效的执行。如：对于某些产业的行政许可审批，设立专门通道，简化审批流程等。还有，是司法部门针对某些产业出现的具有普遍性的问题树立典型案例，促使其他参与相关产业的主体得以规避风险。 2.创新驱动力的发展需要法律机制的保障 雄安新区产业转型升级，发展高端高新产业，根本驱动力是创新。而创新，离不开法律机制的保障。首先，从创新主体来看，有科技创新组织和科技创新人员，创新主体因不同的动因，驱使他们进行创新活动，而法律机制通过对创新主体权利、义务的分配，确认创新主体的利益，保护创新主体的知识成果，加强不同创新主体之间的知识交流。其次，从创新环境来看，创新活动需要相对稳定的经济、社会环境。而我国现实情况是，知识产权的保护有待继续完善，产学研未能形成良好的结合，创新激励制度、产品转化机制依然欠缺，这要求我们通过有效的法律机制对此作出规制。再次，在创新活动中，需要大量的物质资源，物质资源单纯依靠创新主体在市场竞争中的分配，会使得一些资源需求大、研发时间长、产出回报慢的产业，难以得到必需的资源配置;还有对于某些基础理论领域的投入，也是必不可少的。这种情况下，通过资源分配制度设计、有效制度实施的政府适当干预，会对提高创新物质资源分配的有效性。 最后，创新需要连结知识网络中的各个主体，是一项需调配各种资源、结合多种科研力量的复杂系统工程。在系统工程中，为了保障各个主体之间高效的合作以及成果的转化，应当需要法律进行一定的指引，设计创新主体沟通制度、科研成果转化制度、人才引进和保障制度等等。更重要的是因为雄安新区产业发展的战略性定位，要求通过法律机制尤其在初步发展阶段，给予强有力的引导、支持与保障。 三、雄安新区产业转型升级的法律促进机制——基于产业集群升级角度 综上所述，雄安新区产业转型升级的本质是产业集群升级，而产业集群升级涉及到三个核心要素，产业集群中的产业布局、产业集群中的主体网络结构、产业集群中的知识行为。我们通过法律机制对三个核心要素的保障与促进作用，进行相关分析。 （一） 产业布局的法律保障与促进机制 产业布局中核心内容就是产业发展重点的顺序选择，以及重点产业内部结构规划。针对雄安新区，国家已经明确产业发展的重点方向——高端高新产业，但对于具体怎么促进相关产业在雄安新区发展，需要进一步明确与完善。对于已经明确重点发展的高端高新产业，从政府部门的角度以及结合产品生命周期理论，进行如下建议。政府部门应当在产业投入期进行引导，在成长期进行支持，在成熟期进行规制，在衰退期进行有效疏导。具体来说，政府部门在雄安新区高端高新产业投入期，应当制定具有统领性的法律法规，对整个产业的发展方向、发展模式和内部具体构建进行一定的设计，保证产业在雄安新区发展初期的方向、模式等符合对雄安新区的产业定位。在雄安新区高端高新产业成长期，基于产业发展已经初具规模并形成初步发展模式，政府部门应当出台激励产业政策，加大对相关产业领域的物质资源、人力资源以及税收等方面的法律、法规，提高高端高新产业在国际上的竞争力。在雄安新区高端高新产业成熟期，此时虽然是市场对产业发展占据主导作用，但是因为雄安新区属于高端高新产业聚集区，为了避免产业内部之间的恶性竞争，政府部门也应当对已经出现或是可提前预判的恶性竞争制定制度以规范市场。国家对于雄安新区发展强调是千年大计，所以当其内部产业发展到一定阶段，会进入到衰落期。此时，政府部门应当对于市场淘汰的产业进行有效疏导，对于在产业初期建立时曾经起到重要作用的主体，应当在制度设计上，制定具有针对性的善后规范。 （二） 主体网络结构的法律保障与促进机制 有学者认为，产业集群是拥有资本、信息和主体等维度的网络组织结构，网络组织结构则由节点、节点间的联系方式、联系强度等组织要素构成，在结构内部，核心企业组成部分是网络组织结构的最关键节点。 产业集群内部主要是各个主体之间，通过一定形式形成在资本、信息、技术等方面的有效资源共享、风险共担的关系。其中企业是既是进行生产、加工、销售等市场经济行为的活动主体，又是新产品、新技术研究与开发的创新者，还是促进资源流动和有效配置的主要力量，因此，企业之间的关系是网络组织结构中的最核心结构组成。 为了促进雄安新区产业的有效发展，国家要求在雄安新区建立科研基础设施、科技创新平台、世界一流研究型大学、特色学院和高精尖研究中心等，并配套金融服务、智慧教育、科技咨询、律师事务所等现代服务业，使得雄安新区的产业集群构具备了一个完整的网络组织结构。首先，雄安新区企业之间主要存在两种关系，即竞争关系和协同共生关系，对于在产业集群中处于竞争关系的企业，想要保持长久的竞争力就必须具有异质性， 而我国现状中，产业中趋同性现象严重。政府部门对于竞争企业关系，在立法层面上，通过制定知识产权保护制度、质量监督体系、企业信用评级等制度进行企业规范竞争的指导;在执法层面上，通过对恶性竞争企业加大惩治力度、对正当经营企业予以实质奖励;在司法层面上，对不正当竞争案例的依法审判形成一批具有指导性的典型案例。对于协同共生关系，企业之间应当形成完善的分工合作体系。政府部门对于协同共生的企业，不宜进行过多的干预，主要是关注企业治理机制，对于不同分工企业，其在管理模式、组织机构等方面会具有一定的差异性，政府部门适当的关注差异性有利于完善企业内部治理机制，但更多的内部改革，应由企业自己占据主导。 除了企业内部之间的关系，企业与其他机构也具有一定的联系。企业跟科研院所、大学之间，形成的是一种科研院所、大学向企业输送知识、技术，企业向科研院所、大学进行经济利益回报的关系，共同构成了完整的产学研链条。对于在雄安新区建设产学研链条，应当主要以下两方面进行法律机制保障。第一，要以法律形式规范产学研合作各个方面，引领产学研链条健康有序的发展。例如我国在产学研联合方面主要依托短期项目，缺少战略层面的长期合作，产学研合作形式松散，缺乏稳定合作模式和持续有效的内在动力。 因此，在产学研合作形式方面，政府部门可以出台建立长期联盟、多领域长期合作的规范性文件，加强合作广度与深度;在产学研合作沟通交流方面，政府部门通过建立技术、产品转化评价体系，设立知识转化考评指标，增强相关主体之间的信息交流等。第二，明确企业与科研院所、大学之间的产权归属和利益分配方式。雄安新区企业在与科研院所、大学之间合作时，会产生新的知识成果，而知识成果的分配制度是避免发生争议的重要基础，因此，在制度设计上，对知识成果权属划分的依据、标准等应当明确，同时又允许合作者之间进行自主协商，并以合作者之间的意思自治为主，而对于产生的经济效益不高的转化成果，要注重对于发明主体的利益保护。 在雄安新区的产业配套设计中，企业和其他中介服务结构的关系也是需要重点关注。企业与金融服务机构，金融服务机构对于提供企业发展所需资源、引进高级生产要素和促进资本在不同主体间流动具有重要作用。因此，首先，要对金融服务机构的准入制度和信用评级制度进行合理制定;以保障进入雄安新区的金融服务机构具有较强的实力为企业提供服务;其次，设计合理的融资担保机制和规范的融资平台，为企业合理使用金融服务机构的资源，以及金融服务机构向企业提供资本支持构建良好的渠道;另外，要对不同种类金融机构的投资行为进行合理限制和大胆创新，为雄安新区企业发展提供充足的资源保障条件。企业与法律服务机构，法律服务机构主要为企业发展提供风险控制、法律合规、争议解决等方面的问题。因此，一方面主要是有关部门通过制定准入门槛以此提高法律服务机构的水平，另一方面是促进法律服务机构与企业的全方面、全阶段、全领域的深化合作，对企业健康发展提供法律保障。 （三）知识行为——以创新为主的法律保障与促进机制 从创新的构成因素来看，可以分为创新主体、创新要素、创新机制和创新环境。创新主体的组成实质上和产业集群中的网络结构组织一样，创新的核心主体是企业，以科研院所、大学作为基础知识存量的输出机构，以科创中介服务机构作为应用型知识存量的输出机构，企业则是将前面的知识存量彻底转化成成果。创新要素实质上就是创新需要的各种资源，创新机制就是关于创新资源在创新主体间进行配置的内容，而创新环境，则是促进创新中最为重要的制度保障与促进机制。 创建雄安新区的创新环境，基于雄安新区作为政府主导规划的新区，应当以政府立法为基础进行创新环境的建设。政府应当主要从以下几个方面进行制度建设。1.建立体系完备，以创新为驱动力的产业政策体系，产业政策体系应当分为宏观纲领性立法和产业分类立法。宏观纲领性立法主要从产业发展方向、产业发展模式、产业布局等进行规范，产业分类立法主要针对产业特点，从创新技术奖励、政府采购、创新产品税收优惠等方面进行扶持。2.保障基础设施建设，加大人才引进，产业集群升级需要初级生产要素和高级生产要素的双重集合， 雄安新区产业转型升级需要完备的基础设施和人才的聚集。对于基础设施的建设，初期依赖于政府制定的专项政策，中后期则是依赖于政府制定的有利于企业参与的宽松政策。高级生产要素中人才的聚集，在雄安新区发展初期阶段，也主要依赖于政府专门的人才引进立法，后期则是针对出现的问题进行人才引进的制度调整。3.完善创新主体组织结构、创新产出、创新可持续性等评价体系，建立企业淘汰机制，雄安新区的发展是以创新作为主要驱动力。因此，政府要建立健全各种创新评价机制，并设立创新奖励制度、创新转化机制和创新产出支持政策等，并建立大力扶持企业名单，以提高创新作为产业发展驱动力的地位。同时，对于享受良好创新环境但却创新效率低下的企业，要建立筛选淘汰机制，以此保障雄安新区产业发展的高效性。 雄安新区产业发展对于雄安新区建成开放发展先行区、探索城市群的建设新模式和发展经济新增长点具有重要作用。因此，为了保障雄安新区产业进行转型升级，笔者通过分析产业集群升级理论，并对产业升级理论在雄安新区产业转型升级中实际应用的探讨，认为对于影响雄安新区产业发展的核心要素，给予法律机制的保障，是促进雄安新区产业转型升级重要方式。 注释： 艾德加·M·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼.区域经济学导论（中评本）.远东出版社.1992.239. 王来军.基于创新驱动的产业集群升级研究.中共中央党校.2014. 王娇俐，王文平，王为东.产业集群升级的内生动力及其作用机制研究.商业经济与管理.2013（2）：90-96. 河北省资本研究会、方塘智库组建联合研究课题组.雄安新区传统产业“双转战略”研究报告.http：//www.yidianzixun.com/article/0Ij3WItY.访问日期：2019年3月15日. 张泽一，赵坚.产业政策有效性问题的分析.北京交通大学学报（社会科学版）.2009，8（3）：27-31+46. 何士青，李莉.科技创新与法律的功能.科技与法律.2006（2）：1-6. 朱海燕.产业集群升级：内涵、关键要素与机理分析.科学学研究.2008，26（S2）：380-390. 颜永才.产业集群创新生态系统的构建及其治理研究.武汉理工大学.2013. 李恒.产学研联合创新法律机制的研究.中国科技论坛.2009（4）：46-50. 韓江波.基于要素配置结构的产业升级研究.首都经济贸易大学学报.2011，13（1）：29-38. |
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