| 标题 | 中外反腐制度的比较研究 |
| 范文 | 摘 要 从古至今，反腐败制度建设一直都是争论不休的话题。为此，世界各法系都在其发展过程中设立了适应国情的立法举措，许多国家和地区也相继设立了独具特色的反腐败机构。我国的反腐败追究权力曾长期被分散安排在多个机构部门，难以形成合力，直至我国《监察法》的出台改变了这一局面。此次改革重心在于设立了监察委员会这个专门反腐败机构，其吸收了我国香港地区及域外各国设立反腐败专门机构的经验，它的产生是对我国反腐制度体制与国际接轨的重大创新。本文将基于国际视角对反腐败机构进行研究，以比较中国新的监察制度，概括分析现有机制的特征，指明优缺点，并提出一些建议。 关键词 反腐败机构 比较研究 监察委员会 作者简介：邱明佳，南京工业大学。 中图分类号：D035.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.167 一、清廉国家产生的历史基础 廉政国家的产生必有其特定的历史基础、经济基础、政治背景、文化观念等。是否需要设置反腐机构、设立什么样的反腐机构，均需结合国情，才可能有较强的适应力，否则都将适得其反。 在亚洲，由于许多国家和地区曾遭受严重侵略，战后各类资源日益匮乏，腐败问题随之泛滥，在社会上引起了广泛舆论。有些地区便决定实施重大改革，为彻底改变这种不良风气，设立了一些相当严厉且具有权威性的专门反腐败机构以打击贪腐犯罪，成果显著。 相反地，在远离战争的北欧国家，各类建设发展都较为发达，在坐拥完善的社会资源的同时累积了大量的财富，生活较为富足。因此，他们对于物质腐败的观念较为淡泊。另一方面，这些高福利国家往往对腐败行为设置了高惩治力度，使得腐败行为一旦做出便得不偿失。因此，我们在全球清廉指数排行榜上看到的排名前几位的，大多都是这样的北欧高福利国家。 与此同时，英美法系国家的观念里较为重视权力的制衡，因此设置了多元化的反腐败机制，不仅有国家设立的专门反腐败机构，还将一些反腐任务分配到各部门，实现了更为全面和广泛的反腐败治理体系。 二、域外反腐败机构设置研究 （一）北欧地区反腐败机构设置考察 根据2018年透明国际发布的最新全球清廉指数排行榜，丹麦位列全球最清廉国家之首，其次为新西兰、芬兰、新加坡、瑞典。显而易见，北欧国家几乎全部位居榜首。北欧地区的廉政制度的成功，在得益于其在国内民主政治繁荣的基础上，还在于其首先确立了独树一帜的国会监察专员制度。 作为全球最清廉国家的丹麦设置了国会监察专员办公室，其隶属于国会，但拥有独立的调查权、建议权、诉讼权，不受其他任何机关、组织干涉。它的职能是对公民的举报或对自己发现的问题进行调查，调查结束后可送交法院提起诉讼。但也不局限于对案件的调查，还可为政府提供反腐败的咨询建议等。而作为监察专员制度起源地的瑞典，还有一大特点，在于其监察范围的广泛，甚至扩张到私人领域，如对于某些医疗人员的专业资格的监察。 （二）亚洲地区反腐败机构设置考察 1.亚洲国家反腐败机构设置考察。亚洲地区各国大都经历过战争的洗劫，腐败问题异常严重并引起民愤，因此有些国家不得不采取有效措施，推进反腐败立法。新加坡贪污调查局正是在这种背景下的产生的。 新加坡贪污调查局由总理负责掌管，接受群众举报且具有独立的调查权。其内部又分为负责收集整理情报的行动部、专管人事财政等问题的公司事务部、以及处理腐败案件的调查部，其分工极为明确，反腐败效率极高。 2.我国香港廉政公署的反腐败机构设置考察。香港廉政公署是于1973年设立的独立的反贪污组织，该机构职员不超过两千人，不隶属于任何公务系统，它设置于在香港的大街小巷，具有广泛的群众基础，只要接受举报就可实行调查，免除了繁琐的程序要式。在设置行政总部的基础上，其内部还设置社区关系处、执行处、防止贪污处，分工亦是极其明确，很好的做到了调查惩治和积极预防相结合。 （三）英美法系反腐败机构设置考察 在分权制衡理念根深蒂固的英美法系国家，对于贪腐行为的防范则是最为重要的问题。英美国家在设立独立的专门反腐败机构的同时，其机构设置较为分散，但监督范围相当全面，呈现出多元化特点。 以英国为例，其设置了以议会为主导的反腐败机制，同时还辅以政府各部门的内部监督、法院、检察院的司法监督、审计机构以及社会舆论监督等多形式、多层次的监督机制，形成了全方位、立体化的监督网络。 在美国，反腐败机构设置，涉及到各个系统和部门，立法、司法、行政部门都设有专门机构负责本系统的反腐败工作。在司法阶段，有从侦查到审判一以贯之的联邦调查局、检察官、独立检察官与各级法院，实现了有序合作且良好运行。 三、国内外反腐败机构设置对中国的启示 任何制度的设置都必须依据国情。我国将监察委员会设置为独立的反腐败机构，一改曾经“一府两院”的顶层设计格局，将监察权能放在国家权力的突出位置，这正体现了国家对反腐败治理的高度重视。当然，该机构的设置还处于起步阶段，通过分析国内外较为成熟的经验，笔者既发现了许多中国的制度设计的有益之处，也希望对未来的反腐败制度的发展提出一些启示性建议。 （一）设立独立的反腐败机构 从国际视野上看，无论是政治文明高度发达的北欧，还是腐败势力强大的亚洲各地区，都在基于当时国情的基础上探索出适合自身的、独立且权威的反腐败机构。即便是分权制衡的英美国家也设置了专门的反腐败机构。可见，将反腐败的权利，放在国家权利的核心位置，重要性非同一般。 我国新设立的监察委员会，便是基于国情的一项重大改革。作为一个独立的机构，改变了原先反腐败权力分散、繁杂的状况，反思借鉴了北欧、亚洲等地区设立专门反腐机构的举措，在机构设置上，放弃了原有的种种隶属关系，从政府部门中脱离出来，成为一个与政府地位相平行的监督机关。这正体现了我国将廉政体制提高到了前所未有的战略地位，這是监察体制改革的一项重大突破，展现了我国重视反腐败工作的积极性。 （二）设立审查机构，注重腐败预防 相较于用严厉的手段惩治腐败犯罪，腐败的预防实际上是更为重要的环节。完善预防腐败的措施，可以防范腐败的发生，从而节约司法成本。 在我国香港地区，廉政公署内设防止贪污处，对政府部门私营机构的工作进行审查，并定期进行研究，提出咨询和意见，以有效地预防腐败。 在国外，法国设立的“预防贪污腐败中心”、韩国的反腐败委员会，这些都是为预防腐败而设立的专门机构，在反腐败审查的过程中发挥着重要作用。 通过对其他地区反腐败审查监督机制的分析，我们应当反思，我国的监察体制在发展过程中也需取其精华，进一步加强预防腐败的职能，如在监察委员会内部设立审查部门，要求被监督者列出权力清单，定期审查和评估其重要的文件，只有这样才能积极主动地防治腐败。 （三）亲近民众，注重宣传教育 审查机制的设置可一定程度上环节腐败的现象，但要从源头上治理腐败，不仅仅要做到“不敢腐”，还要“不想腐”，要从思想层面打消人们腐败的念头，也着实不易。因此，倡导廉洁思想并实施公众监督，注重大众廉洁理念的宣传教育，是不可或缺的。 我国香港廉政公署接近群众，设立“廉政公署事宜投诉委员会”以受理公众对贪腐的检举，其社区关系处，其职能更是专门负责反腐败的宣传和教育，因此拥有了广泛的群众基础。 而在域外其他国家，如新加坡贪污调查局、丹麦等北欧国家的监察专员制度，其大部分的案件来源也都在于公民的投诉。亲民的模式提升了公众对反对贪腐的自信，也正是这样的机构设置能够得到广泛的公众信任。 我国监察制度在运行过程中，如何亲近、教育民众，也是一项重要问题，在我国监察委员会中设置一个宣传教育部门，并设立专门的监督反腐败日常工作的“监督委员会”以降低公民投诉门槛，并加强对投诉者的保护，这些都是可以考虑的选项。将事前咨询和事后监督相结合，可更为全面地预防腐败。 （四）反腐机构内部注重分工负责 一个机构往往具备多种职能，如何将各项任务分配到位，也是一个值得探究的问题。在各地区反腐败机构的实践中，采用最多的做法便是在机构内部设置明确的分工，以确保工作有条有序的进行。 例如，新加坡贪污调查局划分调查处、信息处、行政处，分别负责调查、情报与后勤业务。 又如，我国香港廉政公署采用“三管齐下”的运作模式，行政总部负责处理内部的各种日常行政事务，其下设的执行处、防止贪污处、社区关系处则是其下设的三个分支机构，功能涵盖了执法、预防和教育三个方面。 在我国大陆，监察系统内部可以划分不同的职能部门，鉴于对未来监察委员会职能的展望，以及上述提及的对设置预防腐败机构、审查机构等的建议，笔者建议在监察委员会内部区分调查部门、监督部门、审查部门、案件管理部门、预防教育部门等，以更好实现分工负责，权责分明。 （五）提升反腐败机构的专业性 反腐败的调查可能不是一项简单的任务，有可能涉及许多税务、商业、审计等多方面的知识。因此，调查员的专业技术水平就显得尤为重要。人员能力和素养在很大程度上也关系到工作效率、质量。很多国家正是通过在反腐机构引进高端从业人员，来高效地展开调查工作。 以香港廉政公署为例，其三个内部职能机构的人员大多走专业技术序列。与此同时，还拥有专业严格的晋升制度。 域外典型国家如瑞典，成立了经济犯罪调查局，要求其中的调查员拥有很强的税务、商业运作和账目簿记方面的专业技能。每个调查处都配备经济犯罪检察官、经济警察、经济专家等，利用他们的专业技能，合作处理经济案件。同时还注重对各类人员的培训，使之成为调查腐败案件的优秀专家。 在我国的监察体制改革中，基于专业性考量，监察委员会人员应具有较强的稳定性，所有支持专业技术序列的制度必须到位。另外，对于调查人员，则需要更严格的准入标准和培训机制来提高专业水平。 （六）加强反腐败国际合作 腐败不是中国独有的问题，而是一个国际问题。随着世界各国政治经济合作的日益深化，反腐败也需要充分的国际合作。 为了妥善应对腐败的影响，中国于2005年加入了《联合国反腐败公约》，以加强国际合作，共同打击腐败，形成国际反腐败力量。2017年，第七届联合国反腐败公约缔约国大会在维也纳开幕。外交部部长助理钱红山率团与会，阐述了中方立场。钱助理表示，中国高度重视反腐败工作，不断完善国内反腐败法律法规，加强权力监督，积极开展反腐败国际合作，为反腐败全球治理贡献中国方案。 在我国的监察体制改革中，反腐败国际合作的作用不容忽视，加大對海外追赃追逃、遣返引渡力度等的反腐败国际合作刻不容缓。 四、结语 综上所述，通过分析域外反腐败机构设置在反腐败治理中的经验和作用，我们看到我国香港及大多数廉政国家都设立了独立权威的反腐败机构，且内部机制也极为完善。笔者从中深得启示。我国设立的监察委员会正顺应了反腐败机构设置的国际潮流，值得称赞。当然，一切还处于起步阶段，如何使该制度更好地适应国情，则需要更加完善监察委员会的内部职能。同时，理论构想必不可少，但也得从大量实践中来积累经验。 参考文献： [1]熊秋红.监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究[J].环球法律评论，2017（2）. [2]王保民、祁琦媛.从制度反腐看国家监察委员会的设立[J].北京行政学院学报，2017（3）. [3]李凯.比较视域下的反腐廉政组织研究——基于新加坡贪污调查局与香港廉政公署的经验[J].山西青年，2016（4）. |
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