| 标题 | 审议意见在地方人大监督工作中的实践与思考 |
| 范文 | 李涌 杜永春 鲍映辉 谭婷 摘 要 审议意见是各级人大常委会行使监督权作出的规范性文件，具有依法、规范的属性。尚存在认识还不统一、质量不高、督查督办机制不健全问题。坚持会前学法、抓好议题调研、创新审议方式能够促进工作规范化、制度化、实效化。本文认为应从提高法律认识、提升审议质量、促进意见落实、增强审议透明度四个方面规范。 关键词 审议意见 监督 机制 认识 作者简介：李涌，淄博市淄川区人大常委会主任;杜永春、鲍映辉、谭婷，淄博市淄川区人大常委会研究室副主任。 中图分类号：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.289 听取和审议“一府一委两院”专项工作报告，提出审议意见，是监督法规定的各级人大常委会常用的七种监督形式之一，其质量高低、执行虚实，直接决定了人大常委会对“一府一委两院”专项工作监督的成效。实践中，如何正确认识、规范审议意见并充分发挥其应有的功效，是一个值得思考和探索的问题。 一、审议意见的现实状况分析 集中听取、分组审议“一府一委两院”专项工作报告，有效汇聚起常委会组成人员的集体智慧和力量，达成共识和一致，进而提出规范的、有针对性的审议意见，肯定成绩、指出不足、明确今后努力的方向，促进“一府一委两院提升专项工作效力和水平，不断满足人民群众对美好生活的需要，提高人民群众的获得感、幸福感，是各级人大常委会依法行使监督权的七种基本形态之一，由常委会机关工作机构或办事机构具体督促“一府一委两院”认真落实审议意见，并在规定的时间内将贯彻落实和整改情况书面或通过其他方式呈报人大常委会会议，形成了一个完整的审议意见提出、交办、监督、回复流程，对推动新时代中国特色社会主义民主法制建设发挥着越来越重要的作用，其地位不可取代。 但由于审议意见的性质、作用和效力在监督法中没有以明示的法律条款予以规定，需要执行法律的机关根据法律的基本原则和相关条文的具体规定，进行理解和适用，存在较大的自由裁量空间，加之一些地方人大对审议意见的定位把握不准、思想认识不够统一，更有甚者，一个常委会机关的不同工作机构之间，也存在不同的认识和做法，对保证审议意见的落实缺乏规范的、有效的、刚性的监督手段，致使“一府一委两院”对审议意见落实不到位，存在文来文往现象，“一府一委两院”答复审议意见头头是道、落实审议意见轻轻飘飘，审议意见没有发挥其应有的作用，主要体现在： 一是对审议意见的认识不到位。首先，常委会思想认识不够，对落实审议意见信心不足，畏难发愁，不敢行使、不愿行使、不会形式监督权。有的认为，审议意见是走形式，难以发挥实际作用，多一事不如少一事，思想上存在顾虑。其次，常委会工作机构思想认识不到位。常委工作机构的工作人员，多数由其它部门转岗而来，對人大业务不熟悉，法律知识欠缺，加之，年龄普遍偏大，有船到码头车到站的心态，存在喘口气、歇歇脚，多一事不如少一事的想法，对审议意见的重要性认识不足，对如何推进审议意见刚性监督研究不够、办法不多。再次，办理部门思想认识不够，依法行政意识、自觉接受监督意识淡薄，向人大常委会负责并接受监督的观念不强，对审议意见的办理落实重视不够，具体承办单位重视直接主管的上级单位部署的工作任务，不重视人大常委会决议决定和审议意见的落实，存在“三个一”现象，即发一个贯彻落实的通知给人大常委会看一看，按排一个贯彻落实的场景领常委会组成人员转一转，写一个贯彻落实的报告给人大常委会报一报，实际问题难以解决。 二是审议意见质量不高，笼统抽象，难以落实。常委会集中审议“一府一委两院”专项工作报告，时间较短，方式固定。按照地方各级人民代表大会组织法的规定，人大常委会会议一般每两个月召开一次，会期虽一至两天不等，通常按排几个议题一并审议，加之一半左右的常委会组成人员不是专职人大工作者，接触人大工作的时间和精力有限等，要做到有的放矢审、切中要害议、找准问题督，几乎成为挑战不可能，习惯性地把复杂问题简单化，把本该规范审议的专项工作报告逐渐演化为部门报告、领导点评、委员旁听、共同喝彩。多栽花、少挑刺，多表扬、少批评，多鼓励、少鞭策等成为常态，即便程序性的提出批评意见也避重言轻、不疼不痒，如学习积极性不够，原汁原味、原原本本学习研究、系统掌握……理论做的不到位;干部担当作为意识有待提高，抓工作落实的本领有待加强等万金油似的意见，说的有底气——这些意见放之四海而皆准，听得有志气——都是一些永远在路上的问题，没有被常委会组成人员抓住小辫子，万事大吉。造成这一现象的原因在于，一方面，常委会组成人员参加常委会会议准备不充分，对审议议题缺乏调查研究、缺乏深入了解、缺乏第一手资料，没有把经常性的走访选民、面对面的征求意见作为代表履职的必修课，没有认真学习研究与审议有关的法律法规和专业知识，常委会审议“一府一委两院”的专项工作报告的侧重点应该在国家法律法规、上级人大及其常委会的决议决定在本部门有没有得到不折不扣地贯彻实施？人民群众对某项工作的要求和期待有没有得到落实和满足？由于部分常委会组成人员对所审议的议题缺乏必要的专业知识，加之会前调查研究不充分、不深入、不细致，必然导致审议时泛泛其谈，东一榔头西一棒槌，抓不住问题的要害。分组审议时发言人、发言顺序相对固定，往往是主任会议成员先说、常委会组成人员随声附和、见风使舵，主任会议成员说存在某某问题、常委会组成人员再加上几分，任会议成员说有某方面的成绩、常委会组成人员再拔高拔高，传达文件一字不落、具体意见一个不拿。另一方面，记录整理审议意见不规范。记录整理审议意见的工作人员对各部门的业务工作不熟悉，在审议意见的记录、整理、归纳和形成过程中，抓不住重点、记不下要点、忽视了焦点，监督的边际作用层层递减，不能规范地把常委会集中会议和分组会议的意见有机融合、精准反映，有的只重视整理常委会领导意见建议，对其他常委会组成人员审议发言的整理重视不够，这些都容易造成审议意见的质量不高，形成的审议意见缺少实质内容，没有做到开宗明义、言简意赅、一针见血、切中要害，指导性不够、操作性不强。更有甚者，有的常委会会议还没召开，审议意见就已成文，将专项工作报告中的内容拼凑粘贴，直接修改为审议意见的情况时有发生。 三是督办落实机制不完善，重程序、轻实质。地方人大常委会虽然从形式上，与党委、政府并列为大班子，但缺少人员和编制，党委政府部署的重点工作、重要任务等，均有专门的督办机构如党委督查室、政府督查室等，配有专门人员适时调度和掌握重点工作、重要任务的落实和完成情况。但地方人大常委会没有专门的督查督办机构，没有专人负责督察督办工作，对常委会的重点工作、重大部署基本上是由有关工作室委负责对口联系有关部门，既当裁判员、又当运动员，审查有关报告的创新性举措不多，有的碍于情面，降低标准，放宽了办理要求，督办的力度不够、刚性不足，对审议意见的督办工作流于形式，跟踪督办落实不到位，不能形成完整的审议意见督办机制。 二、淄川区人大常委会提高审议意见质量的探索和实践 人大常委会审议意见的高质量提出，是提高人大审议监督的前提。近年来，淄川区人大常委会创新形成了一系列审议意见工作机制，收到良好效果，形成具有建设性、针对性、可操作性的审议意见，促进了审议意见落实工作的规范化、制度化、实效化。 一是坚持会前学法。淄川区人大探索建立“每月一法”学习制度，深化审议前学法并逐步加以制度化，进一步增强了学法与审议的结合度，先学法再调研、先学法再审议、先学法再监督，成为必经程序，初步形成了运用法治思维和法治方式想问题、做决策、干工作的制度规范。每次审议专项工作报告前，先由常委会组成人员、专门委员会组成人员和有关工作室委围绕审议需要有针对性地学习相关法律法规和政策文件，运用法律知识助力依法履职，及时发现“一府一委两院”在贯彻执行法律法规、上级人大及其常委会的决议决定过程中存在的突出问题，做到有的放矢，有效提高了依法审议水平。如在听取和审议全区房地产去库存情况及物业管理工作报告前，专门邀请淄川区房管局负责人就《中华人民共和国城市房地产管理法》《物业管理条例》举办了实务性的法制讲座，有效增强了审议的精准性、实效性。每次议前集中学法，提前与主讲人沟通联系，磋商讲课纲要内容，坚持以工作需要为导向、以推进问题解决为目标、以人民满意为标准，紧密联系人大监督工作实际，注重融合贯通、学以致用，切实将学习成果运用到实际工作中去，真正用学习成果指导和推动监督工作，提高监督工作实效。 二是抓好议题调研。人大常委会审议“一府一委两院”专项工作报告不是坐而论道、信口开河、夸夸其谈，而是建立在深入调查研究基础之上、充分反应人民群众对美好生活需要、有效汇聚常委会组成人员、各专门委员会组成人员、人大代表和人民群众智慧，有理有据、有程序、有规范、有实质内容的审议，形成的审议意见，既要肯定工作、正面鼓励，又要指出问题、推进工作。淄川区人大常委会为了使审议意见更切合实际，反映问题更准确，落实起来更具可操作性，坚持将审议前的调研作为抓手，通过调研增加委员们对相关审议议题的掌握了解，审议出精品。如在听取和审议全区农村集体产权制度改革试点工作汇报、基层医疗设施提升工作、创建“全国义务教育优质均衡发展区”情况等相关议题前，有关专门委员会认真做好调研工作，同时邀请相关专业人员参与，深入基层采取多种方式收集资料，深入部门召开座谈会，全面了解情况，掌握第一手资料;常态化开展常委会组成人员联系人大代表和人民群众活动，常委会组成人员联系人大代表做到“五个一”，每季度联系一次代表、每年为代表办一件实事、每年领衔提出一条议案或建议、每年提交一篇调研报告、每年推荐代表列席一次常委会或参加一次执法检查专题视察，常委会组成人员联系人大群众做到“六个一”， 每月走访一次选民、每季度到民情联络站公开接待一次群众、每季度参加一次代表活动、每年提出一条建议、每人确定一个帮扶对象、每届向选民报告一次履行代表职责情况，为常委会会议更好地审议提供了第一手参考资料，同时，也使形成的审议意见更切合实际，为形成高质量的审议意见打下了坚实基础。 三是创新审议方式。审议过程务必要实，这是提高常委会审议质量的关键，淄川区人大常委会科学、合理安排发言时间，坚持中心发言人制度，要求中心发言人最少利用一个月时间，就某一事项深入调研，形成规范的发言提纲;同时，要切中要害、现场向专项工作报告部门提问，使红脸出汗成为常态。完善中心发言与自由发言相互补充、相互为用，审议发言突出重点、把握要点、言简意赅、切中要害。为了真正把议题审深议透，每次分组会议审议时，都要求“一府一委两院”专项工作报告部门来四名同志列席分组会议，每组两人，现场听取意见并回答中心发言人和自由发言人委员们的询问，不搞事前彩排、事前演练，分组审议环节辣味十足，专项工作报告部门越来越重視，同时还邀请部分人大代表和专家列席会议，从专业的角度做好重点发言，切实提高了审议质量。 三、加强和改进地方人大审议意见工作的思考 审议意见在地方人大常委会监督工作中存在的一些值得探讨和亟待解决的问题，需要从理论和实践两方面进行思考，寻找解决问题的途径和方法。笔者结合淄川区人大常委会的一些好的做法，提出以下几点思考： 一是加强认识，确立审议意见的权威性。审议意见具体体现了人大常委会组成人员的集体意志，是人大开展监督工作的重要载体和具体成果。一方面要加强党委对审议意见办理工作的重视。各级党委应当进一步加强对人大审议意见重要性的认识，确保为审议意见办理提供有力支持。另一方面要加强人大常委会组成人员及人大工作人员对审议意见重要性的认识。明确审议意见的权威性、约束性和必要性，克服多谈成绩、少提或不提意见的敷衍应付现象。对审议意见的重要性认识不清，主要是对相关法律法规学习还不到位，应从学习法律知识入手，组织常委会组成人员及人大工作者，有针对性地重点学习监督法关于审议意见相关条款并反复学习研讨，通过强化学习，逐步提高大家对审议意见重要性的认识。 二是规范流程，提高审议意见的质量。审议意见的质量关乎监督的成效，提高审议意见质量是提高人大工作监督质量的前提。淄川区人大常委会有成熟规范的流程，议前先学法先调研，议中安排“一府一委两院”负责人列席会议，提高审议发言质量。审议过程中，工作人员要认真细致、全面完整地做好审议记录，及时整理汇总会议发言，同时，参考借鉴常委会各专门委员会、各工作室委起草的调研报告或执法检查报告，对需要在工作中引起重视亟待解决的问题，要认真研究分析，高度概括提炼，使形成的审议意见更好地体现常委会大多数组成人员的集体智慧和意志，尽可能做到全面、如实，具有可操作性。近几年来，淄川区人大常委会对20余项专项工作进行了审议，审议意见做到了实事求是肯定成绩，毫不遮掩指出问题，比如在区政府关于创建“全国义务教育优质均衡发展区”情况等工作审议中，提出了操作性强的审议意见，并撰写了高质量的调研报告，随同审议意见一并转交“一府一委两院”及相关部门，得到了区政府的重视和采纳，推动解决了一批重点、难点问题。 三是强化督办，促进审议意见的落实。审议意见形成后转送“一府一委两院”及相关办理部门，只是完成了审议意见工作监督的一部分和一个环节，关键还在于人大常委会的跟踪督办。各级地方人大常委会要进一步健全审议意见督查督办机制，成立专门的督查督办机构或由相关的专门委员会跟踪督办，“一府一委两院”应在规定的时限内书面报送审议意见办理情况报告。对于一些重点难点问题，也可由专门委员会、主任会议或者常委会会议专题听取办理情况汇报，督促其进一步整改，地方人大可定期不定期地组织人员，深入有关部门及办理现场，逐条逐项对照检查审议意见落实情况，了解办理进度，发现问题及时提出进一步意见建议，确保办理取得实效。对“一府一委两院”办理审议意见情况进行满意度测评，对办理质量不高，敷衍了事的，两次测评满意度不过半数的，可依法启用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式。 四是监督公开，增强审议意见工作的透明度。监督法的重要特色和亮点即在于通过监督公开引入社会监督，使公众也能参与人大常委会对“一府一委两院”的监督，同时也将人大常委会的监督本身置于社会监督之下，监督法明确要求公布审议意见。地方人大常委会应建立健全办理公开机制，事前公开要确保每次常委会会议召开之前，都要对会议时间和内容进行公示;事中公开就要在对每项议题开展调研或视察时，都邀请新闻媒体记者参加，并全程报道;事后公开就要对每一项议题的审议意见及落实情况予以公开。实践中，地方人大常委会在事前公开和事中公开两步都做得比较到位，但对事后公开这一步却都有所欠缺，事实上，事后公开更为重要，能有效的促进审议意见的落实，把单纯由人大监督变成人大与人民群众一起监督，将大大增强人大监督的实效。要注重健全和规范事后公开制度，通过媒体对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开，及时公开“一府一委两院”在落实审议意见过程中采取的措施、公开情况办理的进度、公开办理过程中存在的问题，自觉接受社会监督，增强人大工作的透明度，营造良好的工作氛围。 |
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