| 标题 | 加强诉讼能力建设促进高校法制工作 |
| 范文 | 段锐 董吉男 关键词 高校法务工作 立案登记制 诉讼能力建设 依法治校 法治建设 作者简介：段锐，清华大学电机工程与应用电子技术系职员;董吉男，清华大学学生部教师。 中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.202 一、背景 2014年10月召开的党的十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定明确指出了未来中国社会的法治目标是构建具有中国特色社会主义特色的法治体系。2015年4月最高人民法院根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的相关精神，以及中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，在进行了充分调研和论证的基础上，以最高人民法院公告的形式出台了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，其中在该决定的第一条规定了“人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉，实行立案登记制”。立案登记制的出台既是建设中国特色社会主义法治体系本质要求，同时在司法实践层面彻底改变了我国社会长期以来普通公民参加诉讼活动立案难，诉讼难的局面，对于确立将法治作为调节我国社会关系和社会矛盾的根本制度，发挥了不可替代的积极作用。 二、加强高校法务工作建设的迫切性 登记立案制实施以来的司法实践表明，人民法院一审的民事和行政诉讼类案件数量呈现出了大幅增长的态势，调查显示自2015年施行立案登记制度以来，同一年全国范围内的收案率同比增长24.7%，其中民商事案件同比增19.53%，以某区人民法院为例，2015年5月行政案件立案率比4月的立案率增加了194%。登记立案制的实施正在深刻地改变中国社会的法治环境与司法实践，将会对我国社会生活的各个方面产生长远和深刻的影响。 高等院校作为我国社会构成中的重要组成部分，也必将会受到立案登记制带来的司法环境变化的影响，从而对高校未来的建设和发展产生极为重要的深层次影响，必须认真加以思考和应对。 围绕诉讼能力建设为中心，加强和提高高校法務工作水平和能力 ，应对新的司法环境和社会环境的变化，对维护高校的合法利益，确保高校稳定，促进高校人才培养和学科建设工作发展，既具有现实和长远的意义，更具有迫切性。 自2015年4月登记立案制实施以来，根据查询《中国裁判文书网》（ http：//wenshu.court.gov.cn）收录的裁判文书搜索结果显示，以京沪两地的3所知名高校为例，2015年至2017年三年间，该网收录的，以这三所高校为当事人的民事案件判决书数量，呈现出了大幅走高的态势，如下表所示。 分析近年来高校涉诉案件数量快速增长的成因，首先与登记立案制的实施降低了全社会的司法诉讼活动门槛有直接的关联，在全社会涉诉活动增加的大背景下，高校涉诉案件呈现大幅度增长态势并非意外。 第二，在社会主义市场经济的背景下，高校通过利用自身人才密集和知识密集的优势，介入到国民经济的各领域，通过发挥高校应有的社会服务职能，获取一定的效益，以推动高校自身的建设和发展。但在这个过程中难免会与其他的社会主体，因不同的利益诉求产生这样或那样的法律纠纷。通过对近三年来《中国法律裁判文书网》的进一步分析，在高校涉诉案件中，民商事案件呈现出了快速增长的态势。 第三，随着全社会普法程度的提高，普通公民依法维权意识到了普遍提高。由于现阶段我国高等院校，特别是公立高等院校既是承担社会人才培养与学科建设任务的事业单位，同时也依法承担着我国高等教育行政延伸管理职能。高校依据《教育法》《教师法》及《高等教育法》等法律法规，依法承担了部分延伸的高等教育行政管理职能，因此，随着普通公民，尤其是高校在校生维权意识的增强，涉及高校的行政诉讼类案件也呈多发和易发态势。例如，田永诉北京科技大学案，刘燕文诉北京大学案和徐丰实诉清华大学案等在诉讼领域有一定影响的案例。 第四，近年来随着高校人事制度改革的深化，高校行政、后勤及科研等工作岗位所录用的合同制人员比例大幅提高，随之而来，劳动争议类案件在高校内的发案数量也出现了较大幅度增长。 三、 围绕诉讼能力建设加强高校法务工作 （一）诉讼能力建设是衡量高校法务工作的核心标准 高校的法务工作源自于建设有中国特色社会主义法治体系实践和确保国家法律法规在高校贯彻实施的需要。具体到高校自身而言，在确保国家法律法规有效贯彻和实施的前提下，努力构建有利于高校自身发展的校内外法律环境是高校法务工作的根本任务。法律和法规既是高校法务工作开展的基本依据，同时也是高校法务工作的具体工作内容。阶级性是马克思主义法学的基本观点，对抗性是法律阶级属性在法律制定和实施过程中的基本特征。诉讼是法律对抗性在实际操作层面的集中体现，是确保国家法律和法规贯彻实施的基本外化表现形式，同时也是公民和法人维护自身合法权益不受侵犯，构建有利于自身发展法律环境的根本手段。 因此，高校法务工作具有无法回避的对抗性基本特征。基于法律对抗性要求的诉讼能力建设是高校法务工作必须牢牢坚持和把握的中心工作，诉讼能力建设标准是衡量高校法务工作的核心标准。 战斗力标准作为衡量军队工作成效的核心标准，包含了遏制战争发生和打赢未来战争确保国家和平发展两个基本要素，同样作为衡量高校法务工作成效的诉讼能力建设标准也包含了“无诉”和“胜诉”两方面具象的要求，这是由高校法务工作的根本目标所决定的。 根据法律和法规的要求，维护高校的合法权益，保持高校稳定，促进高校人才培养和学科建设工作的发展，是高校法务工作的根本目标。在法律允许的范围内，确保高校内外法律环境的稳定，形成有利于高校人才培养和学科建设发展的良好法律环境，是高校法务工作的根本任务。“无诉”和“胜诉”就是在法律意义上，形成有利于高校全面建设良好法律环境，必不可少的基本条件。具体来讲有两个方面的考虑。一方面，有效开展的高校法务工作，能夠确保高校的各项工作在法律允许的范围内运行，减少和避免法律风险的出现，可以在最大限度上避免因高校自身的原因而带来的被动诉讼，确保高校内部形成有利于促进高校中心工作的法律环境，此为“无诉”;另一方面，从法律上讲，“胜诉”的本质是对守法者的保护和对违法者的惩戒。通过高校法务工作的有效开展，确保高校的各项工作在法律法规允许的范围内有序运行，才能使高校在可能的诉讼中，具备“胜诉”的基础，才能在高校的合法权益遭受不法侵害时，维护自身的合法权益，确保从外部形成有利于高校稳定发展的良好法律环境。因此，“无诉”和“胜诉”既是高校法务工作的追求和愿景，同时也是高校法务工作诉讼能力建设的具体标准，两者是对立统一的有机整体，互为前提和条件，“无诉”的能力越强，实现“胜诉”的能力就越强。 尤其在当前建设中国特色社会主义法制体系，司法环境尤其是诉讼环境急剧变化的现实法律环境下，坚持将诉讼能力建设标准作为高校法务工作的基本价值取向，就如同军队将战斗力生成作为基本价值取向一样，既具有迫切的现实意义，又具有深刻的长远意义。 （二）坚定正确的政治方向是开展高校法务工作的前提条件 法律是阶级的产物，政治属性是法律的本质属性。以法律作为基本工作依据的高校法务工作，也因此具有鲜明的政治属性特征。政治属性决定了保持坚定正确的政治方向，是高校法务工作存在合理性的政治基础。离开党的领导，高校法务工作必将偏离正确的政治方向，也无法发挥应有的促进高校人才培养和学科建设的根本作用，也就失去了存在的合理性基础。因此加强和完善党对高校法务工作的领导，必须贯穿于高校法务工作全过程的始终。 尤其是在诉讼能力建设问题上，必须始终将坚持党的领导，作为诉讼能力建设的基本前提条件，确保诉讼能力建设始终沿着正确的政治方向进行。 诉讼是法律对抗属性的集中体现，诉讼能力建设本质上是对抗能力的建设，对抗能力建设必须在党的领导下坚定正确的政治方向，否则对抗能力的建设将在无序和混乱中丢失正确的目标和方向，从而给高校的整体工作带来无法预料的损失。 因此，坚持党对高校法务工作的领导，确保以诉讼能力建设为核心的法务工作始终沿着正确的政治方向前进，是高校法务工作内在和本质的要求，离开党的领导，高校法务工作将失去存在的合理性基础。 （三）加强高校法务工作体系化建设，构建诉讼能力建设基础 军队战斗力建设是一国国防体系建设的综合反映，高校法制工作的体系化建设也同样是诉讼能力生成的基础。没有健全和完善的高校法务工作体系建设，诉讼能力的生成和建设只能是虚幻的空中楼阁。在高校法务工作体系化建设问题上，必须从高校整体工作的需要和法务工作的特点出发，进行通盘考虑和谋划。 第一，加强高校法务工作职能部门的自身建设。法务工作职能部门是高校法务工作体系建设的责任主体。高校法务工作体系化建设的成效，与高校法务工作职能部门的自身建设密切相关。一方面，法务工作职能部门承担着高校法务工作体系化建设规划和实施的工作任务，对高校法务工作体系化建设具有不可替代的核心作用，另一方面，确保法律和法规在高校的有效实施，维护高校的合法权益，构建和维护有利于高校自身发展的校内外法律环境，确保高校各方面工作的有效开展是高校法务工作职能部门的主体责任。同时，指导校内其他二级单位法务工作的开展，也是高校法务工作职能部门的工作职责之一。 因此，加强高校法务工作职能部门的自身建设，既是高校法务工作体系建设的内在要求，同时也是实现高校法务工作目标的前提条件。 第二，高校法务工作体系化建设必须要坚持“专群结合”的基本工作方法。群众路线是我们党革命和建设事业取得成功的基本经验总结。高校的法务工作可以分为“看得见的法务工作”和“看不见的法务工作”两个方面。看得见的法务工作主要是指高校法务工作职能部门围绕法律和法规在高校的有效实施，开展的构建和维护有利于自身发展法律环境的工作，这是高校法务工作体系化建设的重要组成部分，但不是全部。在高校法务工作体系的建设中还有大量“看不见”的法务工作，按照国家法律法规实施的要求，依法规范的开展高校的教学、科研和行政等工作，既注重工作结果的合法性，又确保工作过程的程序正义性，就可以认为是高校“看不见”的法务工作。而“看不见”的法务工作仅靠高校法务工作职能部门自身的努力是无论如何也无法完成的。必须在工作中坚持群众路线的观点，充分调动和发挥高校其他职能部门和师生员工的主观能动性，才能确保蕴含于高校整体工作中的“看不见”的法务工作得到有效的开展，才能确保高校法务工作体系化建设的顺利开展。 第三，处理好法务工作与教学科研等中心工作之间的关系，确保法务工作根本目标的实现。对抗性和原则性强，具有刚性约束力，是法务工作自身的特点。高校的人才培养与学科建设工作，却要求具有一定的自主性和自由度，才能确保人才培养和学科建设目标的实现，《高等教育法》也在法律上规定了高校自主进行人才培养和学科建设的合法性。认真处理好高校法务工作中的刚性约束与人才培养和学科建设自主性的矛盾，是高校法务工作必须面对和解决的问题。因此，突出高校法务工作的服务职能，在法律法规允许的最大范围内，为高校的人才培养和学科建设工作拓展可能的法律空间，寻找人才培养和学科建设所需要的自主性与法律法规空间的最大公约数，构建和维护有利于高校自身发展需要的校内外法律环境，应该是高校法务工作实现根本工作目标的基本努力方向。 第四，重视基层院系法务工作的开展。院系是高校进行人才培养和学科建设的基本单元，是高校一切工作的出发点和落脚点。院系的法务工作在高校整体法务工作开展中具有基础性地位，既是高校法务工作开展的神经末梢，也是高校法务工作的基本服务对象。但由于现行体制和编制的原因，院系无法建立专业化的法务工作队伍。但院系也是高校中与师生联系最为密切，产生法律纠纷最为直接的地方。近年来很多影响高校声誉的涉诉案件，其根源都与院系一级的工作有密不可分的原因。因此，这就要求高校的校级法务工作力量必须按照工作下沉的要求，加强对院系日常法务工作经常性的指导和服务。从源头上确保高校法务工作的有效开展。 （四）突出证据意识，增强诉讼能力建设 在法律范围内，纠纷是诉讼的缘起，权益是诉讼的目的，证据是诉讼的基础。坚实完善的证据链是实现“胜诉”的根本保证，同时也是让可能的诉讼相对方知难而退，不战而屈人之兵，实现“无诉”愿景的前提。从当前高校法务工作实际出发，证据意识是加强高校诉讼能力建设的重要突破口。 第一，加强证据意识建设的首要任务就是要求高校各部门在教学、科研和行政工作过程中要坚持依法依规，既要注重实体的正义性，更要重视程序的合法性，否则就会给可能的诉讼相对方提供直接和有力的证据。例如，中国高校行政诉讼第一案——“田永案”，在田永案的判决书中法院就明确指出，因北京科技大学没有履行向田永宣布、送达，允许被处理者申辩等法定程序，因此其做出的行政行为不具有法律合理性。程序违法是导致北京科技大学在这一行政诉讼中败诉的直接原因。 第二，要加强日常工作中具有证据价值的信息保留。按照我国现行法律该规定，民事诉讼案件审理中，一般采取“谁主张，谁举证”的舉证原则，但在行政诉讼案件的审理中，在这一原则的基础上，加重了对作为行政主体的举证责任。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此高校日常工作中产生的大量过程信息是在可能的诉讼中构建有利于自身的证据链的基础。从证据载体上讲证据分为文书证据和电子证据等，从形式上讲有书证，视频，音频等内容，这些都应该纳入高校日常证据信息收集的范围。 加强具有证据价值的信息保留工作关键在于要加强高校日常工作的规范性，一方面，只有流程规范合理的工作才能产生在可能的诉讼中有利于高校自身，具有证据价值的过程信息载体，另外一方面就是要加强日常的文书档案工作，增强工作过程信息载体保留的全面性和针对性。尤其对于可能涉及诉讼的工作过程信息的保留要单独立卷归档，妥善保存。比如涉及学生行政处分工作的过程信息，就应该保留完整的工作过程信息，单独立卷归档，以备不时之需。 第三，要注重证据的固定和保全工作。证据作为诉讼的基础，是呈现案件本来面貌的基本依据，证据由若干具有真实性和关联性的信息组合而成。除此之外，我国法律还规定了证据必须通过合法途径取得，违反法律规定获得的信息不能作为证据使用。信息是证据的本源，证据的信息属性决定了作为证据的信息，因时过境迁或其他原因存在灭逝的可能。因此，在高校的日常法务工作中，应该加强对校内单位的工作指导，有针对性地开展将具有证据价值的工作过程信息固定为证据和保全的工作，以充分发挥这些信息在作为证据使用时，具备应有的证明效力。例如，通过司法公正来固定和保全定相关的信息作为证据。当前在高校日常工作中，大量的工作过程信息是在无纸化办公信息系统中产生，传输和存储。根据有关法律的规定，这些信息作为证据使用时，是以电子证据的形式提交和呈现，而经过司法公正的电子证据，其证明效力要高于未经过司法公正的电子证据。 第四，要注重合法取证，作为证据的信息获得可以通过各种途径，但只有合乎法律规定的途径取得的信息才能被作为证据使用，不择手段是取证的大忌。因此，在高校日常的法务工作中，取证的合法性必须给予高度重视。高校作为社会人才和知识的高地，相对于其他社会组织和个人在信息获取上更具有优势。但高校在证据信息的获取工作中必须坚持依法取证的法律底线，否则获取的信息不仅不具备证明效力，反而可能成为自身违法犯罪的证据。例如，互联网取证是当前司法实践中的难点和热点，高校作为人才和知识的密集单位，其中不乏网络高手，但通过互联网取证一定不能采用“黑客”手段，否则不仅获得的有关信息不能作为证据使用，自身还存在违反我国《刑法》第二百八十五条的规定，构成“非法侵入计算机信息系统罪;非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统罪;提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪”要件的可能。 （五）破除僵化保守的诉讼思维，增强诉讼能力建设 “克己、忠恕、中庸”是我国儒家思想中对于社会个体行为规范的认识，“君子喻于义，小人喻于利”是儒家思想中对于诉讼认识的基本态度，“非讼”是儒家思想对于调节社会关系和矛盾的基本认识和准则。由于我国社会自秦汉以来深受儒家传统文化的影响，长久以来社会思想中对诉讼秉持的是抵制和拒绝的“非讼”态度，具体的行为表现就是“避诉”。“非讼”作为一种思想认识，其在中国特色社会主义法治建设中仍具有积极意义的一面，比如，我国民法相对于西方法律而言，将司法调解优先于司法裁判作为民事审判的基本司法原则，就是“非讼”思想认识积极一面的体现。但其思想中蕴含的消极“避诉”的一面，则与建设具有中国社会主义特色的法治体系的要求完全不相适应。通过诉讼来调节社会生活的方方面面具有其他调节形式所不具备的权威性，彻底性和时效性，是进行社会干预和社会救赎最为有效的形式之一。 高校的主要任务是人才培养和学科建设，频繁的诉讼固然会对主业产生不利的影响，既浪费高校有限的校内外资源，也会对高校的社会声誉产生一定的影响。但这不能成为高校放弃原告通过诉讼途径维护自身合法权益的理由，尤其不能成为放弃作为原告通过诉讼途径维护自身合法权益的理由。高校的法务工作应该打破传统“非讼”诉讼思想中僵化和保守的一面，主动融入到具有中国特色的社会主义法治建设的司法实践中，合理地利用诉讼这一有力的法律武器来维护自身的合法权益和社会声誉。 在高校的具体工作中，尤其在很多内部问题的处理上，长期秉持“家丑不可外扬”的传统“非讼”观念，以至于很多在现行高校行政管理框架内无法解决，早就应该通过诉讼途径来加以解决的问题，长期无法解决。这些问题不仅长期占用了高校有限的行政资源，形成了对行政资源的巨大浪费，也对高校的声誉和正常的教学科研秩序产生了不利的负面影响。当断不断，就可能会给高校在未来的工作中带来无法预估的法律风险。通过提起司法诉讼来解决这些在行政管理框架内长期无法解决的问题，不仅符合高校现实和长远的利益，更是依法治校法治精神的集中体现。 因此，只有破除僵化保守的“避诉”思维，正确看待诉讼在高校法务工作中现实和长远的积极作用，才能确保诉讼能力建设的生成和发展，高校法务工作的根本工作目标才能得以实现。 （六）坚持将纠纷化解在诉讼之前，作为高校法务工作的使命 司法诉讼是在一国法律框架内，合法调节社会关系和社会矛盾的最高形式。诉讼行为产生的根源在于调节社会关系和社会矛盾的其他方式，对特定的两个以上相对个体间的矛盾调节功能失效，基于维护自身利益的需要，特定矛盾中的单个和多个相对独立的个体，在主观上产生了寻求社会干预和社会救济的冲动。因此，司法诉讼不是天然无法避免的一种社会现象。导致其产生的动因是两个以上社会个体矛盾的持续扩大和升级而得不到有效的遏制和调节。诉讼作为一种司法活动，任何诉讼活动的背后都是对社会资源的消耗，属于社会建设的成本范畴。因此，在诉讼行为产生之前，化解个体间的矛盾，实现“息诉”，不仅能有效节约稀缺的社会司法资源，相较于诉讼更具有促进社会稳定和社会成员间和谐的作用，毕竟对抗性是诉讼活动的重要特征之一。 高校是全社会人才和知识的高地，是社会文明程度的重要象征，高校的法务工作在坚决维护高校合法权益的同时，更应该以将可能的诉讼化解在诉讼行为发生之前，以确保高校内外的和谐与稳定作为高校法务工作的使命。毕竟高校是培养人的地方，相对于法的刚性，教化的柔性更能使善良之花在人的内心中绽放。高校法务工作的育人功能也正在于此。 以“息诉”作为高校法务工作的使命，并非是“避诉”行为的消极体现。而是在坚持和确保法律实施的前提下，主动作为，通过综合运用多种合法手段来化解和解决矛盾，避免矛盾逐次升级而无法遏制，导致诉讼发生的工作方法。这样的工作方法不仅不是消极“避诉”行为的体现，相反正是诉讼能力建设成果的集中体现。比如，对于高校内部可能导致诉讼问题的苗头，采取早发现，早干预，早化解，多部门协同，综合治理的工作方法，是已经被高校法务工作实践证明了的，极为有效的“息诉”工作方法，也是高校诉讼能力成果的集中体现。 四、结语 党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为在全社会范围内建设有中国特色社会主义特色的法制体系指明了方向，依法治国，任重道远。高校作为中国社会人才和知识的高地，依法治校是中国特色社会主义特色法治体系建设的重要组成部分。随着高等教育体制改革的深入，以及社会价值趋向更趋多元化，高校法务工作会不断出现新的问题，面临新的挑战。以加强诉讼能力建设为突破口，维护高校的合法权益，积极化解矛盾，构建和维护有利于高校自身发展的校内外法律环境，努力促进高校人才培养和学科建设中心工作的发展，高校法务工作同样任重而道远。 参考文献： [1]吴秀霞.高校学生教育管理中的法律关系及其特点[J].学校党建与思想教育，2014（4）. 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