| 标题 | 压力型体制下基层政策执行主体的行动逻辑 |
| 范文 | 摘 要 基层社会治理是国家治理体系中不可缺少的重要组成部分，而国家政策在基层社会的执行是基层社会治理的重要内容。本文在我国现行压力型体制下并结合国家权威类型、文化传统，通过分析2011年鄂西L市地方政府、官员以及农民在土地征用的相关事实与结果，来探究我国基层社会治理中多方主体在政策执行中的行动逻辑。 关键词 压力型体制 基层政策 执行主体 作者简介：王玥淳，华中农业大学文法学院社会学专业，本科生，研究方向：社会学。 中图分类号：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.203一、背景分析 制度的生命力在于执行，而制度执行的主体则是掌握公共权力的各级政府和官员，对于基层政府和官员而言，影响其行为模式的两个主要因素是压力与能力（谢正富，2013），这种压力便根植于我们国家政治上的“压力型体制”。“压力型体制”最初主要是用来描述中国地方各级政府为了完成经济任务而将任务指标量化，并将量化的任务指标层层分解到下级部门和个人，为确保任务完成而层层签订责任状或制定的考核程序，这种自上而下通过评价考核产生压力的体制就叫“压力型体制”。（赵峻荣，2016）二、鄂西L市的实例 鄂西L市是湖北省西部边陲的一個小县城，与其他地方一样，L市在投入巨额资金进行基础设施建设之后进行了土地商业开发，作为国家一级贫困县的L市的商品房价格也升至全省前几名。土地商业开发前必须要政府国土部门进行土地征收再挂牌出让地块，征收土地中难免补偿不合理，尤其是对部分失地农民的生活保障不利。而且有了之前村民的前车之鉴，新的拆迁计划就更难继续推行下去，出现了激烈的拆迁矛盾。于是在L市D村党委书记的争取下，村民获得了接近50平米的宅基地，村民在满足自身居住需要的前提下可以自主建房。 自主建房是有其规范和标准的，但是许多人并没有按当时规划部门的要求就直接开始修。而这些超过村民基本需要而多出来的住房大多数都由进城务工的人们购买或者租住，虽然没有正规的手续，但是比商品房便宜很多，因此需求量也相当的大。尤其是在各中学附近的房子，一度出现了“炒价格”的行为。对于这样的“抢修”风气，当地村委会并没有做出明确的回复与指示，不提倡但是也没有明确的制止，而是秉着“改善民生”的初衷任其发展，让村民们满意。 这样的自主建房是不符合当时国家的政策和当地土地开发的初衷的。除此之外，因为将建筑材料堆放在本来就不宽的人行道上或者是沿着公路边上堆放，也严重影响了人们的出行和交通秩序。基于这种情况，当地政府不得不进行“三违”治理。三违治理在实际执行中并不顺利，修建的人太多，根本就顾不过来;违规治理一直受阻，政府的执法人员也苦不堪言。群众和执法人员都在观望：一方面，执法人员因为私房修建里牵扯到太多的利益，要是全部令行拆除，只怕会更加激化政府和群众的矛盾;另一方面，违法修建房子的人以一种“别人都能修为什么我不能修”或者是“要拆一起拆”的心态而一窝蜂地抢着修房子。 违规建筑的修建严重阻碍了整座城市的规划建设和社会的稳定。就拿小产权房来说，因为资金有限而缺乏相应的配套服务设施，比如没有停车场，租住这些房子的市民不得不把车停在楼下，甚至占用人行道和公路，影响了市民的正常出行;同时也没有专业的物业管理团队，社区秩序及其混乱，偷盗事件常有发生。因为城区内的私房太多，给后续政府的土地征收和拆迁也带来了极大的困难。三、基层政策不同执行主体行动逻辑 （一）基层政府变通、执行监督难与“不出事”逻辑 在本文的案例中，基层党支部班子成员面对拆迁矛盾，在压力型体制的要求下，通过为村民争取相当面积的宅基地和默许村民修建自建房来暂时缓解这一矛盾。表面上看来，官民和睦：一边村委会日常事务能照常开展，另一边村民如火如荼的开展房屋修建，互不干扰。尽管到这种不正之风的弊端已经慢慢开始“崭露头角”，后续问题也在时间的酝酿之下日益凸显出来之时，村委会还是秉持着“为民谋福”的观念而无动于衷。因为他们觉得比起严重的拆迁矛盾，这些问题都是“小事”。再者便是基层执法人员：他们一方面因为利益的裙带关系避免与“三违”治理中较强硬的一方进行抗衡;另一方面，他们为了避免激化与村民的矛盾而不敢“轻举妄动”去拆违法建筑，他们觉得只要没出大事儿，就是万幸。也正因为这种不合理的“制衡”状态，村民才有可乘之机，进行违法修建。 在现行的压力型体制中，最重要的考核标准之一就是基层社会的稳定状况。因此在基层治理中，部分官员为了避免群众通过采取极端行为来表达不满和抗争，而做出退让和变通，来达到短暂的平稳，这就是一种“不出事逻辑”。谢正富指出，在现阶段，“不出事逻辑”是“稳定压倒一切”的政治背景下政府行动逻辑。“不出事”并不是什么问题、什么矛盾都没有或没有发生，只是这些矛盾和问题都没有超出政府的掌控范围，因此也不会引起新闻媒体和上级政府的关注，最关键的是对地方政府的政绩没有影响。 谢正富提到，目的导向的“不出事”逻辑下有两种模式：高压控制式和妥协让步式。在本案例中基层村委会和三违办执法人员就是采取妥协让步的方式来实现维护基层社会稳定的目的。同时，“不出事”逻辑也是结果导向性的。在某种意义上，也可以将“不出事逻辑”简单概括为“维稳逻辑”。案例中地方官员的做法就是典型的为了追求结果即社会秩序的稳定而忽视了行动过程的逻辑，这样的目的导向最终会造成程序的非公正。 “不出事”行动逻辑只是一种权宜性行动逻辑，并不利于社会矛盾的根本解决，只是通过拖延、掩盖等方式延迟矛盾爆发的时间。在本案例，村委会班子成员向地方政府争取村民的宅基地面积，来缓解拆迁矛盾而求得一时的安稳，而没有从整个乡村社会的发展远景来考虑政策的合理性。这种不以社会矛盾的彻底解决为最终目的“不出事”逻辑，只要冲突在一定时期不发生即可，这也是由于官员任期制和政绩考核制度的弊端所在。 （二）政策受众的执行偏差 背景——关系社会的延展。中国传统社会行政治理的末梢是县级政府，而广大的乡村主要由乡绅通过儒家伦理道德和乡规风俗进行治理。重伦理道德、轻规章制度是中国传统社会治理的基本特征。（曾小峰，2017）在案例中，部分村民凭借自己在有限空间内的社会资源来为自己争取修建房子的非正式权力，因为“关系硬”而形成与执法人员的僵持局面，仗着压力型体制下与官员晋升挂钩的上下级关系这一缝隙，对执法人员进行“要挟”，阻碍了正常的执法。除此之外，我們可以发现村民严重的趋同从众心理，一是看到别人修房子自己也跟风去修的逐利行为，二是在面对执法人员时“别人都能修为什么我不能修”抑或是“要拆一起拆”的心态。当大家都有这样的心理时，就形成了一种无形的“文化屏障”，在村民群体内形成一种共同的认同和公理，即防止自己和大家共同的利益受损，进而加大了执法的难度。四、利益驱使下政策受众执行偏差背后的城市化 改革开放后，我国的基层治理开始向“基层政府主导型”发展，尽管社会力量还不强大，但也呈现出不断增强的趋势。比如，基层居民维护利益事件逐步增多，就表明社会力量的不断发展。陈永超指出农民在自己的利益受到损害且又无力捍卫时，容易选择两种方式，一是默不作声，任其发展;二是誓死捍卫，不惜代价（如聚众闹事、上访等）。（杨永超，2018）在大多数情况下，前者是人们的第一选择，因此他们对其他的事物更加漠视，这也是村民自治过程中村民政治冷漠、不懂得协作的原因之一;而后一种倾向则对基层的维稳工作带来了不少麻烦。 在本案例中，村民采取的是干扰正常的政府办公以及正规执法的途径来争取自己的利益。能够争取利益的前提便是有逐利的空间，而在本案例中村民们能够通过租售小产权房或是自建房获取利益的前提就是该地区对住房的强烈需求，尤其是进城务工或是求学家庭对住房的需求。这也从侧面反映了该村镇商品房的价格高昂，不仅从农村迁移到城镇的人群买不起房，当地的居民也承受不起高昂的房价。在这种双重困境下，违法修建的行为就在夹缝中滋长，使村民“一举两得”。在该市的城镇化过程中，虽然进行基础设施建设和房地产开发，表面上已经具备了承接流动人口的能力，但实际上并不能真正让当地群众和流动人口受益。城市化是一个双向互动的过程，既要考虑到城市的承接能力，更要关怀流动人口的承受能力。五、结论与反思 随着基层民主的发展，社会民众的民主意识、权利意识也在不断增强，社会对政府的要求也越来越高。（严方豪，2018）地方政府的压力除了来自上级政府之外，还来自于基层社会。在地方政府疲于应付上级政府的工作的同时，对社会的诉求也要作出及时的回应。在这样的“双层压力型体制”下，夹在上级政府与基层社会之间的基层地方政府要对上要有交代对下要有回应，尤其是在上下的目标追求不一致的时候，地方政府就不得不以“不出事”行动逻辑为导向对政策执行进行变通或是曲解。 “不出事”逻辑能够维持表面的稳定，最低程度地完成上级政府的要求;同时，“不出事”也是对社会诉求的回应，尽管没有根本满足社会的要求，但是也能部分满足。我们不可否认“政策变通”在政策执行过程中的积极效果，尤其是在解决问题和缓和冲突方面的效果。但是因为基层官员行使自由裁量权而脱离原本的政策设计产生变异和缺乏明析性，执行主体就有可乘之机和操作余地，并任由“政策变异”随意发展，最终会导致正常的法理程序混乱崩塌。“不出事”逻辑的背后是传统冲突观。传统冲突观认为凡是存在矛盾、冲突的社会是不健康和病态的社会。“不出事”逻辑就是用“堵”和“拖”的办法来控制社会问题和矛盾，避免社会冲突的发生。 社会冲突是具有普遍性的，我们在强调冲突的负功能时也不能忽视其正功能;因此给社会系统安装一个“安全阀”将会避免社会的断裂或崩遗，并促进社会健康有序的发展。谢正富因此提出“出小事”的逻辑运行的过程，即是政府给社会安装“安全阀”的过程，“出小事”逻辑则正确地认识到社会冲突虽然表面上具有一定的破坏性，但更重要的是它是社会系统的“安全阀”。在本文的案例中引入“安全阀”则显得尤为重要，群众通过表达敌对情绪来揭示问题和问题背后的问题——即商品房房价过高，引导基层政府及时对房地产市场价格的垄断和乱象进行整治，而不是仅仅对基层官员在政策变通和不作为追责。这样才能从根本上去阻断村民非法逐利的空间，引导村民以及从农村迁入城市的流动人口在能力所及的情况下通过正规渠道买房，解决居住问题，最终推动整个城市的城市化进程。 参考文献： [1]吕玉霞.中国县乡政府的压力型体制： 一个实证分析框架[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016，16（3）：123-124. 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