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把上访群众当做家人

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付永洲+杜尚儒+刘玲

在黄龙县当政者眼里，用公平正义去维护一家一户的利益，才能积少成多地实现整个社会的公平正义，从一家一户入手承载起希望，才能实现千家万户的希望。黄龙一直是陕西信访工作的“三无”县，基本做到了小事不出乡镇，大事不出县，无赴省进京上访和群体性事件发生，做到了社会发展提质和经济发展提速相同步。

近年来，黄龙县依托生态优势，建设生态文明，发展生态经济尤其是生态旅游，取得明显成效。今年前八个月，接待游客已超过200万，这在黄龙历史上是没有过的。大自然赋予的青山绿水，正在转变为黄龙人心目中的金山银山。更值得一提的是，黄龙提出要把县城作为一个景区来打造，并正在申报县城成为一个4A级景区和省级旅游度假区，也就是说，当地的居民群众就生活在景区，政府投资县城建设，就是同步投资景区建设。

这几年，黄龙县其他各项工作也走在陕西省和延安市的前列，在经济快速发展的同时，实现了社会稳定、社会管理水平的同步提升。黄龙县连续七年是陕西省信访工作的“三无”县，基本做到了小事不出乡镇，大事不出县，无赴省进京上访和群体性事件发生，做到了社会发展提质和经济发展提速相同步。

黄龙县是如何做到这一切的？从我们对黄龙县委书记任高飞的访谈中，不难找出答案。

充分预判，不回避矛盾

在新一轮经济结构调整期，必然会引发许多新的社会问题和新的矛盾。任高飞在与本刊调研人员的访谈对话中并不回避矛盾，他指出，在新的形势下，长期依赖油煤气等传统能源工业的延安经济也进入了经济结构调整的换档期。黄龙县作为延安市南部的一个县区，县域情况更特别。“我们在生态保护的刚性约束下，既没有条件也没有能力去发展工业经济，尤其是县委县政府提出，保护生态零容忍，对污染零容忍，所有的项目以零污染作为前提。所以这么多年，我们没有把工业做起来，主要是为了保护生态。在这种情况下，导致群众与群众之间、群众与干部之间，群众与企业之间的利益交叉点很少，群众维权意识也相对淡薄，很长一段时间内处于滞后的相对稳定。”

党的十八大首次将生态建设提升到“五位一体”的战略高度，为黄龙依托生态、发展以生态旅游为主的生态产业提供了很好机遇。可以说，黄龙抓住了这个机遇，经过几年来的不懈努力，黄龙生态资源蕴含的发展潜力得到挖掘和释放，县域基础设施和公共服务设施不断完善。在这个过程中，社会单元间的利益交织变得多元、频繁、复杂，群众的诉求也越来越多元，随着县域经济的快速发展，新的矛盾和新的一些过去不曾有的问题暴发出来，这是在所难免的。

任高飞说，这些问题，在县域经济刚刚开始提速的时候就已经充分预判到，并主动采取了一系列行之有效的措施。黄龙连续七年是陕西省信访工作的“三无”县，这说明前面的预判和准备是行之有效的，基本做到了小事不出乡镇，大事不出县，无赴省进京上访和群体性事件发生，做到了社会发展提质和经济发展提速相同步。

任高飞认为，矛盾是发展的一个催化剂，也是助推器，遇到矛盾很正常，不必回避不必害怕，也是解决矛盾和促进发展的途径。信访预判就是帮助我们在处理发展与矛盾的关系中获得主动、赢得先机。所以，我们坚持谋事要有规划、议事要有规则、做事要有规矩的思路。具体来说，在谋划每一个项目时，要提前预判和分析，必须首先考虑到“一得一失”。“一得”也就是我们做的每一件事情、每一个项目，群众从这项工作中能得到什么。在项目的实施过程中又会失去什么。这个必须要做到预判和综合研判。从根源上讲，如何把握好这“一得一失”也就体现了我们决策是否科学、是否符合民意。

任高飞介绍说，黄龙县经常在上项目的时候，邀请人大、政协、老干部、社区、居委、各行各业的代表进行论证听证，最后形成统一意见。比如在他初到黄龙县的时候，有一个棚户区改造项目，当时人居环境很差，群众出行很不方便，跟打造生态旅游县城不匹配。在这种情况下，县上准备把它拆掉，征求意见的过程中，老百姓意见不统一，所以通过几次论证听证，最后决定由拆变成改，这样政府拿的钱少了，政府的负担轻了，老百姓每家每户的需求是不一样的，自己承担的经济负担也是不一样的，所以我们就改。政府统一规划，财政补贴，老百姓按他自己的面积来拿钱，很顺利地就改掉了。这个项目叫“在水一坊”，现在已经成为黄龙旅游县城的一道亮丽风景线。从这件事情说明了，党委政府在决策每件事情的时候都是顺势而为、顺应民意，花最少的钱办最好的事。

“另外，我们始终坚持把信访预警预判和经济工作研判同步进行，坚持统一规划，顺应市场、顺应民意。具体做法就是由信访部门会同党委政府的其他相关部门，每周整理报送一次预警信息，每月进行一次集中分析研判，在为决策提供民意参考的同时做到信访问题提前发现、提前处理、提前解决。”任高飞说。

重视舆情监测，让党务变服务

任高飞在对话中强调，新形势下要重视充分利用网络手段进行舆情监测和民意采集的重要性。他举例说，2014年，他看到一个帖子《致县长的一封公开信》。帖子的内容是问今年应该种植什么农作物。“当时我看到之后几乎是彻夜未眠，因为这个事情已经定下来。黄龙县传统作物就是种玉米，但是现在玉米市场价格很不好，老百姓的收入不高，积极性不高。在这种情况下，我们县委、县政府研究决定，结合区域产能，结合生态旅游的打造，计划种植一些多彩的经济作物和多彩树种，增加农民收入，这也是农村产业结构调整的一项重要内容。虽然定下来了，但是老百姓不清楚，这就说明我们的工作做得不够、做得不细，最起码是没有让群众完全理解。”

任高飞坦承，这就说明我们的工作沒到位，最起码是没有深入民心。所以第二天就紧急召开会议，要求第一时间把会议精神传达到每家每户。这个项目后来就叫“多彩黄龙”，当年下来，农民的收入就增加了。随着经济作物调整、产业调整，经济附加值都搞上去了，旅游市场也引爆了，实现了县域经济和群众增收同步。

当然，预料之外的正常上访也在所难免。任高飞说，我们始终对群众的正常、正确的合理诉求保持着积极解决、依法维权的态度。首先是疏通上访渠道。对待上访问题，我认为应该是疏而不是堵。防民之口甚于防川，如果不疏只是堵，其结果就是川溃民怒。比如县委县政府的大院，结合中央城市工作会议精神，我们实行街区制，不设围墙、门房和警卫，群众随时可以进政府和机关大院，甚至不经通报可以直接找到我或者县长，从硬件上消除群众和党委政府的距离。其次是机制上的通畅。具体讲就是对上访信件，任何工作人员不得私自拆阅、私自扣留，第一时间必须梳理整理出来报相关部门和主管领导。对于舆情监测出来的也要第一时间呈报，任何人不得拆阅扣押。再次就是我们县委今年推行首问负责制、县级领导接访约访制、乡镇和村支部领导坐班候访制等，这些制度就是变过去的被动接访为主动找访，找线索、找问题，到群众中去，和群众唠家常，看他的产业，看他的就业，看他的医疗，看他的上学，深入群众之中解决信访问题。

值得一提的是，结合“两学一做”，黄龙县委变过去的党建引领为现在的党建服务，用任高飞的话说，就是“党务变成服务”。即县委服务乡镇党委，乡镇党委服务村支委，村支委服务党员（包括普通党员和党员中心户），党员服务群众，建立起一个党建四级管理服务体系。“只有这样，我们的信访工作才能在最前沿、才能第一时间掌握和解决老百姓的诉求。”

谈到创新接访方式时，任高飞举了个例子。黄龙县打造生态旅游城市，整治城乡环境，街道上不让乱停乱放车辆，有一个火锅店老板担心会影响他的生意，就不理解，老闹访。全县统一整治后，任高飞亲自上门，向他宣传政策，介绍县域旅游产业和环境整治的必要性。通过耐心的解释和说服，最终这位火锅店老板表示支持和理解。“要解决城市病的陋习需要一个过程，让群众接受也是需要一个过程的。”任高飞这样说。

任高飞认为，做社会管理工作要讲爱心、耐心、细心，对信访、对群众的诉求，坚持好心办好事，并且要办好办实的原则，不要把党委政府的一些想法强加于群众。他举例说，黄龙县的城市容积率很低，人居环境很好，每个小区都配备一个公园，公园很漂亮，但是老百姓赞扬的同时，新的问题也出现了，那就是没有卫生间。这就是政府部门前期工作的一些疏忽。后来通过调研，在一个月之内，按旅游标准化体系建立了公共卫生间，受到了游客和广大群众的一致好评。

多方联动，法定途径优先

社会管理、综合治理自然离不开法治意识。任高飞认为，法律是最公正、最严肃、最具有约束力的全社会共同行为准则。做好信访工作，就是在从严治党、依法治国、依法行政的前提下，如何提高国家现代化治理能力的具体表现。

任高飞将黄龙县社会管理的具体做法总结为两个方面。

一是领导干部依法办事。依法办事是建设法治政府的核心要求，更是我们避免工作失误和漏洞，避免出现信访问题和公正公平地处理信访问题的刚性要求。学法懂法是依法办事的前提和基础，这里的法不仅仅指法律法规，主要是用法制宣传来实现，但更多的是运用于具体工作的各项政策和制度，这就要通过我们在常态化的学习、研讨和具体应用中来深化认识和理解。“比如移民搬迁政策，我们先是通过上级文件获得最直观的认识，对其中较为专业的部分条款先后经过四次专题会议和常务会议进行研究讨论，在我参加全省移民搬迁现场会议以后，再次将会议精神传达到县级各部门，结合我县实际情况，进一步深化和完善之前的理解，才最终确定了该项目实施方案。”

审慎用法是依法办事的关键，这就需要通过党风廉政和反腐倡廉建设将权力关进制度的笼子。要针对性地开展党章党纪党规教育和警示教育，紧盯基层管理松懈、工程建设风险、专项资金不严等突出问题以及执法、监管、公共服务等领域，健全督查巡察工作制度，加强监督执纪问责，明查、暗访、追责、曝光多管齐下，从快从严从重处理多方震慑，坚决把纪律挺在前面、抓常抓细抓实。深化源头防腐工作，建立健全“责任清单”和“权力清单”，以法定职责必须为，法无授权不可为规范党员干部和行政行为，维护社会公平正义。同时，依法依规解决信访问题，用法律界定辨别是非，用法律方式规范行为，用法律途径化解矛盾。

严格执法是依法办事的保障。严格执法也是两个层面，对待不作为、乱作为、慢作为的干部严肃处理，绝不姑息。对待有法不依、有意触碰法律红线、政策底线、非法扰乱社会秩序和公众心理的群众严厉打击，绝不容情。“比如我们县城西停车场附近民居，已经确定为拆迁对象，多次宣传、强调，严禁该区域居民违规扩建现有建筑，但仍有一户居民我行我素，在没有任何审批手续的情况下突击扩建住房，并有意侵蚀公共用地。如果姑息这一户的做法，就等于鼓励该区域群众通过扩建住房抬高征迁补偿额度，在全县造成恶劣影响。经当场劝说无效后，我县立即由住建局、城管局、公安局和法检两院组成联合执法队，对其下达自行拆除的最后通知，如拒不执行将依法强拆，最终其迫于压力自行拆除，有效遏止了坐地起价、钻空牟利的风气。”

二是群众找法说事。加强群众普法教育，在全县党政机关聘请法律顾问和法律志愿者，引导群众依法理性有序表达诉求，维护正当合理权益，营造办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好法治环境。坚持“法定途径优先”，实行诉访分离，建立信访联席会议、信访部门和法检两院的信息共享、多方联动机制，推动“访转诉”。据不完全统计，2016年全县58个信访案件中，15个涉法涉诉案件引入法律途径解决，有21件通过人民调解息诉罢访，有8件通过仲裁机构、行政复议方式解决，运用法律手段解决信访问题日趋成熟，成效显著。

采取“三个区分开来”，加强干部作风建设

任高飞特别强调，党员干部作风问题是党和政府自身建设永恒的命题。信访是连接党员干部和群众的重要纽带，更是干部作风的试金石。根据自身工作经历和平时的观察与思考，任高飞将社会管理与信访问题中表现突出的党员干部作风问题归结为四个方面：

一是不敢担当，其根源是怕担责。任高飞说，针对这一问题，习总书记“三个区分开来”为我们提供了解决思路。我们对干部在处理信访问题中也采取“三个区分开来”，就是把为积极解决群众诉求而出现无意过失和不作为、乱作为导致的矛盾激化区分开来；把为顾全大局出现的失误和错误同谋取小集体利益和个人利益的违纪违法行为区分开来；把运用法规政策中的选择性失误和明知不可为而为之的违法违纪行為区分开来。同时，通过“六个一”机制全面夯实信访责任，也就是一个案件一名领导、一套班子、一个方案、一项措施、一份档案，让责任无缝衔接，让落实贯穿始终。

二是不愿纠错，其根源是“爱面子”。任高飞指出，一些领导干部错误地认为，党员领导干部尤其是党政机关必须是绝对的正确，对自身的错误拒不认错，将错就错，以维护其所谓的“权威性”和“公信力”，其实适得其反。“基于此，我县建立了各项工作从谋划到实施的常态化纠错机制。尤其是在重大项目实施过程中，不是规划和设计一确定就照本宣科，而是坚持党政‘一把手每周至少一次现场办公，直接面对群众，倾听群众诉求和建议，随时纠错。”比如在2015年，县上为了完善生态旅游服务设施，解决群众出行问题，购买了4辆旅游观光车，免费提供给群众和游客使用，引发了出租车行业的从业人员极大不满，提出县上旅游观光车手续不全，影响出租车行业收入等诉求。起初本着为大多数群众提供方便的角度考虑问题，既然观光车手续不全、不能上路，县政府就正视问题，及时纠错，第一时间查扣处理观光车辆，向社会各界解释说明，得到群众理解。“从这一案件我认为，对待政府有问题的信访案件，及时纠正、勇于纠错、敢于担责，比推诿、搪塞、欺骗更能赢得群众的拥护和支持。”

三是消极处理，其根源是怕影响政绩。一些乡镇和部门领导，对所辖区域和行业内自己无法有效处理的信访案件，往往因为怕上级知道而影响自身政绩，采取欺瞒、哄骗、恐吓等办法消极处理，造成问题长期积累和矛盾激化。为此，县上结合陕西省和延安市相继出台的“三项机制”（党员领导干部激励奖励、容错纠错、能上能下），制定了针对信访案件处理的“三项机制”，通过加大信访部门干部任用比例、信访案件处理容错、信访问题拖延周期和积案率与干部“能上能下”挂钩等办法，使“消极错误成本”远高于“积极失误成本”，引导干部正确对待和处理信访问题，树立正确的政绩观。

四是头疼医头，脚疼医脚，其根源是机制不全、职权有限。部分上访案件涉及多部门业务，导致接访的领导干部只能在自身职权范围内办理，无法从根源上解决问题。针对这一问题，黄龙县在信访工作联席会议的基础上，建立了县级领导包案、覆盖各乡镇和各业务部门的联动机制，并明确要求配合单位要主动协调对接牵头单位，不但有效解决了接访单位“单打独斗”、“心有余而力不足”等问题，更全面提高了信访案件办结质量和效率。

信访工作应与网格化社会管理相结合

早在“十二五”期间，黄龙县就先后获得了全国“六五”普法中期先进县、应急管理先进县、平安建设先进县、“平安家庭”示范县，并连续多年被评为信访“三无”县。2015年又收获了全国法治先进县、全省县城建设先进县、省级双拥模范县等殊荣。

总结黄龙县社会治理工作的经验，任高飞说，他们主要做到了“三个结合”：一是信访工作与维稳机制相结合，增强工作主动性。对矛盾纠纷排查，充分发挥县、乡、村三级信访网络作用，按照“排查得早、发现得了、控制得住、解决得好”的要求，认真开展集中排查、定期排查和专项排查，防范、梳理、分析、调处、化解、稳控相结合，切实掌握社情民意，发现问题早报告、早介入、早调处。2016年上半年先后发出信访预警信息21起500余条，赢得信访工作的主动权。二是信访工作与人民调解相结合，增强工作基础性。按照“哪里有人群，调解組织就建到哪里，信访问题就解决到哪里”的工作要求，建立了以乡镇人民调解委员会为主导，社区（村）人民调解委员会为基础，行业性人民调解委员会和纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的调解组织网络体系。以2016年上半年为例，全县各类调解组织共调处矛盾纠纷72件，调处成功65件，调解成功率90%；排查各类社会不安定因素和疑难矛盾共42起，调处成功35起，成功率83%；没有调处成功的都能及时落实相关措施，未发生过一起因调处不及时而导致的民转刑和上访事件。三是信访工作与网格化社会管理相结合，增强工作严谨性。将“政府治理”与“群众自治”相结合，建立了社区三委会、小区物业和业主委员会、景区管委会共同作用的“网格化”社会管理体系，以完善的功能和全面、优质的公共服务，努力将纠纷化解在邻里之间，将矛盾消除在“格”中，将问题解决在“网”中，实现群众“小事不出格、大事不出网”。

任高飞对基层社会管理和信访工作深有体会，按照他的个人理解，信访是“信任之访”。群众能来找我们解决问题，说明了两个问题：一是群众信任我们，从内心里觉得可以依靠我们。什么样的人最值得信任、最值得依靠？是家人！其实多数人但凡有办法、有能力去解决问题，都是不愿来找政府、来上访的，上访往往是他们在万不得已情况下的最后尝试。

“这样来想，我们就会发现，每一个信访案件都是我们肩头沉甸甸的责任，都寄予着群众寻求公平与正义的最后希望。作为基层工作者，我们有责任也有义务把上访群众当做家人、把上访信件当做家信、把上访案件当做家事，善待家人、处理好家事。” 任高飞认为，只有这样做，才能积微成著地做好国事，用公平正义去维护一家一户的利益，才能积少成多地实现整个社会的公平正义，从一家一户入手承载起希望，才能实现千家万户的希望，做好信访工作就是爱国爱民，才能最终实现“中国梦”。

二是群众能来上访，说明我们的工作没做好，最起码说明做得还不够好。信访是送上门的群众工作，是我们听取社情民意的最佳渠道，更是我们自查自省的现实素材。用信访案件来提醒我们、告诉我们，工作还存在哪些缺陷甚至漏洞，还有哪些我们不曾考虑到的细节使服务群众的初衷和质量打了折扣。

任高飞最后说，我们必须深怀敬畏之心和谦虚之情，用群众的诉求来警示、纠正自己，不忘初心、从严治党，不离中心、搞好经济建设，不负民心、做好社会民生，用我们日常的工作来真正诠释“法制政府就是心中有规矩，责任政府就是心中有担当，廉洁政府就是心中有纪律，服务政府就是心中有群众”。

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