| 标题 | 基层政府绩效评估的法治化探析 |
| 范文 | 【摘 要】 文章阐述了基层政府绩效评估法治化的重要意义，认为绩效评估是基层政府及其工作人员依法行政、效力行政、服务行政的重要评价方式，实现基层政府绩效评估的法治化是推进基层法治政府建设的重要举措。分析了基层政府绩效评估法治化的现实困境，基层政府绩效评估的法治化发展还存在为主体不完善、内容不健全、程序不规范、问责不到位等亟待解决的问题。提出基层政府绩效评估法治化的路径选择，可以通过推进绩效评估的民主参与，加强绩效评估的制度供给，完善绩效评估的内容体系，建立绩效评估的问责机制等路径进行创新突破。 【关键词】 基层政府；绩效评估；法治化；法治政府 一、基层政府绩效评估法治化的重要意义 近年来，我国各级政府在法治政府建设方面取得了很大的进步，但也存在着不同程度的形式化、口号化、浮夸化等问题。究其缘由，不仅是技术体系的不完善或是社会条件的不成熟，更与组织内部考评涉及到复杂体制和利益格局紧密相关。法治政府建设的绩效评估体系是“由具有内在关联的指标组成的评价系统，以细化和量化法治政府要求为着眼点，运用科学的标准，选择和确定具有代表性的重要指标，用以评价各地政府和各部门依法行政的水平，并寻找问题及其解决对策。”[1]基层政府是“为人民服务”的“第一窗口”和“前沿阵地”，它在建设社会主义法治国家的进程中承担着极其重要的角色与使命。 因此，建立一套法治化的基层政府绩效评估机制格外重要，也是落实党的十八届四中全会关于“把法治建设成效纳入到政绩考核评价体系”的工作要求。基层政府绩效评估的推行，有利于将法治政府的原则要求转化为具体规则和量化标准，引导基层政府及其工作人员增强对依法行政的认识，从而推进基层法治政府建设；有利于形成一个客观的衡量标准，对各政府及其部门的法治建设的成效进行具体的比较、判断和评价，以激励或者鞭策各政府及其部门的法治建设工作；有利于从基层广大群众满意的角度对政府法治建设进行监督，通过法治在基层社会的深入普及，以体现国家关于法治政府的顶层设计在基层实践的落地生根。 二、基层政府绩效评估法治化的现实困境 我国一些地方政府已经在绩效评估法治化建设方面进行了有益的实践探索，比如：浙江杭州“法治余杭”指数的实验，四川成都的“创建法治城市考核评估指标与测评体系”，江苏南京的“法治建设绩效评估指标体系”等。但不可否认，基层政府绩效评估在评估主体、评估内容、评估程序、评估效应等方面还存在一些亟待解决的问题。 1、基層政府绩效评估主体不完善 政府绩效评估主体是直接或间接地对评估政府绩效做出评价、享有评估权的个人或者组织。当前我国基层政府绩效评估主体还不够完善，突出的表现为两点：一是评估主体缺乏运用法治思维和法治方式实施评估的能力，一方面由于评估主体法治意识的缺乏导致他们在评估过程中不能完全按照法治政府建设的应有之义进行评测，另一方面由于可能遭遇“消极抵抗”评估时又无法运用法律的武器捍卫自己的合法权利；二是评估主体缺乏法律制度的保障，主要表现在评估主体职能职责的法律根据不清晰，评估过程和结果缺乏法律监督约束机制；一般公众及第三方评估主体参与评估没有相应的法律制度安排，不合理的评估主体类别设置导致评估缺乏民主性和科学性。 2、基层政府绩效评估内容不健全 评估内容是政府绩效评估的核心，一切评估活动都以它为中心进行实施。但是，我国目前政府绩效评估的内容还不健全。截至目前我国仍然没有建立全面科学的政府绩效评估指标体系，在过往很长一段时间内都是将经济指标视为绩效评估指标。近年来，随着法治政府建设进程的加快，唯经济指标的观念得到很大程度的纠正。但是，由于基层政府的绩效管理活动大多借助于上级政府推动，加上缺乏法律规范的硬性约束，基层政府在指标体系的设计过程中往往“避重就轻”“随心所欲”（“避重就轻”即是在指标设计中将容易完成的评价项目，如经济发展的指标、财政预算等指标的比重扩大；“随心所欲”即是在指标设计过程中将评价标准随意改动或者完全流于形式）。[2] 3、基层政府绩效评估操作不规范 政府绩效评估的实践操作需要遵照规范的评估程序、科学的评估方法和透明的评估过程，由于刚性法律制度保障的缺位，基层政府绩效评估在操作上极不规范。在评估程序上，缺乏统一的规范与指导，评估随意性大，更没有形成常态化评估模式，多为“运动式”“突击式”评估，因而极易滋生“懒怠评估”甚至“腐败评估”。在评估方法上，较多采用定性评价方法，定量评价方法采用少。在评估过程上，基层政府的绩效评估没有实现公开化、透明化，“隐形评估”“封闭评估”的痹症没有得到彻底解决，外部媒体的监督仍然渠道不畅、效果甚微。 4、基层政府绩效评估问责不到位 新时期我国政府问责进步巨大，但也有不少群众担忧对“大事件”“大领导”进行严厉问责之外，基层政府问责“只听楼梯响，不见人下来”的局面难以得到改善。一是政府绩效问责主体习惯于政治手段解决问题，严重缺乏“依法绩效问责”“全程绩效问责”的理念。二是人为割裂绩效评估工具与行政问责功能之间的联系，习惯于“斩立决”式的绩效问责，对“绩效问责”的内涵本质把握不清，将“绩效问责”片面理解为“绩效追责”，其实责任应该是贯穿于政府管理的全过程的，而不仅仅是责任追究的环节。[3]三是绩效评估问责的相关法律责任规定亟待立法完善，致使问责出现“无法可依”的尴尬境地。 三、基层政府绩效评估法治化的路径选择 笔者认为，建构法治政府绩效评估机制的基本原则应该是：各地政府应该根据各地不同的社会环境、经济水平、文化素养等具体因素来建构符合本地社会发展需要的法治化绩效评估体系，但务必注意起码在市（县）范围内应保持指标的一致性。为了解决目前基层政府绩效评估法治化建设的现实困难，可从以下几个方面重点进行创新突破。 1、推进基层政府绩效评估的民主参与 当前基层政府绩效评估的民主化程度还比较低，而公众参与能够保障政府绩效评估公共价值取向的实现。因此，一是要增强基层政府绩效评估的民主性、科学性、公正性。基层政府绩效评估的整个过程，除了注重听取专家意见以外，还必须植入更多的“民意基因”，[4]尤其是引入第三方评估机构（如“法治风险评估公司”），增强基层政府绩效评估科学性和公正性。二是要推进基层政府绩效评估的公开性。一方面如前所述注重邀请专家学者及其公众参与，为绩效评估提供科学化、民主化支持；另一方面要加大过程的管理和结果公开，绩效评估进程参与主体、指标标准体系、评估方法和方式以及评估结果应及时向社会进行公布，为社会监督提供畅通的渠道，接受社会公众的监督和建议。 2、加强基层政府绩效评估的制度供给 实现基层政府绩效评估的法治化，必须着力解决目前制度缺失的尴尬问题。一是建立健全基层政府绩效评估的工作制度。应当成立专门的绩效评估办公室或者领导小组，市（县）级政府要将法治政府绩效评估的参与主体、评估指标、评估程序、评估报告撰写、评估结果运用、评估法律责任、评估申诉制度等内容以及具体指标体系在本区域内统一安排。二是建立健全基层政府绩效评估的监督制度。对评估主体和评估客体违反法律规定和法定程序的，要严格追究相关责任机关及其工作人员的责任。三是基层政府绩效评估的激励制度。要建立“赏罚分明”的奖惩机制、定期的绩效公示、绩效挂钩干部考核等具体制度来督促各级政府法治建设的绩效评估工作。 3、完善基层政府绩效评估的内容体系 各基层必须按照国务院《关于全面推进依法行政的决定》、《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》以及《關于加强法治政府建设的意见》等相关文件中的具体要求设计绩效考核的具体内容。一是行政立法，即行政机关制定规范性法律文件的行为，如遵守法定权限和程序等；二是行政决策，即行政机关在为本辖区内提供社会公共服务的过程中做出重大决策的行为，如行政决策中的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等；三是行政执法，即行政机关执行法律的行为，如执法权限合理界定、执法责任明确，执法经费保障，政府信息依法公开等；四是行政监督，即内部监督和外部监督；[5]五是绩效申诉，即规定评估对象对于评估主体的不当行为的救济权。 4、建立基层政府绩效评估的问责机制 绩效问责是规范政府及其工作人员行政行为的强力措施。为此，一是完善政府绩效评估的法律责任制度依据，明确界定评估主管单位、评估主体、评估对象等相关行为人的法律责任，以夯实政府绩效评估问责的法治基础；二是强化政府绩效问责教育，培养基层政府及其工作人员（尤其是评估主体）“依法问责”“全程问责”的理念，深刻理解“绩效问责”的应有内涵，娴熟掌握科学绩效管理工具实践操作，以增加政府绩效评估问责的法治能力；三是拓宽政府绩效问责的公众参与通道，建立绩效问责公众参与制度，重点发挥大众媒体对绩效问责的监督作用，通过舆论压力促使政府绩效评估实现客观性与公开性，以培育政府绩效评估问责的法治环境。 【参考文献】 [1] 王宝明.法治政府：中国民主政治发展的战略选择[M].北京：国家行政学院出版社，2013.176. [2] 潘胜军，沈尚建.政府绩效管理法治化途径[J].长沙大学学报，2015（4）. [3] 尚虎平，张怡梦.我国政府绩效问责：实现“绩效型政府”与“责任型政府”的统一[J].南京社会科学，2015（9）. [4] 傅达林.法治政府考评应植入更多民意基因[J].法庭内外，2008（9）. [5] 郑方辉，冯健鹏.法治政府绩效评价[M].北京：新华出版社，2014.24-25. 【作者简介】 吴纪树（1987-）男，重庆万州人，法学硕士，中共重庆市万州区委党校讲师，主要研究方向：法学理论、行政法学. |
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