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深化金融监管视角下县支行国库会计核算岗位优化设计

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王军波　杨鑫　李敏　陶然

近年来，我国金融监管体制改革的全面深化以及推动央行国库高质量发展的新目标，都对人民银行县支行履行经理国库职能提出了更高的要求。会计核算工作作为国库的基础和根本，更是优化县支行资源配置的关键节点，对其进行岗位优化有助于进一步防控资金风险，推动县支行高效履职。同时，多年来国库核算岗位设置模式的变迁也证明了人民银行一直在主动适应形势变化进行岗位优化，以实现防风险与提质效兼顾。基于此，本文结合聊城辖区实际，对基层央行国库核算岗位设置与组织管理情况进行探讨分析，并按照近期、中期、远期提出了岗位设置优化的路径建议，以期更好地推动县支库实现“服务有为、监督有效、支撑有力”的履职要求。

一、县支行国库会计核算岗位优化背景

从外部环境层面来看，党的十九大报告提出，要“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，“两会”之后金融监管机构的调整正是上述精神的落实。2018年以来，人民银行认真落实党中央深化金融体制改革的战略部署，不断加强金融机构管理，互联网金融机构反洗钱和反恐融资管理措施、完善系统重要性金融机构监管的指导意见等政策密集出台，强监管、强规范已成为未来的监管趋势。相较而言，我国县域金融分布面广、基础薄弱，依然缺乏系统规范的监督管理，在金融监管体制改革全面深化形势下，人民银行县支行势必要在防范金融风险、促进县域经济健康发展上发挥更加重要的作用。

从内部发展层面来看，自1985年依法履行经理国库职责至今，人民银行县支行在提高地方政府预算执行效率、服务社会民生等方面发挥了重要作用。然而，随着国库业务的不断改革和电子化建设的飞速发展，现行的会计核算岗位设置模式不仅无法较好地发挥数据集中优势，而且难以满足推动县支库高质量发展的要求，岗位优化设计成为迫在眉睫的改革命题。

二、会计核算岗位优化的必要性

（一）国库会计核算工作的重要性

会计核算工作是国库的基础和根本。一方面，核算岗位是国库领域最早出现的工作岗位。1985年，《国家金库条例》就明确了会计核算工作的职责权限，即“国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出”。随后出现的国库监督管理、统计分析等岗位都是在核算基础上演变发展而来。另一方面，核算质量是国库部门资金安全保障能力和服务水平的直接体现。近十年，国库收支业务种类日趋多样化、规模持续快速增长，收支业务总额年均同比增速达到15%。以“3T”①为核心的国库信息化系统框架已经形成，实现了财税、海关、银行和纳税人之间的互联互通，经TIPS办理的收入金额占比已超过了85%。通过扎实做好会计核算工作，较好地发挥了国库在实现国家预算收支任务中的执行、促进、监督和反映作用，为推动国库工作实现高质量发展奠定了坚实基础。

（二）县支库核算岗位人员配置现状

以人民银行聊城市中心支行为例，目前辖内县支行国库业务岗位设在金融服务管理科。科室约有8—10人不等，对口中心支行5—7个科室。虽然按照要求都配备5人办理国库核算业务，即会计主管、系统管理员、录入、复核、重要要素复核员，但专职国库人员相对较少，兼岗现象普遍，人员配备无法达到理想的岗位设置要求（见表1）。

（三）核算岗位优化的必要性

现行县支库核算岗位设置原则主要是基于满足内控制度的最低要求，并未充分考虑业务处理模式和业务量变化的影响。随着国库信息化技术的快速发展，“机防为主、人防为辅”成为可能，在县支行人员紧张的现实条件制约下，进行岗位优化整合不失为一种好的选择。

1. 岗位优化是防控国库资金风险的重要保障。现行管理模式下，县支库“岗多人少”的矛盾造成人员兼岗现象普遍，重要岗位轮换、强制休假等内控制度执行存在客观困难，极易形成操作风险隐患。同时，目前辖内个别县支行由于人员过度紧张，只能由分管行长或科长担任系统管理员或会计主管，在实际处理业务时存在授权其他人员代为处理的可能，本应通过岗位设置实现的国库资金风险控制程序趋于表面化，未达到有效控制目的。

2. 岗位优化是推进国库高质量发展的有效支撑。推动国库高质量发展，既是当前经济金融形势和财税体制改革对国库工作提出的新要求，也是国库事业发展的内生性需要。然而，现行岗位设置规则造成了对核算人员的刚性占用，加之时间捆绑较为严重，使县支库没有充足人力精力高质量地开展国库调研、创新等其他重点工作，难以达到“服务有为、监督有效、支撑有力”的高质量发展新目标。

3. 岗位优化是顺应金融监管体制改革趋势的必由之路。金融监管体制改革的全面深化对县支行的履职能力建设提出了更高要求。反观当前的国库核算业务，随着电子化程度不断提高，国库业务处理效率显著提升、处理时间大幅缩减，较多的人员占用也在一定程度上导致县支行其他部门的工作缺少足够的人员支撑。通过岗位优化实现单位整体科学的要素配置，势必将对县支行更好地健全监管机制、提升履职效能起到有力推动作用。

三、县支库核算岗位设置模式变迁

随着人民银行基层行改革变迁和金融服务信息化建设的不断推进，县支行的国库业务管理模式与核算岗位设置也发生了诸多改变与优化。以聊城辖区为例，大致可划分为三个阶段：

第一，手工记账阶段：1985年设立国库之初，县支行的国库核算业务与其他会计业务统一核算，仅设置记账、复核岗，并由本行会计事后监督员一并监督国库账务，资金上解依托会计“行库往来”科目划转。

第二，TBS系統运行阶段：2000年，国库会计核算系统（TBS）的上线运行开启了国库会计核算电子化新时代。县支库需设置会计主管、综合核算、明细核算记账、资金清算记账、复核、同城票据交换、系统维护以及事后监督岗位。受制于人员紧缺，明细核算员和资金清算员一般实行交叉复核。2005—2006年，随着大、小额支付系统的上线，国库作为直接参与者加入支付系统，并逐步建立起相对独立的资金汇划和清算体系。2006年，山东省实行国库会计数据集中②，县支库不再设置综合核算岗。同时，聊城辖内中支事后监督中心将分散核算模式下的县支行国库核算业务实施集中监督，县支行取消了事后监督内部岗位。

第三，TCBS系统运行阶段：2012年，国库会计数据集中系统（TCBS）上线运行，县支库需设置会计主管岗、系统管理岗、业务操作岗（含录入、复核、重要要素复核岗）、同城票据交换岗等会计核算岗位，其中同城票据交换岗在2018年聊城国库部门退出同城清算系统后取消。

从县支库核算岗位设置的变迁历程来看，核算岗位的优化都是紧随业务系统信息化建设形势发生着改变，并把有效防控资金风险作为重要前提。同时，2006年山东省实行的国库会计数据集中，也体现了上级国库积极探索方法，在确保资金安全前提下谋求减少县支库核算人员占用的工作思路。

四、县支库会计核算岗位优化设计

结合县支行履职实际和国库业务发展态势，参照县支库核算岗位设置变革历程，对优化县支库岗位设置提出近期、中期、远期三步走的优化设想，具体如下：

（一）近期

取消重要要素复核岗，实行大额支出会计主管授权制。岗位设置为：业务操作岗（录入、复核）、会计主管、系统管理员。

TCBS系统在业务办理过程中设计了许多业务处理规则，但在实际操作中部分规则并未起到预期的内控效果，反而加大了国库人员的工作量，降低了业务办理效率。以退库、拨款业务的重要要素审核机制为例，每笔退库、拨款业务都需要通过录入、复核、重要要素审核后才可以提交支付系统清算资金，再加上临柜审核，资金支出业务至少要经过四道关口才能到达收款人账户，流程较为烦琐。调查显示，排除主观因素，录入、复核二人同时出现相同错误的可能性极低，近三年来，辖区县支库重要要素复核岗发现差错数几近为零，通过重要要素复核发挥的内控作用相当有限。

模式构想：取消重要要素复核岗后，改变TCBS系统规则，设立大额往账资金警戒值。一旦支出金额超过警戒值，系统会在复核员完成复核后要求会计主管授权，会计主管须在审核凭证要素无误后，进行业务授权（见图1）。该模式在保证大额国库资金支出安全的前提下提高了业务办理效率，对缓解县支库核算岗位设置压力具有一定的现实意义。

（二）中期

上收县支行系统管理员职责，实现参数维护一体化。岗位设置为：业务操作岗（录入、复核）、会计主管。

当前，县支库参数维护情况为：基础参数、业务控制参数由县支库系统管理员维护、会计主管审批;体制分成参数，由TCBS中心系统管理员统一维护，TCBS中心审批。县支库系统管理员日常工作量相对较少，参数维护工作主要集中在年初预算科目等基础参数的新增、止用、修改等，各县支库单独维护参数，易造成一家支库设置错误导致全省参数校验失败的情况。

模式构想：撤销县支库系统管理员岗位，成立省级参数维护中心，在县支库提出参数变更申请后，统一负责全辖县支行基础参数、业务控制参数的维护和审批工作;体制分成参数仍保留原业务处理模式。同时，县支库所有用户信息和权限的变动均由中心支库负责维护、审批。

（三）远期

成立市级集中处理作业中心，实现国库业务后台集中处理。岗位设置为：业务操作岗（综合柜员）、会计主管。

目前，国库部门全部采用“分散作业模式”，即以各国库作为业务的发起及落脚点，一笔业务的所有流程（业务处理、档案管理、风险监控）均在一个国库主体内完成（见图2）。随着国家金库工程的稳步推进和国库信息化水平的逐步提高，建议借鉴商业银行核算模式，适时将国库业务处理由“分散作业模式向“集中作业模式”转變，将财政拨款、预算收入退库等风险程度高的业务交由后台统一集中处理，综合柜员只需对凭证进行审核、扫描并发起处理申请即可，既减轻柜面人员工作压力，又杜绝了人为操作差错和故意违规风险，提升了风险防控能力（见图3）。

模式构想：通过业务外包或专职聘用等方式，以中心支库为单位成立数据处理集中作业中心，人数为4—6人（根据业务量大小自行调整），专职负责辖区市县两级国库业务数据录入工作。办理业务时，首先由县支库综合柜员进行柜面审核、上传，发起业务处理申请。系统自动将凭证影像按信息要素（如付款人名称和账号、收款人名称和账号等）切成若干碎片，分配给作业中心不同人员。作业中心人员只需将自己看到的碎片信息录入系统，提交即可。系统运用OCR等技术手段，自动比对图像信息与录入信息：信息比对一致，通过;比对不一致，退回重新录入。待凭证所有信息录入完毕且比对通过，自动合成原始凭证信息并进行账务处理，向县支行发送处理结果（见图4）。

注：

①3T系统，指国库会计数据集中系统（TCBS）、国库管理信息系统（TMIS）和国库信息处理系统（TIPS）。

②国库会计数据集中，即以中心支库为基本会计核算单位，县支库为客户端模式，由中心支库集中处理全辖国库会计账务的核算方式。

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