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浅析我国预算绩效体系

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曹彩虹

【摘要】我国预算绩效管理取得相对可观的成绩，预算绩效管理理念渐入人心，但是存在新问题，亟待引入新的预算绩效管理理念推动我国预算发展。

【关键词】预算绩效；绩效管理；绩效评价；委托代理理论

一、预算绩效历史简括

1970年以来，为适应西方国家经济停滞发展新常态，处理经济发展衰退以及由此發生的财政危机以及民众对政府丧失信心等问题，西方各国政府纷纷进行政府流程再造，重塑政府在民众中的形象，为方便民众，掀起一浪高过一浪的“政府重塑浪潮”，目的在于转变政府职能，提供政府办事效率，提高政府绩效，促使“管理型政府”向“服务型政府”转变。这场声势浩大的政府重塑变革使得许多管理理念如绩效评价、绩效预算等渐入人心。英国、美国、澳大利亚、新西兰、新加坡等国家在绩效预算方面的先进经验，为我国推进预算绩效管理提供了宝贵的经验。

二、预算绩效理论依据一委托代理理论

委托代理理论是建立行政问责制的依据，也是预算绩效管理的依据，它的主要内容是政府是公共产品和公共服务的提供者和代理人，政府进行的各项行为应当受到委托人一一公众的监督，在产生双方利益冲突或者委托方与代理方信息不对称的情况下，委托人应该加强对代理人行为产生结果进行监督，防止代理人利用信息不对称，产生“逆向选择和道德危机”等自利行为而损害委托人的利益。委托代理理论是预算绩效实施的理论依据。不仅政府部门和社会公众存在信息不对称，甚至政府部门与部门之间也存在信息不对称和沟通不到位的问题，使得政府提供的公共产品和服务偏离社会公众的需求，从而影响政府财政支出的绩效，为此需要完善激励和约束机制，引入预算绩效理念，并将其运用到预算编制、执行和监督全过程，保证最有效、最优化利用预算资金，解决委托人和代理人由于信息不对称产生的各种问题。

三、我国预算绩效开展情况及存在问题

从国内实际来看，我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。近年来，财政收入增长迅猛，收支矛盾日益扩大，财政支出范围越来越大，公平性凸显，结构性浪费现象日益增多，财政效率日见低下。为适应经济中高速发展的新常态和缓解目前我国预算管理出现的一些新问题，有必要结合我国国情引进新的预算绩效管理手段。它让财政绩效成为回溯政府责任的核心，对于重塑政府、市场和社会关系有重要的意义。

绩效预算的实施需要许多政策及技术方面的支持，比如国家关于预算法律的完善程度、预算相关制度建设是否健全、预算系统是否能达到实施绩效预算的要求、是否建立健全以权责发生制为基础的政府会计准则和体系、民众对绩效预算的认识等文化背景等各方面，要求相对严苛，这些约束条件我们国家尚未完全具备，因此，我国财政支出采用预算绩效而不是绩效预算，是基于我国国情和财政管理实际做出的较为正确而贴近国情的选择。

预算绩效管理是在我国开展财政项目支出绩效评价试点的基础上，借鉴英国、美国、澳大利亚等国家先进绩效预算的经验的基础上，结合我国预算管理的特殊国情，将西方先进的管理理念融入整个预算管理中，使之与预算编制、预算执行、预算监督有机结合，成为我国一种全新的中国特色的预算管理模式。我国目前实行的预算绩效管理实质上仍然属于基本预算管理，它要求所有单位上年上报下一年的绩效目标，并且下一年所有预算内容例如预算编制、执行、监督等要以批复的绩效目标为依据，始终围绕绩效目标实现这一主线展开预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果的应用的全过程闭环式PDCA管理。它要求政府部门不断改进服务水平和质量，注重财政资金的产出和效果。强化政府支出责任，要求政府花越少的钱，向公众提供更多的公共产品和服务，“用财政的钱要有根据并有效果，没有效果可以对政府部门问责”。

财政部2011年7月关于推进预算绩效若干知道意见明确支出，逐步建立按照既定目标编制预算、实时有效监控预算执行情况、对重点预算项目进行事后评价、逐级反馈预算评价结果、充分应用预算评价结果的预算绩效管理机制。从最初在湖北、湖南等地试点探索到今天在全国全面铺开，从点到面说明我国预算绩效工作取得阶段成功：管理范围逐步扩大，管理模式不断改进，管理质量走上新台阶，预算管理理念渐入人心，预算绩效管理措施得到加强，开始实施预算监控并进行重点项目绩效评价，逐步形成中国特色预算绩效管理体系。

经过十几年的发展，我国预算绩效管理取得相对可观的成绩，预算绩效管理理念渐入人心，强化了政府支出责任意识，促进财政资金科学合理分配，政府决策越来越科学透明，逐步提高了财政资金的使用效率，形成按照既定目标编制预算、实时有效监控预算执行情况、对重点预算项目进行事后评价、逐级反馈预算评价结果、充分应用预算评价结果的预算绩效管理机制。但是，从长远来看，我国的预算绩效工作与发达国家相比仍然存在较大差距，存在一些亟待解决的问题和难点，需要进一步改进和完善。

我国预算绩效管理发展存在地区之间不平衡的情况，主要由于各地政府对预算绩效认识程度深浅不一。预算目标各环节衔接不够紧密，如某些绩效目标难以量化，影响绩效目标的准确性，实际工作中绩效目标的比重较低且覆盖不全面，目前仅对部分项目支出进行绩效目标编报。绩效监控仅局限于执行进度和日常监控，没有发挥事中控制的作用。事后评价占较大比重，缺乏事前始终评价，且事后评价主要集中在项目评价，主要是试点项目进行评价，评价方法与手段单一，没有确定统一的有效的一套评价标准，评价指标笼统不具有代表性和可比性，第三方评价等外部力量介入程度不高，未形成多元化的评价格局。

四、我国绩效评价工作改进和展望

1、组织专题培训、加大预算绩效管理宣传力度。为转变各级政府固有观念，引入最新的绩效评价理念，邀请有内外有名的专家学者，组织专题培训，侧重国外关于绩效评价的先进经验介绍，大力宣扬预算绩效管理理念，扩大预算绩效管理的社会影响。同时加强人才队伍建设，培养预算绩效管理方面专业人才，提供人才保障。

2、转变政府职能，增强政府部门自主权。预算管理与绩效管理数据互相应用和补充。将绩效目标、监控、评价、结果应用融入预算管理闭环的全过程，充分应用绩效评价结果，编制更加科学合理的预算，使财政资金每一分钱都能落到实处，发挥应有的效用。

3、稳中有进、积极有序推进项目管理，加大管理广度，拓宽管理深度，使项目预算管理不仅局限在重点项目，要推广到绝大部分的项目。

4、为改变目前指标体系混乱，没有可比性的乱象。按照合规性、注重成本效益、平稳过渡、可推广、易操作等原则积极构建全国绩效评价指标库，加大第三方中介机构进入力度，积极探索多元化的评价格局。逐步形成一般评价和特殊评价相结合，自我评价和第三方评价相结合，定量评价和定性评价相结合，单个项目评价和整个预算结构评价相结合的全方位、多维度的评价体系。将绩效评价结果与预算执行情况与下一年预算资金安排挂钩，确保预算资金使用效率达到最优。

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