| 标题 | 基于构建地方税体系的房产税改革研究 |
| 范文 | 龚恩华 摘要：我国地方税缺乏收入稳定的主体税种，致使地方财政收入不能得到保障，由此造成了种种困局。改革房产税使之成为地方税主体税种具有必要性和可行性。完善我国房产税应：完善房产税法制度，健全房地产评估争议处理机制，清理房地产行业不合理税费等。 关键词：地方税体系；主体税种；房产税 中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2014）12-0098-02 “深化税收制度改革，完善地方税体系”已作为深化财税改革的重要内容写入了十八届三中全会审议通过的《决定》之中。其中，房产税的改革备受关注。近年来，一方面，我国房地产行业发展迅猛，积累了丰厚的房产税税源，与此同时，房价出现大幅上涨，导致收入分配不公加剧。另一方面，我国许多地方政府因为缺乏主体税种，收入不稳定，滋生了诸如高额土地出让金、地方融资平台危机、乱收费、乱摊派和乱罚款等种种乱象。因此，加快对房产税改革的研究，使之成为地方税主体税种，对于保证地方政府必要收入，优化地方财政收入结构、促进社会公平等方面有着重要意义。 一、房产税的概念及特点 （一）房产税的概念 房产税是对土地和房屋等不动产课征的一种财产税。不同国家或地区对房产税的称谓有所不同，有称“不动产税”，如波兰；有称“财产税”，如德国、美国等；有称“地方税”，如新西兰、英国等；也有称“物业税”，如我国香港。虽然称谓不同，但内涵基本一致。 房产税有广义和狭义之分，广义的房产税包括对土地和房屋等不动产开发环节、保有环节和转让环节课征的税收，而狭义的房产税仅指对土地和房屋等不动产保有环节课征的税收（详见表1）。本文主要研究的是狭义的房产税。 （二） 房产税的特点 房产税具有财产税的一般性质，同时房产税也具有个性特点。 第一，房产税既有直接税的特点又有间接税的特征。属于自住的房产，由于税负难以转嫁出去，因此有直接税的特点；而属于出租、经营性质的房产，由于税负易于转嫁，其房产税又有间接税的特征。 第二，房产税收入具有稳定性。房产税主要是针对存量房产课征的税收，房产税的稳定性是由房产存在的稳定性决定的，尽管房产的价值会随着市场波动，但有一定的规律性，总体来说相较于其它税收收入要稳定。 第三，房产税收入有较大弹性。一方面，随着城市化的推进，随着经济增长，居民收入不断增加，人们对于住房条件改善的需求逐步增加，房屋需求会与日俱增。另一方面，随着生存环境的改善，房屋价值也在增长，两者共同作用下，房产税收入一般会随着经济发展有较快增长。 二、改革房产税，使之成为地方税主体税种的必要性分析 （一）改革房产税是完善地方税体系的需要 目前地方税缺乏收入稳定的主体税种，从我国现行的地方税体系看，地方税收收入规模小、增长乏力、税种结构不合理，无法满足地方政府的财政需求。为了弥补地方财政收支缺口，地方政府所能采用的办法只能是依靠收取土地出让金，通过地方融资平台高成本融资，通过预算外挤占预算内的办法，甚至运用制度外的方式筹集政府收入。主体税种的缺失正是“土地财政”、地方政府债务危机和“乱收费、乱摊派、乱罚款”三乱现象背后的根源。尤其在“营改增”背景下，有必要完善我国的地方税收法律体系，确立地方税的主体税种。 （二）改革房产税是调控房地产市场，调节收入分配的需要 1.改革房产税，抑制房价过快上涨 首先，开征房产税可以大幅减轻地方财政压力，降低地方政府对土地出让金的依赖程度，利于从根本上控制房价。 其次，开征房产税利于抑制房产市场投机行为，通过税制的合理设置，大大提高多套住房持有者的成本，压缩其利润空间，可以抑制炒房行为，引导住房理性消费，满足普通民众的住房刚性需求。 2.改革房产税，合理调节收入分配 房产税同时具备直接税和间接税的双重属性，因而具备广泛的调节作用。然而，原有的房产税税制并未很好的体现这一功能，事实上，随着经济体制改革的不断深化，我国的贫富差距也在不断拉大，房地产市场的不规范发展也是导致收入分配差距扩大的重要原因，由于房价的大幅上涨，有房与无房者，房多与房少者收入差距越拉越大。 基于以上分析，可以看出，无论是出于对完善房产税税制与税收体系的考虑，还是出于对抑制房价，调节收入分配的考虑，房产税改革都势在必行，刻不容缓。 三、改革房产税，使之成为地方税主体税种的可行性分析 （一）房产税的地域性特征明显 房产税的课税对象为辖区范围内的房地产，其具有明显的地域性，税源不可能跨区域自由流动。同时，一个区域的房地产的总规模与地方政府的公共财政预算支出是正相关的。确立房产税为地方税主体税种有助于地方政府科学决策，避免出现土地城镇化快于人口城镇化的尴尬局面。 （二）房产税作为地方税主体税种是国际上通行做法 大部分发达国家都开征房产税，且具有成熟的经验，其中具有代表性的是美国，英国，以及同我国有相似房地产泡沫经历的日韩两国。下面以美国为例来说明房产税的应有地位。 美国的房地产财产税是针对房地产所有者在保有环节的课税，而因为房地产具备天然的不易移动的稳定性，使得美国的房地产财产税的税基稳定，故其州与地方政府的财政收入来源具备稳定性特征。财产税一直是地方政府的收入的主要来源，而财产税的主要构成是房地产税，其中房地产类不动产是主要的税基，房地产税占财产税收入的比重高达75%。征收对象是纳税人所有的不动产，包括土地、房屋、土地上（下）附属设施，美国房地产税占地方财政总收入约 30%，占地方税收收入的 50%～80%。 （三）房产税已经集聚了丰厚的税源 随着城市化进程的深入推进，地方财政用于满足公共服务需求的支出也越来越大，这就促使地方政府要从居民财产中挖掘税源，财产税是第一选择。据2013年国务院政府工作报告，中国2012年的城市化率已经达到52.6%。《国际城市发展报告2012》指出，2010-2020年间将有1.5亿中国人将完成从农民到市民的身份转变，中国城市化率将达到55%。2012年南京的城市化率为80.2%、杭州为74.3%、上海为89.1%；欧美发达国家城市化率80%左右，东部地区的城市化率已与发达国家接轨了。城市化的推进带来了房地产市场的壮大，2014年全国房地产开发投资86013亿元，比上年增长19.8%。其中，住宅投资58951亿元，增长19.4%。这为我国房产税集聚了丰厚而稳步增长的税源。 （四）有充足的房产税税基评估人才储备 建立一支专业性强，技术过硬的房产评估队伍是完善我国房产税的关键。目前我国拥有专业评估人才包括注册资产评估师，房产估价师，土地估价师共计十万余人，人才资源比较丰富。 此外，自2003年党的十六届三中全会首次提出在条件具备时开征物业税，理论界对房产税的研究至今已有十多年时间了，加之，2011年在沪、渝的房产税改革试点的实践经验积累，无论从理论还是实践上都有了较为充足的准备，可以说，改革房产税正当其时。 四、我国现行房产税税制存在的问题 1994年分税制改革以来，由于房产税征收制度设计的严重缺陷，房产税并没有发挥应有的作用，主要原因如下。 一是征税范围太小。原体制只对城、镇和工矿区的营业性用房征税，对个人自住房和农村地区房产不征税，这已然与我国目前地区经济发展、城乡经济实力的现状不相称，考虑到对住房非理性需求和过度投机态势，现已具备对个人住房开征房产税的条件。二是计税依据和税率设计有缺陷。主要表现在计税依据不统一，既有从价计征，也有从租计征。税率也有两种即 1.2%和 12%两种，都是固定税率，缺乏灵活性。三是内外资企业差别对待，不符合世贸组织原则。旧体制对内外资企业实行两套税制，外资企业无论是出租还是自用，税率都要比内资企业高不少，这有违公平的市场竞争原则。四是房地产行业税费不清。我国房地产行业税费名目繁多。有调查表明：我国部分城市税费和地价占房价比例高达50%，收费项目过百。 五、完善房产税的建议 （一）完善房产税应坚持的原则 1.房产税税制设计应兼顾公平与效率原则 好的税制应能兼顾公平与效率原则。房产税税制设计应从以下五个方面体考虑：第一，税率设计因地制宜，因时而立，有梯度和针对性；税基要细致分级，考虑不同阶层的承受能力，考虑大众公平。第二，房产税减免政策应倾向于公共、慈善事业及眷顾弱势群体和低收入家庭，着重打击富裕阶层和高收入人群，有利于缩小贫富差距，实现社会公平。第三，税制设计简单易于执行，法律规定明确，节省策划成本与执行成本，是效率的体现。第四，税制设计还应该“重保有，轻流通”。“重保有，轻流通”，是指侧重在房地产保有环节征税，流通环节税负较轻，在一定程度上减少了房屋空置现象，杜绝资源浪费，同时在一定程度上抑制投机需求，活跃交易市场。第五，设立争议仲裁机构，保护纳税人合法权益，降低纠纷处理成本。 2.有利于地方政府灵活调节经济的原则 房产税要作为地方税的主体税种，还需要充分发挥其对经济调节的经济杠杆作用。我国国土面积巨大，各地经济发展状况千差万别。因此，在制度设计上应具有较大灵活性，适当赋予地方政府征收的权力。 3.完善房产税税制需要遵循渐次推进，稳步实施的原则 房产税在很大程度上是属于直接税的，因此，其税负难以转嫁，征收难度自然很大，不能期望一蹴而就。需要结合中国的具体国情和居民的接受能力，最好经过一段时间的过渡期。房产税改革必须设定一个长期目标，分步推进。在速度和节奏上，应该充分考虑与原有制度如土地出让金制度相衔接，与未来居民收入增长幅度相对接，并且考虑纳税人的实际承受能力及国家整体税制改革和税负水平等多种因素。 （二）完善房产税的相关配套制度建设 房产税要改革成为地方主体税种，保证房产税收入在地方财政收入中占据主要地位，并充分发挥其财产税属性的各种职能，不仅需要房产税本身进行的改革，还需要一套完善的配套措施，我们应该借鉴国外成功的经验，并结合我国现状，展开一系列的配套改革，以保障房产税改革成为地方主体税种顺利进行。 1. 完善房产税法律制度 房产税改革试点方案面临法律挑战。所以进一步完善房产税必须要克服法律障碍。 一是要规范立法权。近期来看，可行的办法是：“由国务院尽快修改《暂行条例》，将征税范围扩大至个人所有的非营业用房产，避免法规之间的冲突抵触。二是要明确征收权。地方政府拥有一定的房产税征收权利于灵活调整房产税的税基，税率和征收范围等。三是要确定房产税的评估权。借鉴发达国家经验，建立中央和地方两级评估机构，中央与地方各司其职。 2.健全房地产评估争议处理机制 借鉴发达国家的成功经验，建立一支专业性强，技术过硬的房产评估队伍是完善我国房产税的关键。这支队伍应该是隶属于政府部门的独立税基评估机构，为了避免“既当裁判又当运动员”，它应该与地税机构及房管机构平行并列，保持相互独又相互制约的关系，才能使评估结果不失公允。有评估机构就应该有相应的评估争议处理机构，一般应由中央级别的争议处理机构处理地方争议，通过明确的法律程序申诉与裁决，保持全程的公开与透明，接受公众监督。 3.清理房地产行业不合理税费 我国房地产行业不合理收费，重复征税现象严重制约行业发展，肃清房地产行业不合理收费，规范房地产行业的税费管理，有利于推进房产税改革。 六、结语 我国房产税改革已箭在弦上，势在必行。一方面，我们需要积极借鉴发达国家房产税制度安排及管理体制的成熟经验，更多关注公平与效率的协调，重视环保与可持续发展，逐步规范和完善地方财税体制；另一方面，我们还应该从我国实际出发，认识到房产税的改革应该是一个长期的渐进的过程。 参考文献： [1] 崔志坤，王振宇，常彬斌.“营改增”背景下完善地方税体系的思考[J].经济纵横，2014（1）. [2] 谷 成.房产税改革再思考[J].财经问题研究，2011（4）. [3] 北京大学中国经济研究中心宏观组.中国物业税研究理论、政策与可行性[M].北京：北京大学出版社，2007. [责任编辑：高 瑞] |
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